Dictamen : 206 - del 15/07/2021

15 de julio del 2021

C-206-2021

Señor

Luis Alonso Alan Corea

Alcalde Municipal

Municipalidad de La Cruz

Estimado señor:                                                                                                                          

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio N° MLC-DAM-OF-0230-2021 de 18 de junio de 2021.

En el oficio N° MLC-DAM-OF-0230-2021 la Alcaldía de la Municipalidad de La Cruz nos consulta sobre el uso de terrenos adquiridos por el Gobierno Local con recursos de provenientes de partidas específicas y transferidas por el Estado y que registralmente no tiene limitación o anotación a un fin específico. Específicamente se consulta si es posible que la Municipalidad le dé un uso distinto a esos terrenos dado que no fueron usados, en su momento, para el destino asignado originalmente por el Legislador.  Asimismo, se consulta si el hecho de que el bien hubiese sido adquirido antes de la entrada en vigor de la Ley N.° 7555 de 23 de febrero de 1998, Ley de Control de Partidas Específicas con cargo al Presupuesto Nacional, permite variar el destino.

La Administración consultante adjunta el criterio legal dado por oficio N° MLC-GJ-OF-036-2021 del 08 de junio de 2021 suscrito por la Licda. Lorena Caldera Obregón, Gestora Jurídica Municipal (Asesoría institucional). La asesoría legal define las partidas específicas en los términos del artículo 1 de la Ley N° 7755, numeral que transcribe. Cita el voto N° 2000-11037 de las 14:01 horas del 13 de diciembre de 2000 de la Sala Constitucional. Explica que la Ley N° 7755 inició el 01 de mayo de 1998 y el transitorio II señaló que la ley sería aplicable a las partidas específicas del año 1998, por lo que considera que no tiene carácter retroactivo, las partidas otorgadas con anterioridad a la Ley N° 7755 no deben observar dicha ley o su reglamento. Agrega que realizado el estudio registral, la finca con matricula folio real 5-80653-000 ubicada en el distrito primero del Cantón de La Cruz no contempla gravamen o uso específico, y el archivo de actas del Concejo Municipal se tiene como antecedente que por acuerdos N° 2-3 de la sesión ordinaria 70-92 del 28 de febrero de 1992 y N° 2-14 de la sesión ordinaria 92-92 del 24 de junio de 1992 se autorizó la compra de ese terreno para la construcción de una Escuela Pública. Concluye que los recursos que provienen de una partida específica deben ser utilizados para lo que fueron asignados, no pudiendo el funcionario desviar el destino de esos recursos, aun cuando se trate de un interés público, y las partidas específicas con anterioridad a 1998 quedan excluidas de las Ley N° 7755, por no tener carácter retroactivo.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones.

A.                LAS MUNICIPALIADES NO PUEDEN VARIAR EL DESTINO O FINALIDAD DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO SOMETIDOS A SU ADMINISTRACIÓN.

Este Órgano Consultivo en múltiples ocasiones ha explicado el régimen jurídico que afecta a los bienes de dominio público. En la Opinión Jurídica OJ-012-2021 del 11 de enero de 2021, recogiendo amplia jurisprudencia, indicamos lo siguiente:  

“En nuestro sistema jurídico, el “dominio público” está conformado por todos aquellos bienes que están destinados a un uso o servicio público, sujetos a un régimen jurídico especial. Estos bienes demaniales o dominicales son propios del Estado, bajo custodia directa de las instituciones públicas o depositadas y/o explotadas temporalmente por un particular en los términos que la ley específica dicte, pero la titularidad estatal es inagotable, doctrina que yace en el artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política.

Del mismo modo, el Código Civil en sus artículos 261, 262 y 263 expresa que la “demanialidad” de los bienes nace o de la ley o por su afectación al uso público. La naturaleza pública que reviste a los bienes públicos significa que estos se someten a un régimen jurídico reforzado, no pueden ser aprovechados o adquiridos por los institutos del derecho común (usucapión, tradición, etc.) por ser inalienables, imprescriptibles, inembargables. […]”

De conformidad con el artículo 261 del Código Civil, los bienes de dominio público son aquellos que, por ley, están destinados de un modo permanente a un particular servicio de utilidad general. También son bienes de dominio público los destinados para el aprovechamiento común por estar entregados al uso público.

La Asamblea Legislativa tiene la potestad para definir, mediante Ley formal, el uso y aprovechamiento de un bien demanial destinándolo a la satisfacción de determinados intereses públicos, sea la tutela de derechos fundamentales humanos, destinándolo a favor de toda la población o a un sector de está dentro de un espacio geográfico delimitado (Voto de la Sala Constitucional N° 2012-16629 de las 4:31 horas del 28 de noviembre de 2012).

La afectación de un bien al dominio público implica su vinculación con un fin público, lo que significa que están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa (Opinión Jurídica OJ-012-2021, sobre tema véase dictámenes C-083-2000 del 28 de abril de 2000 y C-162-2004 del 27 de mayo de 2004).

Ordinariamente, la Ley establece cuál debe ser la administración pública responsable de la ejecución de las acciones necesarias para que los bienes públicos cumplan con su finalidad. En relación con los bienes de dominio público, la administración pública tiene una función instrumental, pues es su depositario legal – encargado de asegurarse que el bien sea gestionado conforme su fin legal – careciendo, en consecuencia, de ningún poder de disposición sobre dichos bienes, mucho menos de la facultad de variar su destino legal. La función de la Administración Pública sobre los bienes ha sido precisada en la doctrina:

“[…] el ordenamiento jurídico impone a la Administración competente, para satisfacer determinadas necesidades, un deber jurídico positivo de cumplir con un destino, cuya efectividad es precisa para satisfacer aquellas necesidades. […] Lo característico del dominio público es, así, el deber de la Administración de creación, mantenimiento y puesta a disposición, de forma continua a lo largo del tiempo y mientras no se altere el ordenamiento jurídico, de una determinada prestación a los ciudadanos.” (De Reina Tartière, G. Dominio Público: Naturaleza y Régimen de los Bienes Públicos, pág. 41-42).

La administración pública, incluyendo a las municipalidades, carecen de atribuciones para modificar el destino de los bienes de dominio público. La finalidad de un determinado bien del demanio público sólo puede ser variada por el mismo Legislador (Art. 121 inciso 14 de la Constitución Política). Como hemos indicado en otras ocasiones, es una obligación jurídica de la Administración velar porque efectivamente, el uso de los recursos públicos a su cargo, observe la legalidad:

“La Administración Pública debe velar porque los bienes demaniales sean utilizados de manera normal, sea respetando la finalidad para la que fueron afectados, o al menos de una manera compatible con ella. (CHAPUS, René, Droit Adminstratif Général, París, Éditions Montcherestien, Tomo 2, 11ª edición, 1998, p 455). Se trata de asegurar el respeto a su integridad y atributos.

(…) la autoridad estatal tiene la obligación irrenunciable de administrar y proteger el demanio, y de asegurar la adecuación de los bienes a su fin público (Sala Constitucional, entre otros Votos 623-98, 422-96, 3272-95). La autorización igualmente debe observar: el fin público que afecta los inmuebles estatales, así como su preservación y conservación.” (OJ-138-2001 del 26 de setiembre de 2001).” (Dictamen C-328-2009 del 30 de noviembre de 2009).

Luego, el hecho de que, en la correspondiente inscripción ante el Registro Público, se haya omitido anotar el fin público al cual está destinado un bien del dominio público, no autoriza a la administración para modificar dicha finalidad. Esto es una materia de reserva de Ley. Las normas de derecho civil y registral sobre el uso de los bienes inmuebles, se subordinan al régimen jurídico de la “publicatio”, el cual es prevalente por orden constitucional. Además, por el Principio de Inmatriculación de los Bienes de Dominio Público, resulta innecesario su registro para que opere la afectación, dado que emana de un acto superior: la ley, por ende no precisa de acto registral posterior alguno para su concreción. En este sentido en la Opinión Jurídica OJ-091-2009 del 29 de septiembre de 2009 indicamos lo siguiente:

“Al respecto, en el dictamen n.° C-128-99 de 24 de junio de 1999, señalamos lo siguiente:

I.3.3) INNECESARIEDAD DE INSCRIPCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO.  SU    PUBLICIDAD LEGAL O POSESORIA. OPONIBILIDAD AL TERCERO REGISTRAL.

LA TITULARIDAD REGISTRAL OPERA SOBRE LA BASE DEL RÉGIMEN DE PROPIEDAD PRIVADA, PARA HACER DE CONOCIMIENTO PÚBLICO LA EXISTENCIA DE LOS DERECHOS REALES INSCRIBIBLES, CON SU NACIMIENTO, MODIFICACIÓN, EXTINCIÓN Y TRÁFICO JURÍDICO.  LA INSTITUCIÓN DEL REGISTRO DE LA PROPIEDAD NO SE IDEÓ ALREDEDOR DEL DOMINIO PÚBLICO, QUE NO REQUIERE FORZAMENTE DE ESE MECANISMO PROTECTOR. EN EXPRESIÓN DE LEGUINA VILLA, ‘EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD Y EL DOMINIO PÚBLICO DISCURREN POR CAUCES DISTINTOS, SE INSPIRAN EN PRINCIPIOS DIFERENTES’ ([1]).

LA EFICACIA DEL RÉGIMEN DEMANIAL ES PER SE. SU EXISTENCIA Y PUBLICIDAD SE DA CON AUTONOMÍA DEL REGISTRO, SIN QUE SEA DABLE AL TITULAR REGISTRAL ALEGAR  DESCONOCIMIENTO COMO MEDIO DE DESVIRTUARLO Y CONTRARRESTAR LA AFECTACIÓN. […].”

Ahora bien, en caso de que, por razones de interés público, la administración estime que es eventualmente importante variar el destino de un bien público, sólo sería posible cambiarlo mediante ley formal, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional:

“[…] los bienes de dominio público por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad. Ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador, esto porque los bienes demaniales están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario. Las áreas verdes destinadas al uso público, en virtud de su uso y naturaleza, son parte del patrimonio de la comunidad y quedan bajo la jurisdicción de los entes municipales para que los administre como bienes de dominio público, con lo cual participan del régimen jurídico de estos bienes, que los hace inalienables, imprescriptibles e inembargables. […]” (Voto N° 2009-0797 de las 11:43 horas del 23 de enero de 2009 de la Sala Constitucional).

En igual línea, de forma análoga, el párrafo tercero del artículo 71 del Código Municipal (Ley N° 7794) expresa que la desafectación del uso o fin público de un bien patrimonio de la Municipalidad solo puede darse por autorización legislativa, es decir, ley de la república.

En vista de ello, si la Municipalidad consultante considera que el destino de un bien público a su cargo debiera ser variado por razones de interés público y para satisfacer otras necesidades públicas, lo procedente es que la respectiva corporación local haga las gestiones pertinentes ante la Asamblea Legislativa, para que el Legislador -vía ley- modifique el destino del bien, dándole un nuevo fin público (Art. 13.j del Código Municipal).

Finalmente, es necesario acotar que la Ley N.° 7755 ha tenido por objeto regular todo lo relacionado con el otorgamiento, distribución y buen uso de las partidas específicas, con cargo a los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República. Ninguna disposición de la Ley N° 7755 se relaciona con el destino de los bienes destinados al dominio público, ni contiene una autorización para que las municipalidades puedan variar, mediante mero acto administrativo, el destino de un bien del demanio público, por lo que es irrelevante, a efecto de determinar si procede o no modificar el destino de un bien del demanio, el hecho de que aquel bien haya sido incorporado al dominio público con anterioridad a la vigencia de Ley N.° 7755 o de forma posterior.

B.                CONCLUSIÓN.

Con fundamento, en lo expuesto, se concluye que la administración pública, incluyendo a las municipalidades, carecen de atribuciones para modificar el destino de los bienes de dominio público. La finalidad de un determinado bien del demanio público sólo puede ser variada por el mismo Legislador. En caso de que, por razones de interés público, una municipalidad estime que es eventualmente importante variar el destino de un bien público debe requerirlo así a la Asamblea Legislativa pues sólo sería posible cambiarlo mediante ley formal. Se concluye además que, a efectos de determinar si procede o no modificar el destino de un bien del dominio público, es irrelevante el hecho de que aquel bien, en particular, haya sido incorporado al dominio público con anterioridad a la vigencia de Ley N.° 7755 o de forma posterior.

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                Robert William Ramírez Solano

      Procurador Adjunto                                                 Abogado Asistente

JAOA/RWRS/hs

Código 4930-2021

C-206-2021

LAS MUNICIPALIADES NO PUEDEN VARIAR EL DESTINO O FINALIDAD DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO SOMETIDOS A SU ADMINISTRACIÓN.RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO; RESERVA DE LEY SOBRE EL DESTINO DE LOS BIENES DEMANIALES; FUNCIÓN INSTRUMENTAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; PRINCIPIO DE INMATRICULACIÓN DE LOS BIENES DEMANIALES; OBJETO DE LA LEY N° 7755.

Mediante oficio N° MLC-DAM-OF-0230-2021 de 18 de junio de 2021 la Alcaldía de la Municipalidad de La Cruz nos consulta sobre el uso de terrenos adquiridos por el Gobierno Local con recursos de provenientes de partidas específicas y transferidas por el Estado y que registralmente no tiene limitación o anotación a un fin específico. Específicamente se consulta si es posible que la Municipalidad le dé un uso distinto a esos terrenos dado que no fueron usados, en su momento, para el destino asignado originalmente por el Legislador, y si el hecho de que el bien hubiese sido adquirido antes de la entrada en vigor de la Ley N.° 7555 de 23 de febrero de 1998, Ley de Control de Partidas Específicas con cargo al Presupuesto Nacional, permite variar el destino.

La Administración consultante adjunta el criterio legal dado por oficio N° MLC-GJ-OF-036-2021 del 08 de junio de 2021 suscrito por la Licda. Lorena Caldera Obregón, Gestora Jurídica Municipal (Asesoría institucional).

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante el dictamen C-206-2021, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, y el Lic. Robert William Ramírez Solano, Abogado Asistente, concluyen lo siguiente:

- Con fundamento, en lo expuesto, se concluye que la administración pública, incluyendo a las municipalidades, carecen de atribuciones para modificar el destino de los bienes de dominio público. La finalidad de un determinado bien del demanio público sólo puede ser variada por el mismo Legislador. En caso de que, por razones de interés público, una municipalidad estime que es eventualmente importante variar el destino de un bien público debe requerirlo así a la Asamblea Legislativa pues sólo sería posible cambiarlo mediante ley formal. Se concluye además que, a efectos de determinar si procede o no modificar el destino de un bien del dominio público, es irrelevante el hecho de que aquel bien, en particular, haya sido incorporado al dominio público con anterioridad a la vigencia de Ley N.° 7755 o de forma posterior.