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Opinión Jurídica : 118 - del 20/07/2021
20 de julio
de 2021
OJ-118-2021
Señor
Edel
Reales Noboa
Director
a.i., Departamento de Secretaría del Directorio
Asamblea Legislativa
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la República, damos
respuesta al oficio AL-DSDI-OFI-0064-2021 de fecha 22 de junio de 2021.
En oficio
AL-DSDI-OFI-0064-2021 se indica que la Asamblea Legislativa acordó someter a
consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado
por expediente legislativo N° 22.414 denominado "Refórmese el artículo 148
de la Ley N.° 8765 Código Electoral, de 2 de setiembre de 2009 y sus reformas,
para brindar mayor transparencia y acceso a la información en el proceso
electoral”.
En razón del objeto de
consulta, se considera oportuno abordar: A)
Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás
Órganos Legislativos; y B) El
registro de la biografía de los candidatos y el Plan de Gobierno de los
Partidos Políticos ante el TSE como mecanismo para la participación ciudadana.
A.
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.
Conforme la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982,
la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior
Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia
funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en
dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública
consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano,
procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios
y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión
administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).
En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto
vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al
ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio
Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando
la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los
congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en
asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión
Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).
Luego, nuestra jurisprudencia
ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa
regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa,
así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas
en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política
obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas
OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013,
OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y
OJ-100-2018 del
23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro
ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de
la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en
trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su
función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones
jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se
indicó:
“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en
torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones
formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado,
particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de
2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría
General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se
presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas
formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha
sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en
un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por
las distintas comisiones legislativas, o por
los señores diputados en relación con determinados proyectos de
Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus
altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es
oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa,
reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las
consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del
expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese
la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).
Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la
Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no
específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las
señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre
nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés
general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un
sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En
la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo
siguiente:
“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene
como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien
está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del
26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)
Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar
elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El
asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica
Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del
artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano
sea sobre la interpretación del derecho, un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite
criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible
considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación
de forma general.
Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta
admisible en el tanto no desnaturalice
la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los
criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores,
la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley
orgánica instaura:
“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que
la misma debe enmarcarse dentro de las
atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos
obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de
gestiones consultivas. Al respecto indicamos:
“Es claro que esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en
la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a
quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).
Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que
plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el
ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de
setiembre 2019).
Lo expuesto, ha sido
desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020,
reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020,
OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020,
OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020
y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.
B.
EL REGISTRO DE LA BIOGRAFÍA DE
LOS CANDIDATOS Y EL PLAN DE GOBIERNO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS ANTE EL TSE COMO
MECANISMO PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
El Proyecto de Ley N° 22.414
pretende reformar el artículo 148 del Código Electoral, Ley N° 8765 que
contiene las disposiciones legales (formales) para la inscripción de las
candidaturas para participar a los cargos de elección popular. La propuesta
legislativa establecería una serie de requisitos a presentar ante el Registro
Electoral para quien quiera postularse, en representación de un partido
político, a los cargos de diputados, vicepresidentes y presidente de la
República. Propone el proyecto de ley lo siguiente:
“ARTÍCULO ÚNICO- Refórmese
el artículo 148 de la Ley N.° 8765 Código Electoral, de 02 de setiembre de 2009
y sus reformas, cuyo texto dirá:
Artículo 148- Inscripción
de candidaturas
(...)
Para su debida inscripción en el Registro Electoral, las candidaturas
solo podrán presentarse desde la convocatoria a elecciones hasta tres meses y
quince días naturales antes del día de la elección. La solicitud deberá presentarla cualquiera de
los miembros del comité ejecutivo del organismo superior del partido, en las
fórmulas especiales que, para tal efecto, confeccionará el citado
Registro. Junto con las fórmulas, es
obligatorio que el comité ejecutivo presente una biografía y una fotografía
vigente de las personas candidatas a diputaciones y a la presidencia y
vicepresidencias de la República. En el
caso de las candidaturas a la presidencia de la República deberán presentar,
además, el programa de gobierno de su partido político respectivo.
La información referida en este párrafo deberá ser entregada con el
contenido y en los formatos que se definan reglamentariamente. Asimismo, obligatoriamente deberá ser
publicada por el Tribunal Supremo de Elecciones por los medios oficiales y en
otros que estime convenientes, en cumplimiento del derecho de la ciudadanía a
ejercer un voto informado.
(...)”
En esencia, la propuesta
legislativa en forma general, impondría la presentación de una biografía del
postulante (hoja vida) con la respectiva fotografía a las personas candidatas a
diputaciones y a la presidencia y vicepresidencias de la República, y de forma
específica, obligaría al candidato a la Presidencia a presentar,
adicionalmente, el programa de gobierno del partido político que representa o
lo respalda.
Se entiende que el requisito
de presentación de la biografía y la foto de los candidatos para un curul, a la
Vicepresidencia o a la Presidencia, tiene como objeto dar a conocer de forma
más profunda al candidato ante el electorado. La publicidad alrededor de los candidatos
políticos, permite gestionar de mejor manera la competencia electoral.
Con esta información,
registrada ante la dependencia del Tribunal Supremo de Elecciones, no solo las
personas adeptas al partido conocerán al candidato, sino que se abriría a la
ciudadanía la oportunidad de informarse y formarse de mejor manera sobre las
personas integrantes de un partido político que, bajo una carta ideológica,
pretenden representar e incidir en los intereses a nivel cantonal, provincial o
nacional, según corresponda al caso.
Valga recordar que los
Partidos Políticos, como organizaciones participativas en la política nacional
tienen entre sus fines la participación ciudadana (Art. 48 y 49 de la Ley N°
8765), los partidos políticos son "instrumentos fundamentales para la
participación política" (Dictamen C-182-97 del 25 de setiembre de 1997),
es así que, se entiende que los requisitos que propone la reforma legislativa
devendrían en un mecanismo adicional para dar a conocer las personas que se
postulan a un cargo de elección, acercar un poco más al candidato con el
electorado. En esta línea, precisamente una de las funciones sustanciales de
los partidos políticos es propiciar el interés en la vida política de la
población, como lo indicado por la jurisprudencia constitucional:
“[…] el partido político […] como organización de base asociativa, un
relevante interés público, puesto que, por su medio los electores canalizan el
principio y el derecho de participación política, con lo que pasan a estar
sometidos a un régimen de derecho público, independientemente, del carácter
privado de su constitución. Ese régimen de derecho público empieza por su constitucionalización, lo que demuestra la clara y fiel intención del constituyente de
resaltar el relevante interés público que reviste su operación y funcionamiento
como una forma de propiciar la participación política y el pluralismo
democrático […]” (el resaltado es nuestro) (Voto
N° 2003-3489 de las 14 horas 11 minutos del 02 de mayo de 2003 de la Sala
Constitucional).
Luego, en el caso de la
inscripción del candidato a la Presidencia (requisito específico), el Proyecto
de Ley impondría la obligación de registrar su programa de gobierno. Al
respecto, hemos de advertir que introducir el plan de gobierno como parte de la
inscripción del candidato presidencial únicamente tendría efectos de
transparencia en orden al proceso electoral.
Los planes o programas de
gobierno, son la carta de presentación o fórmula de gobierno que el partido
político en principio se adoptaría en caso de ser electo su candidato como
Presidente de la República. Estos programas “[…]
integralmente concebido, contiene principios (referentes axiológicos) y la
constitución de una oferta electoral que en el mejor
de los casos, incluye una clara reseña de los problemas públicos, las
metas/objetivos perseguidos —concebidos como promesas— y el cómo se lograrán.”
(Las Promesas Electorales de los Candidatos a la Presidencia de la República de
Costa Rica…, Revista de Ciencias Sociales, Vol. I, núm. 147m 2015, pág. 16, link: https://www.redalyc.org/pdf/153/15341140002.pdf)
La eventual obligación de
inscribir el programa de gobierno tiene por finalidad fortalecer el voto
informado por parte de los electores.
Sin embargo, jurídicamente es
importante resaltar que el mandato
presidencial es de orden representativo, no programático. De la doctrina
que yace en los artículos 102 incisos 7) y 8), 130 y 133 de la Constitución
Política, se tiene que el Presidente es un órgano representativo y político,
electo popularmente. El Presidente de la República es un órgano constitucional,
calificado como el funcionario más importante del Poder Ejecutivo y del Estado,
a quien se le deposita funciones políticas que atañen al Estado y a la
comunidad.
Luego, el hecho de que la Ley
obligue al candidato a la Presidencia a inscribir un plan de gobierno junto con
su candidatura, no modifica la naturaleza representativa, no programática, del
mandato del Presidente de la República.
Es menester recalcar que, aun
cuando el Proyecto de Ley pretende que se inscriba el plan de gobierno como
parte de la candidatura a Presidente, este hecho no modifica la naturaleza del
mandato representativo del cargo de Presidente de la República. Igual
consecuencia ocurre con las inscripciones de las candidaturas a curul, la
pertenecía o adhesión a un partido política para participar en los comicios
nacionales no altera el carácter
representativo del mandato de los diputados, estos actúan en nombre de la
generalidad de los electores, como depositarios de la voluntad popular
(Dictamen C-067-94 del 03 de mayo de 1994). Lo dicho es congruente con la
jurisprudencia electoral del Tribunal Supremo de Elecciones contenida en su
resolución N° 1847-E-2003 de las 09 horas 45 minutos del 20 de agosto de 2003,
que dice:
“III.- Sobre la relación entre
los partidos políticos y los diputados electos mediante su postulación:
[…] En sentencia 303-E-2000, este
Tribunal hizo referencia al tema calificando a los partidos políticos como los
“ineludibles intermediarios entre el gobierno y los gobernados -a tal punto que
en nuestro régimen legal vigente detentan un monopolio en la nominación de los
candidatos a los distintos puestos de elección popular-”.
Pero una vez que el ciudadano resulta electo como diputado, la
Constitución Política garantiza su libertad e independencia de criterio por
diversos medios. Así, por ejemplo, su numeral 110 lo libra de toda
responsabilidad por las opiniones que emita en la Asamblea Legislativa y lo
protege con el régimen de inmunidad. El mismo rol garantista lo evidencia el
que su cargo no se ponga en juego con su eventual desvinculación con el partido
que lo nominó, dado que —como insistiremos luego— no actúa en su representación
sino ejerciendo un mandato nacional.
(…)
Al conocer de un tema similar, la Sala Constitucional, en sentencia
número 550-91, de las dieciocho horas y cincuenta minutos del quince de marzo
de mil novecientos noventa y uno, estableció:
“... en cuanto que los diputados, no importa su procedimiento de
elección ni, mucho menos, su origen geográfico, político, económico o social,
tienen, todos por igual, un mismo carácter nacional y son, todos por igual,
representantes del pueblo en su integridad, no de una comunidad, ni de una
región, ni de un partido, ni siquiera de los ciudadanos que los eligieron, con
exclusión de los demás”.
En ambos casos, la iniciativa
legislativa estaría dirigida a motivar la participación ciudadana en la vida
política y la transparencia y publicidad de los partidos, al permitir a la
población conocer los candidatos y el plan de gobierno, y así, saber y definir
su afinidad con aquel proyecto político a efecto de ejercer el derecho al voto
en las elecciones populares respectivas, y en este supuesto, la función del
Tribunal Supremo de Elecciones sería instrumental, dar a conocer la información
para que la ciudadanía pueda “[…] ejercer un voto informado”, como
expresa la parte final del párrafo segundo del proyecto de estudio.
Es oportuno señalar que,
tratándose del registro del programa de gobierno de un partido político, el
artículo 84 del Código Electoral contiene una disposición similar, aplicable en
los casos de coalición partidaria. El literal 84 inciso a) dispone que en caso
de coalición, su pacto debe expresar “El
programa de gobierno común a los partidos coaligados, que puede diferir del
programa doctrinal declarado en el acta de constitución de cada uno de esos
partidos.” , una vez protocolizado, de acuerdo con el artículo 85 del
Código Electoral, para participar en las elecciones, deben presentar el pacto
ante la Dirección General de Registro Electoral, para su anotación al margen de
las inscripción de los partidos coaligados.
En razón de lo anterior,
tendríamos que, el Proyecto de Ley establecería de forma general el requisito
legal de presentar el plan de gobierno para todos los partidos, ya no siendo
solo una obligación de las coaliciones.
Así las cosas, se comprende
que la reforma al artículo 148 del Código Electoral tendría como fin fortalecer
la democracia participativa del ciudadano, no obstante, el registro del plan de
gobierno ante el Órgano Electoral sería de carácter únicamente informativo para
la población.
Por último, si bien este
Órgano Consultivo comprende que el proyecto propone una reforma parcial del
artículo 148 del Código Electoral adicionando dos párrafos, es oportuno indicar
que, para una mejor técnica legislativa debe indicarse en el Proyecto de Ley
que se trata, en efecto de una reforma parcial. Así también conviene que la
propuesta indique si los párrafos adicionados se agregaran al final del numeral
148, o, en todo caso, el orden en que deben incorporase los párrafos propuestos
en aquel numeral. Esto para evitar incertidumbres jurídicas al momento de
actualizar el texto legislativo vigente.
C.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la
consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 22.414.
Cordialmente,
Jorge
Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano
Procurador Adjunto Abogado de Procuraduría
JAOA/RWRS/hsc
(Código
5010-2021)
OJ-118-2021
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y
DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.EL REGISTRO DE LA BIOGRAFÍA DE LOS CANDIDATOS Y EL
PLAN DE GOBIERNO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS ANTE EL TSE COMO MECANISMO PARA LA
PARTICIPACIÓN CIUDADANA.PARTIDOS POLÍTICOS COMO INSTRUMENTO FUNDAMENTAL; PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA Y DIPUTADOS SON MANDATOS REPRESENTATIVOS NO PROGRAMATICOS; VOTO
INFORMADO.
Mediante oficio N°
AL-DSDI-OFI-0064-2021 de fecha 22 de junio de 2021 el señor Edel
Reales Noboa, Director a.i., Departamento de
Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa, somete a consulta de la
Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por
expediente legislativo N° 22.414 denominado "Refórmese
el artículo 148 de la Ley N.° 8765 Código Electoral, de 2 de setiembre de 2009
y sus reformas, para brindar mayor transparencia y acceso a la información en
el proceso electoral”.
Al no estarse de los supuestos
de consulta ordinarios previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República, con un afán de colaboración y por un prurito de deferencia
hacia el Poder Legislativo, este Órgano Superior Consultivo atiende la consulta
formulada en razón de la existencia de un evidente interés público y sin
perjuicio de que la opinión jurídica carece de un carácter vinculante.
Con la aprobación del
Procurador General de la República, mediante la Opinión Jurídica OJ-118-2021,
el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, Y EL Lic. Robert
William Ramírez Solano, Abogado Asistente, concluyen lo siguiente:
- Con fundamento en lo
expuesto, se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 22.414.