Dictamen : 222 - del 06/08/2021

06 de agosto del 2021

C-222-2021

Señora

Tamara Molina Marcial

Presidente

Junta Directiva Colegio de Enfermeras de Costa Rica

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. CECR-JD-448-2021, de 17 de junio de 2021, por medio del cual, con base en el acuerdo adoptado en la sesión de Junta Directiva del 17 de junio de 2021, acta No. 2534, nos consulta algunos aspectos relativos al alcance normativo del Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085, y su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 18190-S, con respecto a la clasificación y valoración de puestos de enfermería cubiertos por el régimen de méritos del Servicio Civil.

En concreto se consulta:

1.      El Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085, su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 18190-S, así como el Perfil del y la Profesional en Enfermería en Rectoría de la Salud, del 01 de agosto de 2019 (y demás perfiles profesionales dictados por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica) ¿resultan vinculantes para las clases de puestos de Enfermería que se ubiquen en el Poder Ejecutivo?

2.      A la hora en que la Dirección General de Servicio Civil ejercite sus facultades de análisis, clasificación y valoración de puestos de Enfermería en el Poder Ejecutivo, ¿sus resoluciones pueden desaplicar las clases de puestos de Enfermería (incluyendo lo referente a niveles de cargos, naturaleza del trabajo, tareas, requisitos, requisitos legales obligatorios, condiciones organizacionales y ambientales, supervisión recibida, supervisión ejercida, responsabilidad por funciones, responsabilidad por relaciones de trabajo, responsabilidad por materiales y equipo, condiciones de trabajo, consecuencia del error, características personales) establecidas en el Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085, su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 18190-S, así como el Perfil del y la Profesional en Enfermería en Rectoría de la Salud, del 01 de agosto de 2019 (y demás perfiles profesionales dictados por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica)?

3.      ¿Qué instancia administrativa debe resolver los conflictos que emanen de disposiciones, resoluciones o directrices de la Dirección General de Servicio Civil en relación con las clases de puestos de Enfermería en el Poder Ejecutivo?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acompaña a su consulta el criterio de la Asesoría Jurídica de la institución, materializado en el oficio No. CECR-ALF-122-2021, de 16 de junio de 2021, según el cual, aun cuando la Dirección General de Servicio Civil ostenta una potestad exclusiva en materia de clasificación de puestos del Poder Ejecutivo, por criterios de especialidad normativa y cronológico, el Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085, su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 18190-S, resultan imperativos e intransigibles para la clasificación de puestos de Enfermería en el Poder Ejecutivo. Y conforme a lo dispuesto por la Sala Constitucional, en su resolución No. 00231-2018, la competencia de dirimir conflictos por disposiciones, resoluciones o directrices emanadas de la Dirección General de Servicio Civil, en relación con la clasificación y valoración de puestos, corresponde al Tribunal de Servicio Civil.

I.- Audiencia facultativa a la Dirección General de Servicio Civil.

            De previo a emitir nuestro criterio vinculante, por tener esta gestión consultiva inequívoca incidencia en competencias propias de la Dirección General de Servicio Civil, mediante oficio AFP-2008-2021, de 21 de junio de 2021, le concedimos audiencia facultativa a dicha Dirección General, para que se pronunciara y nos hiciera saber su posición al respecto.

            Por oficio No. DG-OF-429-2021, de 13 de julio de 2021, el Director General de Servicio Civil nos indica que, conforme al Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento,  esa Dirección General tiene competencias propias y excluyentes para analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo, y está llamada a promover la implementación de un sistema moderno de administración de personal y establecer los procedimientos e instrumentos técnicos necesarios para una mayor eficiencia en la administración pública, además de mantener actualizado el sistema clasificatorio que servirá de base para la valoración de puestos, el reclutamiento y selección, la capacitación y demás áreas relacionadas, entre otras atribuciones (art. 100 del RESC). Por consiguiente, basado en las investigaciones de mercado que ha llevado a cabo, y respondiendo a las exigencias que el entorno y nueva normativa demandan, producto de lo dispuesto en la Resolución DG-170-2019, recientemente emitió la Resolución DG-095-2020, en la cual se rediseña la estructura de varias series de clases, en cuenta las clases que integran la Serie de Enfermería. Sin embargo, aclara que con dicha actualización se mantienen en sus índices salariales la valoración respectiva para las clases contenidas en la Serie de Enfermería, conforme lo dispuesto por la Ley No. 7085 y su reglamento. Y en cuanto a las las discrepancias o reclamos que se generen por lo actuado en dichas materias por la Dirección General, son materia de atención y resolución por parte de la misma Dirección General y/o el Tribunal de Servicio Civil, según cada caso particular.

II.- Objeto y alcance de nuestro pronunciamiento.

Partiendo de que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Órgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurídico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa y judicial, atinentes al tema consultado.

Debe quedar claro también, que la Procuraduría General de la República entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si las referidas posiciones de los órganos internos asesores o conductas formales concretas de las Administraciones involucradas, están o no conformes al ordenamiento jurídico, pues dicha labor obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias. Nos limitaremos entonces a una interpretación de la normativa aplicable; la cual será vinculante (arts. 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley No. 6815).

III.- Doctrina administrativa, Jurisprudencia laboral y constitucional sobre las potestades indeclinables de la Dirección General de Servicio Civil en materia de clasificación y valoración de puestos cubiertos por el régimen de méritos, así como el órgano administrativo competente para conocer eventuales disconformidades en dichas materias.

            Revisados nuestros precedentes administrativos, nos encontramos, por un lado, con el dictamen C-403-2006, de 6 de octubre de 2006, según el cual, con base en el tenor literal del artículo 12 del Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085, dicho estatuto y su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 18190-S, prevalecen sobre lo normado en el Estatuto de Servicio Civil, de modo que se estimó que la Dirección General de Servicio Civil, por medio de sus resoluciones o instrumentos técnicos, no podía apartarse ni desaplicar la clasificación de puestos prevista por aquel Reglamento. Y por el otro, con el dictamen C-154-90, de 11 de setiembre de 1990, por el que se reconoce que las disposiciones relativas a la remuneración de los servidores en el área de enfermería contenidas en la Ley 7085 y más concretamente en su Reglamento, pueden ser variadas por el Poder Ejecutivo, actuando conjuntamente con la Dirección General de Servicio Civil, y fundamentándose en estudios técnicos.

         Ahora bien, no podemos desconocer que, conforme a una consistente jurisprudencia administrativa, hemos afirmado que, por regla de principio, la Dirección General de Servicio Civil, en la figura de su Director General, es el órgano que ostenta la competencia para la emisión de actos de clasificación y valoración de puestos del Poder Ejecutivo, cubiertos por el Régimen de Méritos (Dictámenes C-124-88, de 28 de julio de 1988; C-159-96, de 25 de setiembre de 1996; C-039-2001, de 20 de febrero de 2001; C-299-2003 y C-300-2003, ambos de 1 de octubre de 2003; C-446-2007, de 14 de diciembre de 2007).

            Pero al margen de la vinculación que pueda producir la doctrina administrativa derivada de nuestros dictámenes más recientes, para hacer o no extensivo aquel colorario a los puestos de enfermería adscritos al régimen de méritos del Servicio Civil, por sujeción a la Ley y la certeza jurídica, hemos de plegarnos, por su relevancia normativa y fuerza vinculante[1], a la jurisprudencia o doctrina judicial, tanto de la Sala de Casción Laboral, como de la Constitucional, que se ha emitido puntualmente en la materia y que tiene un innegable valor normativo -artículos 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial- para interpretar e integrar el Ordenamiento jurídico.

Así, en un asunto en el que se alegó la presunta prevalencia tanto del Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No.7085, como su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 18190-S, por sobre el Estatuto del Servicio Civil en materia de clasificación de puestos, considerando que dicha competencia le fue sustraía a la Dirección General de Servicio Civil, esto bajo los criterios de prelación en el tiempo y de especialidad normativa, y en razón de lo cual se pretendió aplicar la clasificación dada por la entonces Comisión Permanente –entonces prevista por el ordinal 10 [2] de la citada Ley No. 7085-, en lugar del Manual Institucional de Clases aprobado por aquella Dirección General para el Ministerio de Salud, la Sala Segunda resolvió lo siguiente:

“(…) la Sala advierte que el presente asunto no se refiere a una mera discrepancia en cuanto a la clasificación que de cada uno de los puestos de las y los actores se hizo cuando estos fueron homologados. En efecto, no se trató de una disconformidad respecto de la clase y puesto en que fueron ubicados. Aquí, lo que se evidencia es que tanto los y las demandantes con su petitoria, así como la Comisión Permanente dicha, pretenden imponerle al Estado, concretamente al Ministerio de Salud, la clasificación de puestos que contempla el Reglamento al Estatuto de Servicios de Enfermería, de forma tal que quede sin efecto el Manual Institucional de Clases creado por la Dirección General del Servicio Civil para dicho Ministerio, lo que desborda cualquier competencia que legalmente se le haya atribuido a dicha Comisión y lo que impide acoger la demanda, pues se estarían invadiendo las competencias de organización del Estado y permitiendo que dicha Comisión coadministre, lo que es absolutamente improcedente. Debe tenerse en cuenta que el artículo 16 del Estatuto del Servicio Civil señala que  “La Dirección General de Servicio Civil elaborará y mantendrá al día un Manual Descriptivo de Empleos del Servicio Civil, que contendrá una descripción completa y sucinta, hecha a base de investigación por la misma Dirección General de Servicio Civil, de las atribuciones, deberes y requisitos mínimos de cada clase de empleos en el Servicio del Estado a que se refiere esta ley, con el fin de que sirvan como base en la elaboración de pruebas y en la determinación de los salarios”. Además, de conformidad con los artículos 1 y 7 de ese mismo Estatuto, las relaciones del Poder Ejecutivo y sus servidores están reguladas por esa normativa y tanto quien ejerza los cargos de Presidente de la República y Ministro deben actuar en coordinación con las atribuciones conferidas al Director General del Servicio Civil, entre las que se encuentran las de “Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley y asignarlos a la categoría de salario correspondiente a la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública…” (Véanse también los numerales 1, 4, 100 y siguientes del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil). Como se apuntó, no se trata de una mera disconformidad con la clasificación realizada, en el sentido de que debió ubicárseles en un puesto diferente dentro de la misma clase creada para el Ministerio con base en estudios técnicos especializados, sino que se busca implantar una clasificación distinta a la creada por el órgano competente, cual es la Dirección General del Servicio Civil, para imponer la incluida en la reglamentación al Estatuto de Servicios de Enfermería. En consecuencia, a nada conduce determinar si una ley tiene prelación sobre la otra, en los términos expuestos en el recurso, dado que realmente se presencia una cuestión diferente a la regulada en el numeral 10 del Estatuto de Servicios de Enfermería, pues la disconformidad que a la luz de esa norma podría ventilarse sería la derivada de la ubicación de un servidor o servidora en un puesto o clase que supuestamente no le corresponde en atención a las funciones y requisitos previstos, pero respecto de la clasificación interna del ente y no para que se recurra a una clasificación ajena a este, como sucedió en el presente caso, en el que por medio de la Comisión Permanente se pretende ejercer competencias de administración que solo al Estado o ente empleador le competen. Luego, el conflicto tampoco versa sobre una eventual inferioridad o desmejora entre las clases y puestos creados por la citada Dirección y las contempladas en el Reglamento al Estatuto de Servicios de Enfermería. Lo que se pretende, como se dijo, es que las y los demandantes sean ubicados en clases y puestos que no están previstos para el Ministerio de Salud, por cuanto el ente competente para hacerlo estableció un Manual Institucional específico para dicha Cartera, con clases y puestos propios, sin que tampoco los órganos jurisdiccionales puedan invadir las típicas competencias administrativas y ordenar al Estado que adopte una determinada clasificación de puestos, diferente a la creada mediante estudios técnicos y especializados, por el órgano legalmente creado para ello, a fin de imponer la prevista en una reglamentación, pues el Estatuto de Servicios de Enfermería no prevé una clasificación como tal, sino que únicamente en el artículo 2 señala lo siguiente: “De acuerdo con los programas, las estructuras, la complejidad de los departamentos o servicios de enfermería y el volumen de trabajo, en las instituciones de salud mencionadas en el artículo 1º existirán los siguientes niveles de cargos de enfermería: /Jefes de enfermería de instituciones nacionales./ Jefes de enfermería de instituciones regionales./ Directores./ Subdirectores./ Supervisores./ Enfermeras y enfermeros especializados./ Jefes de unidad o de servicio./ Enfermeras y enfermeros generales./ Auxiliares de enfermería./ La categoría en que deban ubicarse el director y el subdirector, así como la creación de otros cargos intermedios que se consideren necesarios, de acuerdo con la complejidad de los departamentos o servicios, quedarán a juicio de las autoridades administrativas de enfermería de cada institución, según el nivel de atención en que se encuentre cada establecimiento”. Expuesto lo anterior, debe indicarse que en el caso concreto no se advierte que para el Ministerio de Salud la Dirección General del Servicio Civil haya evadido los niveles que la Ley 7085 prevé.” (Resolución No. 2014-000451 de las 10:05 hrs. del 21 de mayo de 2014, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Lo destacado y subrayado es nuestro).

Posteriormente, en franco respaldo de la tesis jurídica sostenida por la Sala Segunda en la resolución precedente, ante una consulta judicial facultativa –art. 102 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- formulada por dicha Sala de lo laboral, por dudas fundadas sobre la constitucionalidad del artículo 10 del Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085, especialmente sustentadas en las incompatibilidades normativas advertidas por la Procuraduría General en su dictamen C-080-2004, de 9 de marzo de 2004, previo a escuchar al Colegio de Enfermeras de Costa Rica inclusive[3], la Sala Constitucional resolvió, de forma vinculante –art. 13 Ibídem-, lo siguiente:

“(…) El órgano consultante aduce tener dudas fundadas en cuanto a la constitucionalidad del artículo 10 del Estatuto de Servicios de Enfermería (…) En consideración de la Sala Segunda, dicha norma podría resultar violatoria de lo dispuesto en el artículo 191 de la Constitución Política, toda vez que, según el constituyente, es un estatuto de servicio civil el que regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, y, conforme al inciso a) del numeral 13 del Estatuto  de Servicio Civil, la Dirección General de Servicio Civil tiene la competencia exclusiva y excluyente de realizar la clasificación de los puestos cubiertos por dicho Estatuto (…) A partir de lo anterior, la Sala considera que el estatuto consultado vulnera el numeral 191 constitucional, al exceptuar de la aplicación del Estatuto de Servicio Civil a un régimen de funcionarios ya cubierto por este, con una intromisión, además de sectores con intereses gremiales y privados, dentro de los aspectos laborales que solo competen al Estado como patrono y que inciden en el uso de fondos públicos, pues si bien, por ejemplo, el colegio profesional ejerce una función pública, lo hace en relación con la fiscalización del ejercicio de la profesión, ámbito donde se configura y legitima el control de sus agremiados a través del ejercicio de su potestad disciplinario. Empero, en lo concerniente a la defensa de los intereses y el bienestar común de sus agremiados, su función es de carácter gremial y privado, al igual que la Asociación Nacional de Profesionales en Enfermería. Nótese que a través de las resoluciones de dicha Comisión, por ejemplo, en materia de reestructuración de puestos, donde usualmente se presentan inconformidades con la recalificación de puestos, se estarían invadiendo las competencias de organización del Estado, y permitiendo que dicha Comisión coadministre, lo que es absolutamente improcedente, pues a través de sus pronunciamientos, se podría implementar una clasificación distinta a la creada por el órgano competente -Dirección General del Servicio Civil-. Lo anterior tiene el agravante de que se podrían generar clasificaciones incorrectas a los puestos de trabajo, ajenas a los principios técnicos, a la armonía del Sistema Clasificado del Régimen de Servicio Civil y en perjuicio de los fondos públicos, debido incluso a la insuficiencia de carácter técnico que podría regir en tales resoluciones de la comisión, que dependen de la decisión en minoría de solo un miembro de la Dirección General de Servicio Civil (y eventualmente de un miembro de la parte empleadora), frente al interés particular y gremial de 5 profesionales en la materia que se regula (…) Este Tribunal ha señalado que existen potestades públicas, cuya decisión no puede ser transferida a sectores de interés privado (…) En el sub examine, la norma consultada no deviene de un decreto ni de una convención colectiva, sino de la propia ley (estatuto); sin embargo, se impone respecto de lo ya establecido en el Estatuto de Servicio Civil para aquellas relaciones laborales que se rigen por este, cuyo sustento se fundamenta en el artículo 191 de la Constitución Política. Aun mediante ley debe procurarse que el ejercicio de las potestades estatales sea desplegado siguiendo criterios de objetividad y transparencia, pues ello conlleva no solo el sometimiento de la Administración al principio de legalidad, sino también a la protección de los derechos de los particulares frente a las potestades estatales (…) En lo que interesa a este proceso, se resalta que los funcionarios públicos: deberán acatar la ley y la Constitución (…) tal sometimiento (…) implica que el ejercicio de las potestades administrativas esté dirigido a velar por la prevalencia del interés público, lo cual no se puede asegurar con la integración de dicha comisión y su poder decisorio frente a lo que disponga la Dirección General de Servicio Civil en esa materia. En ese contexto, el artículo 10 del Estatuto de Servicios de Enfermería lesiona el ordinal 191 de la Constitución Política al contrariar lo dispuesto por el Estatuto de Servicio Civil en lo relativo a las relaciones de empleo público reguladas por este. De igual forma y según lo establecido en el numeral 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, procede declarar inconstitucional por conexidad el artículo 12 del Estatuto consultado, únicamente, en tanto dispone de manera irrazonable e injustificada, al igual que el ordinal 10 objeto de estudio, la prevalencia de las disposiciones de esta legislación gremial en detrimento del Estatuto de Servicio Civil, a pesar de que este último es un mandato del Poder Constituyente Originario (…)

Por tanto:

Se evacua la consulta formulada en el sentido de que el artículo 10 del Estatuto de Servicios de Enfermería, Nº 7085 del 20 de octubre de 1987, contraviene el artículo 191 de la Constitución Política, únicamente en el tanto contraría y exceptúa la aplicación de lo dispuesto por el Estatuto de Servicio Civil en las relaciones de empleo público reguladas por este. Por ende, se considera inconstitucional, que la Comisión Permanente adscrita al Colegio de Enfermeras de Costa Rica, sea la que resuelva las diferencias relativas a la clasificación de puestos establecida por la Dirección General de Servicio Civil, respecto de aquellos funcionarios adscritos al Estatuto de Servicio Civil. Por conexidad con la norma consultada, también se declara inconstitucional el ordinal 12[4] del Estatuto consultado, únicamente en tanto establece que las disposiciones del Estatuto de Servicios de Enfermería prevalecen sobre lo normado en el Estatuto de Servicio Civil. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma consultada y conexa, sin perjuicio de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas en virtud de sentencia con autoridad de cosa juzgada material, prescripción, caducidad, o consumación de los hechos por ser material o técnicamente irreversibles (…) (Resolución No. 2018-000231 de las 11:00 hrs. del 10 de enero de 2018, Sala Constitucional. Lo destacado y subrayado es nuestro).

Y fue con base en este último fallo de Sala Constitucional que, en el asunto base de aquella consulta judicial facultativa, en el que se alegó que la clasificación de puestos contenida en el Decreto 18190-S no podía ser desconocida o sustituida por la Dirección General de Servicio Civil, la Sala Segunda resolvió lo siguiente:

“(…) esta Sala formuló consulta a la Sala Constitucional mediante resolución de las 9:40 horas del 10 de febrero de 2017, a efecto de determinar si el referido numeral presentaba roces de constitucionalidad en virtud de lo que se regulaba en el artículo 191 de la Constitución Política. En el análisis efectuado se indicó que aquella norma (artículo 191 de la Constitución Política) establece: “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficacia de la administración”. Por su parte, en relación con esa disposición normativa, se analizó el contenido de lo dispuesto en los numerales 1, 13 y 16 del Estatuto de Servicio Civil y 104 de su reglamento. El primero de estos artículos (1 del Estatuto de Servicio Civil), se dijo, expone: “Este Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficacia de la Administración Pública, y proteger a dichos servidores”. El inciso a) del artículo 13 del Estatuto, a su vez, le otorga en forma exclusiva y excluyente la competencia para realizar la clasificación de los puestos cubiertos por dicho Estatuto, a la Dirección General de Servicio Civil, estableciendo: “Son atribuciones y funciones del Director General de Servicio Civil: a) Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley y asignarlos a la categoría de salario correspondiente a la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública número 2166 de 9 de octubre de 1957”. Concretamente, en cuanto a la clasificación de puestos, el ordinal 16 del Estatuto de Servicio Civil regula: “La Dirección General de Servicio Civil elaborará y mantendrá al día un Manual Descriptivo de Empleos del Servicio Civil, que contendrá una descripción completa y sucinta, hecha a base de investigación por la misma Dirección General de Servicio Civil, de las atribuciones, deberes y requisitos mínimos de cada clase de empleos en el Servicio del Estado a que se refiere esta ley, con el fin de que sirvan como base en la elaboración de pruebas y en la determinación de los salarios”. Finalmente, el artículo 104 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, define el Manual de Puestos de la siguiente manera: “El Manual Descriptivo de Clases contempla el conjunto de descripciones y especificaciones de clases. Para su aplicación e interpretación, se contará con instrumentos auxiliares, tales como descripciones de cargos, manuales descriptivos de puestos, manuales de especialidades y otros que se requieran, los cuales serán elaborados y actualizados por la Dirección General con la participación de los ministerios e instituciones cubiertas por el Régimen de Servicio Civil. La descripción de clase expresará el título de la clase, la naturaleza del trabajo correspondiente a los puestos que la integran y las tareas básicas; la especificación de clase expresará las condiciones organizacionales y ambientales, las características personales y los requisitos exigibles a quienes deban ocupar los puestos. Esta descripción y especificación de clase no es restrictiva ni limitativa de las tareas y características de cada puesto”. Así, se explicó que, con base en la normativa citada podía colegirse que por mandato constitucional es la Dirección General de Servicio Civil, previo estudio, la que de manera exclusiva tiene a su cargo realizar la clasificación de los puestos de los funcionarios del Poder Ejecutivo, como lo son, sin lugar a dudas, los y las profesionales en enfermería del Ministerio de Salud (…) De esta forma, dada la condición de las actoras como funcionarias del Ministerio de Salud (…) no es posible acceder a sus pretensiones de que el demandado acate la resolución n.° 02-102-02 de la Comisión Permanente adscrita al Colegio de Enfermeras en todos sus efectos, toda vez que no es válido, según se analizó, darle un carácter prevalente a lo decidido por esta, en contraposición a lo que disponga la Dirección General de Servicio Civil, como órgano técnico que es en la materia, sin que pueda sostenerse que bajo una normativa de carácter gremial se pueda vulnerar el Estatuto de Servicio Civil, el cual deriva directamente del artículo 191 constitucional, es decir, del mandato del legislador constitucional.” (Resolución No. 2018-002003 de las 09:30 hrs. del 21 de diciembre de 2018, Sala Segunda. Lo destacado y subrayado es nuestro).

         Por consiguiente, en el tanto las disposiciones del Estatuto de Servicios de Enfermería no pueden contrariar o exceptuar la aplicación de lo dispuesto por el Estatuto de Servicio Civil, prevaleciendo éste último sobre aquél, debemos concluir que la competencia de clasificar y valorar puestos de enfermería cubiertos por el régimen de méritos, es exclusiva y excluyente de la Dirección General de Servicio Civil; en concreto en la figura de su Director General -arts. 191 constitucional, 13, inciso a) y 16 del Estatuto de Servicio Civil y 1, 4 y 100 de su Reglamento, así como el ordinal 8 [5] del Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085-. Esto es así, especialmente en materia de clasificación de puestos, porque la propia Sala Segunda ha considerado que el Estatuto de Servicios de Enfermería no prevé en realidad una clasificación de puestos como tal, sino a lo sumo lo que podríamos denominar una estructura mínima de niveles de cargos de enfermería que las instituciones deben considerar conforme con sus estructuras, complejidad de sus departamentos y servicios, entre otras condiciones –art. 2-. Admitiéndose incluso la ubicación aleatoria de ciertos puestos de Dirección, así como la creación de cargos intermedios que se estimen necesarios –art. 2, op. cit. in fine-; estructura mínima que hasta hoy ha sido desarrollada por la vía reglamentaria –arts. 19 y 20-, obviándose las particularidades propias del régimen jurídico aplicable a los puestos cubiertos por el sistema de méritos del Servicio Civil y que tanto la jurisprudencia laboral, como el precedente constitucional, ordenan reivindicar.

Recordemos que las Administraciones Públicas están normativamente facultadas para diseñar y modelar dinámicamente su propia organización; lo cual ha sido configurado como una auténtica potestad administrativa (poder-deber), caracterizada por una naturaleza eminentemente finalista, sujeta en su ejercicio a un determinado interés público querido por la norma habilitante; en este caso, la eficacia de la actividad administrativa, así como un mejor y eficiente desempeño y organización del servicio público. Potestad que, desde la perspectiva material, implica una pluralidad de poderes jurídicos con incidencia en varios aspectos de la organización y su dinámica, entre ellas, la ordenación o clasificación de los puestos de trabajo en el seno de la estructura administrativa, de acuerdo con las necesidades cambiantes de los servicios. Y que, en el caso de los servidores públicos de la Administración Central del Estado, adscritos al Régimen de Méritos, dicha potestad le compete a la Dirección General de Servicio Civil.

Por ello, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 3, inciso b) “in fine” de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, especialmente por lo resuelto por la Sala Constitucional en su sentencia No. 2018-000231, op. cit. - sobre la inconstitucionalidad parcial de los artículos 10 y 12 del Estatuto de Servicios de Enfermería-, se hace necesario reconsiderar de oficio el dictamen C-403-2006, de 6 de octubre de 2006, en dos aspectos concretos: 1) que las disposiciones del Estatuto de Servicios de Enfermería no pueden contrariar o exceptuar la aplicación de lo dispuesto por el Estatuto de Servicio Civil, prevaleciendo éste último sobre aquél –según interpretación vinculante hecha por resolución No. 2018-000231, op. cit.- y 2) que es la Dirección General de Servicio Civil, previa realización de estudios técnicos, la que de manera exclusiva tiene a su cargo realizar la clasificación de los puestos de enfermería cubiertos por el régimen de méritos. Y para lo cual deberá partir de la estructura mínima o niveles de cargos previstos por el Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085, según lo dispuesto por el artículo 2 del citado Estatuto, pudiéndose propiciar las reformas reglamentarias que se estimen oportuna y necesarias en la materia, en función de la eficiencia del servicio público.

Y en lo que respecta a la valoración de puestos de enfermería, si bien el ordinal 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085, remite en lo remunerativo a lo que establezca para los profesionales el Régimen del Servicio Civil y la Ley de Salarios de la Administración Pública –art.8-, lo cierto es que, conforme a la jurisprudencia laboral[6], su estructuración se delegó y concretó por la vía reglametaria, más concretamente con el Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería, Decreto No. 18190-S, determinando así un régimen especial y diferenciado al que hay que integrar las disposiciones atinentes de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, esto a partir de la reforma introducida por la Ley No. 8423. Por lo que deberá partirse igualmente de las condiciones salariales allí previstas, a fin de determinar si se mantiene o no su índice salarial. Flexibilidad que aludimos tímidamente en el dictamen C-154-90, op. cit.

De modo que, aun cuando la potestad de auto organización aludida tiene un marcado carácter discrecional, pues comporta la inclusión en el proceso aplicativo del ordenamiento jurídico de una estimación subjetiva o juicio de oportunidad o conveniencia –margen de oportunidad valorativa- de la propia Administración, necesaria para cumplir eficazmente sus complejas tareas, lo cierto es que los titulares competentes –en este caso, la Dirección General de Servicio Civil-, debe efectuar la determinación concreta de la opción clasificatoria y valorativa de puestos de enfermería, no sólo con base en estudios técnico-científicos, sino dentro del ámbito parcialmente reglado por el Estatuto de Servicios de Enfermería y su Reglamento, que normativamente establecen una regulación directa, pero no completa, de dichas materias, delimitando así aquella potestad administrativa. Delimitación que, según la jurisprudencia laboral y constitucional aludida, no sustituyen o suprimen del todo el criterio del órgano administrativo competente en la materia[7].

            Por último, congruente con lo resuelto por la Sala Constitucional en su resolución No. 2018-000231 de las 11:00 hrs. del 10 de enero de 2018, dada la prevalencia de lo dispuesto por el Estatuto de Servicio Civil, por sobre lo dispuesto por el Estatuto de Servicios de Enfermería, será el Tribunal de Servicio Civil el que deba conocer en única instancia las reclamaciones que se presenten por disposiciones o resoluciones de la Dirección General sobre dichas materias, cuando se alegue perjuicio causado por ellas -arts. 14, inciso b) del Estatuto de Servicio Civil y 63, inciso b), de su Reglamento-. Ese es el régimen recursivo normativamente previsto y aplicable para aquellas conductas administrativas.

 Conclusiones:

         Con base en la jurisprudencia, tanto de la Sala de Casción Laboral, como de la Constitucional, que se ha emitido puntualmente en la materia y que tiene un innegable valor normativo -artículos 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública, 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, esta Procuraduría General concluye:

·         Las disposiciones del Estatuto de Servicios de Enfermería y su Reglamento, no pueden contrariar o exceptuar la aplicación de lo dispuesto por el Estatuto de Servicio Civil. Debe prevalecer éste último sobre aquél.

·         Así que la competencia de clasificar y valorar puestos de enfermería cubiertos por el régimen de méritos, es exclusiva y excluyente de la Dirección General de Servicio Civil; en concreto en la figura de su Director General -arts. 191 constitucional, 13, inciso a) y 16 del Estatuto de Servicio Civil y 1, 4 y 100 de su Reglamento, así como el ordinal 8  del Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085-. Y en ese sentido se reconsidera oficiosamente el dictamen C-403-2006, de 6 de octubre de 2006.

·         En todo caso, para clasificar o valorar puestos de enfermería cubiertos por el régimen de méritos, deberá partirse de la estructura mínima prevista, referida a los niveles de cargos e índices salariales establecidos por el Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085, y especialmente por su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 18190-S; regulaciones directas que delimitan normativamente la potestad de autoorganización, pero que no sustituyen o suprimen del todo el criterio del órgano administrativo competente en la materia.

·         Las reclamaciones que se presenten por disposiciones o resoluciones de la Dirección General sobre dichas materias, serán conocidas en única instancia por el Tribunal de Servicio Civil, cuando se alegue perjuicio causado por ellas -arts. 14, inciso b) del Estatuto de Servicio Civil y 63, inciso b), de su Reglamento-.

En estos términos se deja evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

C.c:

Señor Alfredo Hasbum Camacho, Director General, Dirección General de Servicio Civil.

GBH/ymd

C-222-2021

POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA; CLASIFICACIÓN Y VALORACIÓN DE PUESTOS EN EL ÁMBITO DEL RÉGIMEN DE MÉRITOS DEL SERVICIO CIVIL; ÓRGANO COMPETENTE PARA CONOCER DISCONFORMIDADES EN DICHAS MATERIAS; PREVALENCIA DEL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL POR SOBRE LAS DEL ESTATUTO DE SERVICIOS DE ENFERMERÍA Y SU REGLAMENTO.

Por oficio No. CECR-JD-448-2021, de 17 de junio de 2021, con base en el acuerdo adoptado en la sesión de Junta Directiva del 17 de junio de 2021, acta No. 2534, el Colegio de Enfermeras de Costa Rica nos consulta algunos aspectos relativos al alcance normativo del Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085, y su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 18190-S, con respecto a la clasificación y valoración de puestos de enfermería cubiertos por el régimen de méritos del Servicio Civil.

En concreto se consulta:

1.      El Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085, su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 18190-S, así como el Perfil del y la Profesional en Enfermería en Rectoría de la Salud, del 01 de agosto de 2019 (y demás perfiles profesionales dictados por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica) ¿resultan vinculantes para las clases de puestos de Enfermería que se ubiquen en el Poder Ejecutivo?

2.      A la hora en que la Dirección General de Servicio Civil ejercite sus facultades de análisis, clasificación y valoración de puestos de Enfermería en el Poder Ejecutivo, ¿sus resoluciones pueden desaplicar las clases de puestos de Enfermería (incluyendo lo referente a niveles de cargos, naturaleza del trabajo, tareas, requisitos, requisitos legales obligatorios, condiciones organizacionales y ambientales, supervisión recibida, supervisión ejercida, responsabilidad por funciones, responsabilidad por relaciones de trabajo, responsabilidad por materiales y equipo, condiciones de trabajo, consecuencia del error, características personales) establecidas en el Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085, su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 18190-S, así como el Perfil del y la Profesional en Enfermería en Rectoría de la Salud, del 01 de agosto de 2019 (y demás perfiles profesionales dictados por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica)?

3.      ¿Qué instancia administrativa debe resolver los conflictos que emanen de disposiciones, resoluciones o directrices de la Dirección General de Servicio Civil en relación con las clases de puestos de Enfermería en el Poder Ejecutivo?

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-222-2021, de 06 de agosto de 2021, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, con base en la jurisprudencia, tanto de la Sala de Casación Laboral, como de la Constitucional, que se ha emitido puntualmente en la materia y que tiene un innegable valor normativo -artículos 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública, 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, concluye:

·         Las disposiciones del Estatuto de Servicios de Enfermería y su Reglamento, no pueden contrariar o exceptuar la aplicación de lo dispuesto por el Estatuto de Servicio Civil. Debe prevalecer éste último sobre aquél.

·         Así que la competencia de clasificar y valorar puestos de enfermería cubiertos por el régimen de méritos, es exclusiva y excluyente de la Dirección General de Servicio Civil; en concreto en la figura de su Director General -arts. 191 constitucional, 13, inciso a) y 16 del Estatuto de Servicio Civil y 1, 4 y 100 de su Reglamento, así como el ordinal 8  del Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085-. Y en ese sentido se reconsidera oficiosamente el dictamen C-403-2006, de 6 de octubre de 2006.

·         En todo caso, para clasificar o valorar puestos de enfermería cubiertos por el régimen de méritos, deberá partirse de la estructura mínima prevista, referida a los niveles de cargos e índices salariales establecidos por el Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley No. 7085, y especialmente por su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 18190-S; regulaciones directas que delimitan normativamente la potestad de autoorganización, pero que no sustituyen o suprimen del todo el criterio del órgano administrativo competente en la materia.

·         Las reclamaciones que se presenten por disposiciones o resoluciones de la Dirección General sobre dichas materias, serán conocidas en única instancia por el Tribunal de Servicio Civil, cuando se alegue perjuicio causado por ellas -arts. 14, inciso b) del Estatuto de Servicio Civil y 63, inciso b), de su Reglamento-.