Dictamen : 203 - del 14/07/2021

14 de julio 2021

C-203-2021

 

Señora

Elena Amuy Jiménez

Directora

Sistema de Emergencias 9-1-1

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio 911-DI-2021-1846 del 29 de abril de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre la siguiente interrogante:

 

    “¿si las llamadas indeterminadas y las silenciosas pueden ser catalogadas como indebidas, con base en lo que determina el artículo 16 de la Ley N° 7566, con lo cual poder ser sometidas a un procedimiento administrativo con base en el artículo 18 y darse la posibilidad de imponérsele una multa al titular del derecho telefónico, según lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley citada?

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Sistema de Emergencias 9-1-1 aportó el criterio legal de la Asesoría Jurídica, oficio 911-AJ-2021-1838 del 28 de abril de 2021.

     I.          ANTECEDENTES LEGISLATIVOS SOBRE LAS LLAMADAS O REPORTES INDEBIDOS DE FALSAS EMERGENCIAS Y SU RÉGIMEN SANCIONATORIO

 

Debemos iniciar señalando que, la versión original de la Ley N° 7566 del 18 de diciembre de 1995, Ley del Sistema de Emergencias 9-1-1, no contemplaba ninguna prohibición respecto al “uso indebido” del Sistema de Emergencias 9-1-1, ni tampoco contenía un régimen de sanciones para aquellos reportes falsos de emergencias.

 

Dicha prohibición fue introducida a esta ley, a través de la Ley N° 7949 del 30 de noviembre de 1999, donde se adicionó el artículo 16, el cual dispuso:

 

“Artículo 16.- Prohibiciones. Prohíbese utilizar el Sistema de Emergencias 9-1-1 para llamadas obscenas, morbosas, insultantes o para reportar situaciones de falsas emergencias que obliguen a incurrir en gastos a las instituciones encargadas de las emergencias de salud y seguridad de las personas y sus bienes”.

 

Adicionalmente, esta misma ley incluyó el artículo 17 donde se establecieron las multas administrativas para quienes incurrieran en este tipo de llamadas; el artículo 18 que regula el debido proceso previo a la imposición de la multa; el artículo 19 sobre su cobro; y, el numeral 20 el cual señala el destino de los montos obtenidos por este concepto.

 

Tal y como se desprende del artículo 16, la prohibición para utilizar el Sistema de Emergencias 9-1-1 se circunscribía únicamente a los supuestos de llamadas “obscenas”, “morbosas”, “insultantes”, o bien, “para reportar falsas emergencias”, en este último caso, la norma exigía que este reporte falso obligara a incurrir en gastos a las instituciones encargadas de la emergencia.  Esto significaba que, si la llamada no cumplía con los supuestos taxativos de la norma, no podía ser objeto de una eventual sanción administrativa (multa).

 

Posteriormente, a través de la Ley N° 8768 del 1 de setiembre de 2009, dicho articulado –a excepción del artículo 19- sufrió una reforma, a través de la cual se pretendió –entre otras cosas- ampliar el ámbito de aplicación respecto a las prohibiciones contenidas en el artículo 16, debido a que muchas de las llamadas “indebidas” no se enmarcaban dentro de la descripción contenida en ese artículo, de allí que, muchas de ellas no podían ser sancionadas.

 

La anterior justificación, fue claramente señalada en la exposición de motivos del proyecto de ley N° 16.619, en el cual se discutió dicha reforma legal. En ese documento, el Diputado proponente de la iniciativa argumentó:

 

“… Es criterio de los funcionarios del Sistema 9-1-1, que con este se evitaría en gran medida seguir dejando sin sanción muchas llamadas que son indebidas, puesto que no se reportan emergencias y caen en aspectos como las bromas de mal gusto, pero que no pueden ser sancionadas por no ajustarse a la definición del artículo 16…

Sobre la facultad sancionadora del Sistema 9-1-1, ésta fue ratificada por la Procuraduría General de la República mediante el dictamen OJ-021-2001 del 19 de marzo de 2001, cuando indicó que el Sistema “… debe destinar esfuerzos y recursos humanos y económicos para la atención de llamadas que no cumplen con los fines para los cuales el Sistema fue creado…”.

Reitero que es urgente darle mayor flexibilidad al 9-1-1 para poder sancionar llamadas que en este momento perturban el sistema y no pueden ser sancionadas…” (La negrita pertenece al original)

 

Dicha situación fue ampliada por el Ingeniero Rodolfo Jugo Romero, funcionario del Sistema Nacional de Emergencias 9-1-1, en la comparecencia ante la Comisión de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa (Comisión que estuvo a cargo del análisis de dicho proyecto de ley). Al respecto señaló:

 

“… El artículo 16 habla del tipo que se pretende usar para objeto del cobro administrativo de una multa por mal uso del Sistema.

Hemos tenido ciertos problemas porque se pretendió hilar tan delgado de decir qué tipo de llamada y no solo decir que es una llamada indebida, lo cual ha causado problemas de apelaciones, pues la gente no entiende qué es llamada morbosa, qué es llamada ofensiva, qué es insultante, qué es de broma. Sencillamente, con el término indebido pareciera que es bastante fácil entender que es una llamada que no pretende reportar ninguna emergencia y que está cayendo en una pérdida de tiempo para el operador y que podría redundar en la falta de atención de alguien que de verdad tenga necesidad urgente de la atención del Sistema…

En cuanto al término “indebido” coincido en que es muy amplio, sin embargo, sí tiene algún sentido. Si es indebida es porque no debió haberse producido, ¿por qué? Porque o no reporta una emergencia o porque puede tratarse de cosas que no tiene nada qué ver con el Sistema de Emergencias…” (Acta de la Sesión N° 46 del 14 de noviembre de 2007 de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales)

 

Sobre este mismo tema, la Diputada Ana Elena Chacón Echeverría, quien formaba parte de la Comisión de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, en una de sus intervenciones manifestó:

 

“…Hay varias cosas que creo que son importantes de ver. Una es la amplitud del término “llamadas indebidas” del artículo 16. Si con esto vamos a calificar las llamadas que son bromas también, que son unas llamaditas muy corrientes al 911 y generalmente son chiquillos que se ponen a molestar y todo lo demás. Me parece que el término tiene que ser lo más específico.

Tenemos que volver a desagradar por cada una de las cosas, para no dejar nada por fuera, es importante. Primero, porque sé lo importante que es mantener el teléfono desocupado cuando entra una emergencia de verdad, sobre todo el número de emergencias que entran en todos los temas…” (El subrayado no pertenece al original) (Acta de la Sesión N°46 del 14 de noviembre de 2007 de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales)

 

Por otra parte, en el Informe de la Subcomisión se recomendó a la Comisión de Asuntos Sociales dictaminar afirmativamente la iniciativa y concretamente con respecto a la redacción del artículo 16, apuntó:

 

“… La “tipificación” de la conducta sancionable. Reforma al artículo 16.

Según principios del derecho sancionatorio, los cuáles (sic) tienen ciertamente cabida en el derecho administrativo, sin bien no con el rigor propio del derecho penal; en concreto, el del principio de tipicidad, las conductas a sancionar deben estar no sólo previamente descritas y contempladas en la ley como tales, sino que deben estarlo en una forma precisa y determinada, en aras de la seguridad jurídica de los administrados.

Por aplicación excesiva o rigurosa de este principio, es que la actual redacción del artículo 16 ha resultado ser problemática, en el sentido que la descripción taxativa y cerrada de las conductas que se prohíben ha impedido en la práctica sancionar muchas otras llamadas, que se consideran igualmente “indebidas”, pero que no responden claramente a la descripción del “tipo” de la norma.

El problema de las llamadas falsas coloca al Sistema de Emergencias en una situación grave por la distracción de tiempo y recursos. Esta situación lejos de disminuir aumenta de forma amenazante. Prueba de lo anterior es el hecho de que más del 80% de las llamadas que recibe el Sistema en la actualidad son falsas.

Ante esa situación, los mismos funcionarios del Sistema de Emergencias han considerado que un “tipo” más abierto, como el de “llamadas indebidas”, permitiría abarcar mejor todo el aspecto de posibles conductas que hacen desviar tiempo y recursos del Sistema de Emergencias, a efectos de ser sancionadas. Esta solución es la que propone el Proyecto en su redacción original.

(…)

Es corriente en el derecho general, y una técnica jurídica aceptable en el derecho sancionatorio administrativo el uso de conceptos jurídicos indeterminados, tal como “llamadas indebidas”, pero perfectamente determinables en los casos concretos.

Es labor del operador jurídico en cada caso dar o precisar el contenido de estos conceptos jurídicos amplios tomando en consideración las circunstancias de cada caso particular. Igualmente el legislador puede brindar parámetros que ayuden en esa labor.

Ese es el motivo entonces que en la reforma propuesta al artículo 16 se incluya un párrafo segundo, orientado la interpretación de lo que puedan o deban considerarse como “llamadas indebidas…” (El resaltado no pertenece al original) (Informe de la Subcomisión de fecha 10 de junio de 2008, el cual fue aprobado por unanimidad por la Comisión de Asuntos Sociales en el la Sesión No. 08 del 10 de junio de 2008)

 

En virtud de lo anterior, la redacción del artículo 16 de la Ley del Sistema de Emergencias 911, introducida mediante la Ley N° 8768 del 1 de setiembre de 2009, fue la siguiente:

 

“16.- Prohibiciones

Prohíbese utilizar el Sistema de Emergencias 9-1-1 para realizar llamadas indebidas o reportar situaciones de falsas emergencias.

Se consideran indebidas las llamadas con contenidos insultantes, bromistas, obscenos, deliberadamente falsas y, en general, todas las que con un juicio razonable de las circunstancias puedan determinarse que no están destinadas directamente a reportar emergencias, objetivo para el que fue establecido el Sistema.” (El subrayado no pertenece al original)

 

Finalmente, a través de la Ley N° 9547 del 25 de abril de 2018, se emitió otra reforma a la Ley del Sistema de Emergencias 9-1-1, incluyendo nuevamente al artículo 16. La redacción quedó de la siguiente manera:

 

“Artículo 16- Prohibiciones

Se prohíbe utilizar el Sistema de Emergencias 9-1-1 para realizar llamadas o reportes indebidos de falsas emergencias. Se consideran indebidos las llamadas o los reportes con contenidos insultantes, bromistas, obscenos, deliberadamente falsos y, en general, todos los que con un juicio razonable de las circunstancias puedan determinarse que no están destinados directamente a reportar emergencias, objetivo para el que fue establecido el Sistema.” (El resaltado no pertenece al original)

 

Tal y como se observa, esta última modificación al artículo 16 consistió únicamente en incluir las palabras “o reportes” justo después del término “llamadas”, sin que se hubiera modificado el fondo de su contenido.

 

A partir de este análisis, basados en la literalidad de este artículo así como en los expedientes legislativos donde se discutieron los proyectos de ley que introdujeron y reformaron el artículo 16 de la Ley N° 7566, Ley del Sistema de Emergencias 9-1-1, podemos llegar a concluir que la intención de los Legisladores fue precisamente ampliar el “tipo” de llamadas y reportes considerados indebidos, a fin de incluir dentro del término “llamadas indebidas”, todas aquellas conductas cuya finalidad no sea directamente el reporte de emergencias.

 

De este modo, el artículo 16 en comentario no sólo califica como “llamadas o reportes indebidos” a aquellas que contengan insultos, bromas, obscenos o sean deliberadamente falsas, sino que, en general, incluye todas las que no estén destinadas directamente a reportar emergencias, esto a partir de un juicio razonable de las circunstancias. Es decir, la norma dejó abierta la posibilidad para que, el Sistema de Emergencias 9-1-1 analice razonablemente cada caso concreto y determine si la llamada o reporte está o no destinada directamente a reportar una emergencia (objetivo para el que fue establecido el Sistema).

 

En consecuencia, si a partir de dicho juicio razonable de las circunstancias que medien en cada caso concreto, se determina que la llamada o reporte no está destinado directamente a reportar una emergencia, o bien, contiene insultos, bromas, obscenos o sean deliberadamente falsas, el Sistema de Emergencias 9-1-1 estará plenamente facultado para dar inicio al procedimiento administrativo, y, eventualmente fijar la multa que corresponda por el uso indebido del Sistema, conforme lo establece los artículos 17 y 18 de esta misma Ley N° 7566 y respetando el debido proceso.

 

Ergo, ante lo consultado por el Sistema de Emergencias 9-1-1, debemos señalar que, definir si las “llamadas indeterminadas y las silenciosas” pueden ser catalogadas como “indebidas”, con base en lo que determina el artículo 16 de la Ley N° 7566, es una competencia que le corresponde exclusivamente a ese órgano, esto a partir del juicio razonable de las circunstancias que medien en cada caso concreto, tal y como la misma norma lo establece.

 

  II.          CONCLUSIONES

Partiendo de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)      El “uso indebido” del Sistema de Emergencias 9-1-1 y su régimen sancionatorio fue introducido a la Ley N° 7566 del 18 de diciembre de 1995, Ley del Sistema de Emergencias 911, a través de la Ley N° 7949 del 30 de noviembre de 1999;

b)      El artículo 16 prohibió utilizar el Sistema de Emergencias 9-1-1 en los supuestos de llamadas “obscenas”, “morbosas”, “insultantes”, o bien, “para reportar falsas emergencias”, en este último caso, la norma exigía que este reporte falso obligara a incurrir en gastos a las instituciones encargadas de la emergencia;

c)      Dicho artículo, sufrió una reforma mediante la Ley N° 8768 del 1 de setiembre de 2009, cuya intención fue ampliar el “tipo” de llamadas y reportes considerados “indebidos”, a fin de incluir dentro de ese término, todas aquellas conductas cuya finalidad no sea directamente el reporte de emergencias;

d)      En consecuencia, en virtud de la reforma, este numeral prohíbe no solo las “llamadas o reportes indebidos” cuando contengan insultos, bromas, obscenos o sean deliberadamente falsas, sino, en general, todas aquellas que no estén destinadas directamente a reportar emergencias, esto a partir de un juicio razonable de las circunstancias;

e)      Ergo, definir si las “llamadas indeterminadas y las silenciosas” pueden ser catalogadas como “indebidas”, con base en lo que determina el artículo 16 de la Ley N° 7566, es una competencia que le corresponde exclusivamente al Sistema de Emergencias 9-1-1, esto a partir del juicio razonable de las circunstancias que medien en cada caso concreto, previo debido proceso.

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                         Abogada de la Procuraduría

C-203-2021

 

SISTEMA DE EMERGENCIAS 9-1-1. LLAMADAS O REPORTES INDEBIDOS. FALSAS EMERGENCIAS. POSIBILIDAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA. JUICIO RAZONABLE DE LAS CIRCUNSTANCIAS. DEBIDO PROCESO. 

 

La señora Elena Amuy Jiménez, Directora del Sistema de Emergencias 9-1-1 solicita nuestro criterio sobre la siguiente interrogante:

 

    “¿si las llamadas indeterminadas y las silenciosas pueden ser catalogadas como indebidas, con base en lo que determina el artículo 16 de la Ley N° 7566, con lo cual poder ser sometidas a un procedimiento administrativo con base en el artículo 18 y darse la posibilidad de imponérsele una multa al titular del derecho telefónico, según lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley citada?

 

Mediante dictamen C-203-2021 del 14 de julio 2021, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora y Yolanda Mora Madrigal, Abogada de la Procuraduría, se concluye lo siguiente:

 

a)      El “uso indebido” del Sistema de Emergencias 9-1-1 y su régimen sancionatorio fue introducido a la Ley N° 7566 del 18 de diciembre de 1995, Ley del Sistema de Emergencias 911, a través de la Ley N° 7949 del 30 de noviembre de 1999;

b)      El artículo 16 prohibió utilizar el Sistema de Emergencias 9-1-1 en los supuestos de llamadas “obscenas”, “morbosas”, “insultantes”, o bien, “para reportar falsas emergencias”, en este último caso, la norma exigía que este reporte falso obligara a incurrir en gastos a las instituciones encargadas de la emergencia;

c)      Dicho artículo, sufrió una reforma mediante la Ley N° 8768 del 1 de setiembre de 2009, cuya intención fue ampliar el “tipo” de llamadas y reportes considerados “indebidos”, a fin de incluir dentro de ese término, todas aquellas conductas cuya finalidad no sea directamente el reporte de emergencias;

d)      En consecuencia, en virtud de la reforma, este numeral prohíbe no solo las “llamadas o reportes indebidos” cuando contengan insultos, bromas, obscenos o sean deliberadamente falsas, sino, en general, todas aquellas que no estén destinadas directamente a reportar emergencias, esto a partir de un juicio razonable de las circunstancias;

e)      Ergo, definir si las “llamadas indeterminadas y las silenciosas” pueden ser catalogadas como “indebidas”, con base en lo que determina el artículo 16 de la Ley N° 7566, es una competencia que le corresponde exclusivamente al Sistema de Emergencias 9-1-1, esto a partir del juicio razonable de las circunstancias que medien en cada caso concreto, previo debido proceso.