Opinión Jurídica : 113 - del 15/07/2021

15 de julio del 2021

OJ-113-2021

Señor

Edel Reales Noboa

Director a.i.

Departamento Secretaría del Directorio

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-DSDI-OFI-0137-2020, de 23 de setiembre de 2020, cuya atención nos fue reasignada el 02 de junio del presente año, y mediante el cual pide nuestro criterio institucional sobre el texto actualizado del expediente legislativo No. 21.345, denominado “Ley de Reforma para la Equidad, Eficiencia y Sostenibilidad de los Regímenes de Pensiones” y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012, OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-130-2018 de 21 de diciembre de 2018, OJ-006-2019 de 24 de enero de 2019, OJ-010-2019 de 6 de febrero de 2019, OJ-017-2019 de 15 de febrero de 2019, OJ-061-2019 de 12 de junio de 2019, OJ-098-2019 de 09 de setiembre de 2019, OJ-009-2020 de 13 de enero de 2020 y OJ-076-2020 de 02 de junio de 2020).

            Reiteramos que el análisis jurídico del proyecto de ley consultado nos adentra en temas sumamente complejos y vastos, como lo son: las pensiones y jubilaciones como prestaciones económicas de larga duración de la Seguridad Social, topes pensionales y límites a las deducciones, situaciones jurídicas consolidadas e irretroactividad, etc; tópicos que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo de los mismos, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen no vinculante. Nos referiremos entonces sólo en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido nuevo del proyecto de ley consultado, teniendo como base nuestro criterio no vinculante, contenido en la OJ-010-2020 de 14 de enero de 2020, sobre la propuesta legislativa originaria, en todo aquello atinente al presente texto sustitutivo; máxime que lo ahora propuesto sigue guardando identidad con el proyecto primigenio. Y para ello, desde el punto de vista expositivo, seguiremos el orden cronológico del articulado del proyecto.

II.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

En cuando a la reforma propuesta en el artículo 1 inciso a), referida al ordinal 8 de la Ley No. 7302, en especial su párrafo segundo, que prevé el “traspaso” de la pensión a causahabientes con la determinación, vía resolución, de sumas giradas de más a favor del causante, a fin de que las mismas sean canceladas por deducción mensual, en un plazo máximo de 3 años, de la pensión de sobrevivencia otorgada y cuyos montos ingresarán a la Caja Única del Estado, cabe preguntarse ¿si aquél cobro “hereditario” es jurídicamente factible? En nuestra opinión no, porque los sobrevivientes –viuda, huérfanos y otros dependientes- no reciben la pensión a título de herencia, ni de traspaso –según advertimos en la OJ-010-2020, op. cit-; la pensión de sobrevivientes no hace parte de la masa de bienes sucesorios, ya que se trata de un seguro que sólo beneficia a quienes la ley expresamente señala, siendo que la pensión, si bien se materializa en una prestación económica periódica, en realidad no tiene un carácter estrictamente patrimonial, sino prestacional, pues tiene por objeto garantizar una renta periódica a los miembros del grupo familiar de quien dependían económicamente, como consecuencia de su muerte y de haber realizado envida cotizaciones al sistema de Seguridad Social. Su finalidad es no dejar en una situación de desprotección o de abandono a los beneficiarios del afiliado o pensionado que fallece. Así la jubilación se conceptúa en nuestro medio como una prestación económica que se deriva del régimen de la Seguridad Social, tratándose de una obligación de naturaleza social a cargo del Estado (Resolución No. 10380 de las 14.49 del 10 de agosto de 2005, Sala Constitucional), no como un bien sucesorio. Adicional a todo ello, la pensión es un derecho intuito personae que se extingue con la muerte del beneficiario, por lo que no puede estar comprendida en la sucesión –art. 521 del Código Civil-, y menos como parte de las obligaciones del causante para el cobro de sus acreedores.

            De la reforma propuesta en el artículo 1, referida al ordinal 11 de la Ley No. 7302, preocupan dos cosas puntuales:

1) En su párrafo segundo, que la cotización escalonada o progresiva propuesta, del 9% al 16% máximo, sea discrecionalmente determinada, vía reglamentaria, por el Poder Ejecutivo según los montos brutos de pensión asignados.

Según hemos referido, frente a la clasificación tripartita de los tributos (impuestos, tasas y contribuciones especiales), se erigen otras contribuciones de carácter forzoso que no encajan dentro de ninguna de las categorías tributarias, y que la doctrina ha denominado contribuciones parafiscales, que si bien se constituyen en prestaciones coactivas se apartan del régimen ordinario previsto para las exacciones de carácter tributario, y dentro de esta categoría, se ubican las contribuciones de la seguridad social, que tienen la característica de estar destinadas al cumplimiento de un fin específico y no sujetas a los presupuestos generales del Estado. En nuestro ordenamiento jurídico, las contribuciones de la seguridad social, no son la excepción, ya que han sido catalogadas tanto por la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República[1], como de las Salas Primera[2] y Constitucional[3] como contribuciones de carácter parafiscal. Sin embargo, no debe caerse en el error, de ubicar dichas exacciones dentro de la categoría tributaria “ contribución especial”, porque como bien lo advierte el tratadista César Albiñana García Quintana (SISTEMA TRIBUTARIO ESPAÑOL Y COMPARADO, Tecnos, Segunda Edición, págs. 670 y sigs.), que si bien las contribuciones de la seguridad social se constituyen en un recurso coactivo, no pueden catalogarse como impuestos por “…lo débil de la relación que guardan con las prestaciones a cargo de la seguridad social”, siendo que la “conexión existente entre las prestaciones y el colectivo asegurado no permite considerar que  las cotizaciones sociales sean análogas a cualquier categoría tributaria que no sea impuesto”. Es por ello, que la doctrina tributaria se ha inclinado por afirmar que si bien las contribuciones parafiscales no son tributos deben ajustarse a los principios que rigen a los impuestos. De ahí, que irremediablemente sus elementos estructurales –hecho generador, tarifa, base de cálculo, sujeto activo y pasivo, etc.- deben ser definidos por Ley formal. De lo que cabe preguntarse, entonces, si en tratándose de las contribuciones de la seguridad social, el principio de reserva legal en tanto principio tributario, se constituye en una limitación a la potestad reglamentaria. Por lo que jurídicamente es aconsejable que la base de cálculo o escala pensional quede legalmente asociada a una tarifa contributiva específica, y que, por tanto, no sea el reglamento ejecutivo el que la establezca, pues podría estimarse que, si los elementos estructurales de la contribución parafiscal no estuviesen establecidos por Ley formal, se estaría vulnerando el principio de legalidad tributaria.

2) En su párrafo sétimo, que se prevea, como límite a las deducciones aplicables a las jubilaciones y pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, incluida en su caso la contribución especial, solidaria y redistributiva correspondiente, que no podrán exceder más del cincuenta y cinco por ciento (55%) de la totalidad del monto bruto de la pensión o jubilación asignada

Véase que, recientemente, la Sala Constitucional ha ratificado su posición, según la cual, con base en una interpretación amplia de lo dispuesto por el inciso 2) del artículo 71 del Convenio 102 de la OIT, que incluye tanto a asalariados como pensionados, las deducciones aplicadas a las pensiones y jubilaciones no pueden superar el 50% del monto total del beneficio. Así que el establecer o bien, mantener una limitación del 55% respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, se excede en al menos un 5%, dicho límite; lo cual obviamente infringe aquella norma y podría implicar una violación al núcleo duro del derecho a la jubilación o pensión,  en la medida en que los pensionados y jubilados han visto reducidos sus prestaciones por pensión o jubilación en proporciones aún mayores que lo definido en el Derecho Internacional del Trabajo, soportando más allá de los límites establecidos en la norma convencional (Resolución No. 2020-019274 de las 16:30 hrs. del 7 de octubre de 2020, Sala Constitucional). Lo cual deberá considerar el cobro de la comisión de administración del cinco por mil (5x1000) de sus salarios o pensiones, que se propone.

Con la reforma propuesta en el artículo 1, referida al ordinal 28 de la Ley No. 7302, persiste la imprecisión conceptual que asimila las pensiones por sobrevivencia con un “traspaso de pensión”, pese a los inconvenientes jurídico-conceptuales que advertimos en el pronunciamiento OJ-010-2020, op. cit; lo cual sugerimos retomar y valorar su corrección.

Incluso, debe considerarse que, con base en lo dispuesto por los ordinales 30 y 64 del Convenio 102 de la OIT, 19 y 25 del Convenio 128 de la OIT, las prestaciones económicas por vejez o edad –jubilaciones- y las pensiones por sobrevivencia –orfandad y viudez, entre otras-, deben concederse durante toda la contingencia; es decir, en el caso de las jubilaciones, por regla de principio, cuando se cumple conjuntamente con la edad y el período de calificación preestablecido (tiempo de servicio cotizado), y en el de las pensiones de sobrevivencia, a partir de la muerte del causante (Sobre éstas últimas, véase el dictamen C-202-2015 de 5 de agosto de 2015). Razón por la cual, en este último caso, no es jurídicamente correcto otorgar eficacia al acto declarativo de la pensión a partir del momento de la presentación de la solicitud, y mucho menos, de la exclusión de planillas del beneficiario directo fallecido, pues ello conlleva una desprotección abiertamente contraria a las normas internacionales aludidas. Lo cual resulta por igual aplicable a la reforma propuesta en el artículo 1 inciso c), referida al artículo 62 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, No. 2248 y sus reformas. Y en el caso de las jubilaciones, no basta cumplir con los requisitos aludidos si se continúa laborando activamente, ha de considerarse que existe una imposibilidad legal de recibir, al mismo tiempo, el pago del salario y el de la jubilación, porque ésta tiene una naturaleza sustitutiva de aquél  (Entre muchos otros, los votos N^os 1999-267, las 10:30 horas, del 3 de setiembre de 1999; 2001-1, de las 9:30 horas, del 3 de enero de 2001; 2002-204, de las 9:30 horas, del 3 de mayo de 2002; 2002-430, de las 9:20 horas, del 29 de agosto de 2002; 2003-440, de las 15:40 horas, del 13 de agosto de 2003; 2005-92, de las 9:45 horas, del 16 de febrero; 2005-1032, de las 10:40 horas, del 13 de diciembre, ambos de 2005; 244, de las 9:30 horas del 26 de abril; 2006-806, de las 9:46 horas, del 25 de agosto, los dos de 2006, 2007-109, de las 9:45 horas, del 23 de febrero de 2007, 2008-000220, todas de la Sala Segunda; citadas por la resolución No. 2016-009899 de las 11:30 hrs. del 13 de julio de 2016, de la Sala Constitucional). Y por lo cual, administrativamente se deja condicionada su eficacia al cese del servidor activo.

Por otro lado, la imposición de tope pensional en caso de percibir más de una pensión, si su sumatoria sobrepasa el monto máximo establecido en el artículo 6 de dicha Ley, dispuesta en el párrafo in fine del citado artículo 31, resulta conforme las previsiones de los Convenios 102 –arts. 26.3 y 60.2- y 128 –art. 33- de la OIT. No obstante, véase que éste último prescribe –a modo de criterio orientador, porque no ha sido aún ratificado por el país-  que la persona deberá recibir en total, después de la reducción en las condiciones preestablecidas, un monto igual al de la prestación más favorable.

            Con respecto a la reforma propuesta en el artículo 1, referida al ordinal 43 de la Ley No. 7302, debemos advertir que su redacción no es la más apropiada, si se le compara con la introducida previamente por la Ley No. 9388 de 10 de agosto de 2016, pues no es correcto aludir el “congelamiento de cuentas”, lo que supondría la obligada ejecución de gestiones posteriores para la recuperación de sumas indebidamente pagadas, cuando lo que se busca es que la Tesorería Nacional solicite a las entidades financieras “la devolución de los depósitos” que correspondan a dichos pagos acreditados en las cuentas de los beneficiarios, y así asegurar la recuperación de dichos recursos (Véanse al respecto, los dictámenes C-271-2016 de 16 de diciembre de 2016 y C-012-2021 de 18 de enero de 2021).

            En lo atinente a la reforma propuesta en el artículo 1 inciso b), referida a los artículos 1 inciso a), 2 párrafo primero, 3, 5, 6 y 7 de la Ley de Caducidad de Derechos de Pensión de Hijos e Hijas y Reformas del Régimen de Pensión Hacienda-Diputados, regulados por la Ley N.° 148, Ley de Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto de 1943, y sus Reformas, N.° 9381, de 29 de julio de 2016, reiteramos la posición expresada en la OJ-010-2020, op. cit., según la cual, si bien el legislador, por medio de su potestad inagotable, está facultado para introducir cambios a las normas que rigen las pensiones, no es constitucionalmente admisible establecer nuevas causales de caducidad a pensiones en curso de pago, pues ello implica afectar el núcleo duro del derecho a la pensión de quienes ya lo habían adquirido en otras condiciones. Desde nuestra perspectiva, el legislador podría establecer nuevas causales de caducidad de pensión, siempre y cuando resulten aplicables a las pensiones futuras que se aprueben con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley respectiva.

            De los artículos 5 y 7 de la normativa anteriormente aludida, preocupa la exclusión automática, “sin más trámite” o “de oficio”, de planillas de pensión de sobrevivencia (orfandad) de los hijos mayores de 18 años y menores de 25 años que no acrediten su condición de estudiantes activos. Pues bajo el principio de intangibilidad de los actos propios, es más bien al Estado al que, observando el debido proceso, corresponde demostrar que la pensión no debe seguirse pagando. Recuérdese que el acto administrativo que otorga la pensión es un acto declaratorio de derechos que goza de la presunción de iuris tantum de legalidad, por lo que se presume válido, eficaz y ejecutorio, y por tanto, a la Administración le está vedado suprimirlo, sin más, por mano propia –arts- 11 y 34 constitucionales-, sin seguir los cauces procedimentales dispuestos por el ordenamiento jurídico, sea por una causal de caducidad o de suspensión –supuestos distintos al de anulación por vicio originario o sobrevenido-, al concurrir condiciones suspensivas o resolutorias legalmente previstas para su disfrute; casos en los que se ha considerado necesario, conforme a la jurisprudencia constitucional, conceder audiencia al interesado por un plazo mínimo de 5 días, a efecto de que alegue lo que estime oportuno, previo a adoptar la decisión respectiva (Dictamen C-335-2007 de 19 de setiembre de 2007).

            Del artículo 2, referido a las Adiciones, preocupa el artículo 30 bis que se introducirá a la Ley No. 7302, en cuanto al tema de la previa “compensación” de sumas giradas de más, cada vez que se desembolsen sumas debidas a pensionados y jubilados.

Con base en nuestra legislación vigente, la compensación tiene lugar “cuando dos personas reúnen la calidad de deudores y acreedores recíprocamente y por su propio derecho, siempre que ambas deudas sean liquidas y exigibles, y de cantidades de dinero o de cosas fungibles de la misma especie y calidad” –art-806 del Código Civil-, por lo que cabe preguntarse si la compensación legal que se quiere ahora establecer es dable en materia de jubilaciones de sobrevivencia, por ejemplo, en las que el beneficiario actual es otro distinto al causante originario, por lo que no hay identidad subjetiva, de modo que los derechos y obligaciones de unos y otros son inconfundibles, y por demás, separables. Sin obviar la condición genérica de inembargabilidad de las pensiones y jubilaciones dispuesta en nuestro medio, conforme al ordinal 984, inciso 2, del Código Civil que establece que no pueden perseguirse, por ningún acreedor y, en consecuencia, no podrán ser embargados ni secuestrados en forma alguna las jubilaciones, pensiones y beneficios sociales del deudor, pues conforme a lo dispuesto por el ordinal 808.4 del Código Civil, la compensación no se realiza cuando la deuda sea de una pensión alimentaria o de otros bienes no embargables. Y en el caso específico de las pensiones y jubilaciones con cargo al Presupuesto Nacional, las mismas son inembargables –art.30 de la Ley No. 7302-.

Recientemente advertimos que, partiendo de la ausencia de una disposición de rango legal que regule lo relacionado con las deducciones que es posible practicar a las prestaciones económicas otorgadas por los regímenes especiales de pensiones, incluidas aquellas con cargo al Presupuesto Nacional, por integración analógica, deben aplicarse las reglas definidas por el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja, concretamente el ordinal 59 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, el cual establece: “Las prestaciones en dinero acordadas a los asegurados no podrán cederse, compensarse ni gravarse, no son susceptibles de embargo, salvo en la mitad por concepto de pensiones alimenticias”. (El subrayado no es del original).  Lo cual regula lo que en doctrina se conoce como el Principio de Indisponibilidad de las Prestaciones de Seguridad Social, principio que “…refleja la enérgica protección jurídica dispensada por el ordenamiento a las prestaciones sociales públicas, en la medida en que salvaguarda la efectiva percepción de la prestación aun en contra de la propia voluntad del beneficiario.  (…) Pero, como es obvio estas prestaciones se refieren al derecho a la prestación en sí, pues nada impide que el beneficiario haga el uso que crea conveniente con respecto al importe de la prestación una vez que la ha percibido y la ha ingresado en su patrimonio”. (Aragón Gómez CRISTINA, La Prestación Contributiva de la Seguridad Social, Tesis doctoral, Universidad Carlos III, Madrid, 2013, página 87). No obstante, si bien advertimos que nada impide al legislador, si a bien lo tiene, regular, entre las deducciones aplicables a las pensiones y jubilaciones de los regímenes especiales, la compensación de adeudos –aunque con ello rompería la equidad u homogeneidad que se quiere dar a todos los sistemas existentes-, lo aconsejable es que asegure o salvaguarde cuantitativamente una porción intocable, a efecto de asegurar el pago de una prestación mínima suficiente, como ocurre con la proporción intocable del salario –art- 172 del Código de Trabajo- (Véase el dictamen C-310-2020 de 4 de agosto de 2020).

            Preocupa también del referido artículo 2, el ordinal 45 que se piensa adicionar a la Ley No. 7302, y por el que se pretende exigir a las personas pensionadas con cargo al Presupuesto Nacional, mayores de 85 años y residentes en el extranjero, comparecer periódicamente a los consulados de Costa Rica, a fin de comprobar “que continúan cumpliendo con los requisitos para seguir disfrutando su pensión”. De lo contrario, serán excluidos de planillas de pago por la Dirección Nacional de Pensiones, hasta que subsanen su omisión, reconociéndoles los montos dejados de percibir por efectos de dicha suspensión.

Al respecto, debemos indicar que la Sala Constitucional ha advertido que no puede condicionarse el goce del derecho a la pensión a la conducta de su titular, sea antes o después de su consolidación como derecho adquirido (Véase la sentencia No. 1990-1147 de las 16:00 hrs. del 21 de setiembre de 1990). Y que, si bien es cierto este derecho, como cualquier otro, está sujeto a condiciones y limitaciones, éstas deberán ser las “razonablemente necesarias” para el ejercicio de aquél, vinculadas a la propia naturaleza y fin del derecho (Entre otras muchas, la resolución No. 10380 op. cit.). Y ante una medida administrativa similar, denominada “retención preventiva” del pago de pensiones a personas adultas mayores de 99 años, ante la duda de si aún estaban con vida, de forma contundente la Sala Constitucional resolvió lo siguiente:

“(…) Desde la perspectiva de la población afectada es que la medida adoptada resulta violatoria de sus derechos fundamentales. El fin de la vigilancia de los recursos públicos es constitucionalmente relevante y la estrategia adoptada contribuyó a su conservación. No obstante, considera la Sala que no es constitucionalmente válido anteponer ese fin al pago de las pensiones, en la oportunidad a que tienen derecho sus beneficiarios, constituyendo una población que, por sus características, requiere, por el contrario, de una protección más acentuada del Estado. A juicio de este Tribunal, la gravedad de la afectación radica en que se trató de una decisión unilateral, intempestiva y sobre la totalidad de los ingresos que son la base para la satisfacción de las necesidades esenciales de estas personas. La estrategia escogida revirtió la lógica de protección especial ya indicada e hizo recaer sobre los adultos mayores beneficiarios y sus familiares la carga de demostrar que se conservaba el derecho a recibir la pensión. Es más bien al Estado al que, observado el debido proceso, corresponde demostrar que una pensión no debe seguirse pagando. Eventualmente podría adoptar una medida cautelar de retención de pago, pero solamente en el marco de un trámite ya iniciado y por resolución debidamente fundamentada. Con base en las razones explicadas, lo que corresponde es estimar el amparo, ordenando al accionado disponer lo necesario para que se liberen de inmediato las pensiones que aún se encuentren retenidas sin justificación y no volver a incurrir en actos similares a los que dan ocasión a la presente estimatoria.” (Resolución No. 2011-013164 de las 17:38 hrs. del 27 de setiembre de 2011, Sala Constitucional).

            Por último, reiteramos la importancia, así como la necesidad de contar con los estudios técnicos y actuariales que respalden objetivamente las modificaciones propuestas. Pues como bien aludimos en la OJ-010-2020, op. cit., si bien el legislador cuenta con cierto margen de discrecionalidad para regular las condiciones bajo las cuales deben operar los regímenes especiales de pensiones, lo cierto es que ese margen de discrecionalidad no es absoluto, sino que debe encontrar respaldo en datos objetivos emanados de estudios técnicos.

Conclusión:

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado sigue presentando eventuales roces de constitucionalidad, así como claros inconvenientes a nivel jurídico; algunos de los cuales podrían ser solventados con una adecuada técnica legislativa, según lo sugerido.   

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

 Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/ymd

OJ-113-2021

PROYECTO DE LEY NO. 21.345; REFORMA PARA LA EQUIDAD, EFICIENCIA Y SOSTENIBILIDAD DE LOS REGÍMENES DE PENSIONES; PENSIÓN DE SOBREVIVENCIA COMO BENEFICIO PRESTACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y NO COMO HABER HEREDITARIO O SUCESORIO; CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y EL PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL EN TANTO PRINCIPIO TRIBUTARIO; DEDUCCIONES APLICADAS A LAS PENSIONES Y JUBILACIONES NO PUEDEN SUPERAR EL 50% DEL MONTO TOTAL DEL BENEFICIO; PRESTACIONES POR CONCEPTO DE SOBREVIVENCIA DEBEN CONCEDERSE DURANTE TODA LA CONTINGENCIA; TOPE PENSIONAL POR RECIBIR MÁS DE UNA PENSIÓN; LIMITACIÓN AL ESTABLECIMIENTO RETROACTIVO DE NUEVAS CAUSALES DE CADUCIDAD DEL BENEFICIO PRESTACIONAL; IMPROCEDENCIA JURÍDICA DE LA “RETENCIÓN PREVENTIVA” DEL PAGO DE PENSIONES A PERSONAS ADULTAS MAYORES.

Por oficio No. AL-DSDI-OFI-0137-2020, de 23 de setiembre de 2020, cuya atención nos fue reasignada el 02 de junio del presente año, el Departamento Secretaría del Directorio legislativo pide nuestro criterio institucional sobre el texto actualizado del expediente legislativo No. 21.345, denominado “Ley de Reforma para la Equidad, Eficiencia y Sostenibilidad de los Regímenes de Pensiones” y se acompaña una copia del mismo.

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, mediante pronunciamiento jurídico no vinculante OJ-113-2021, de 15 de julio de 2021, el Procurador Adjunto del Área de la Función Pública, Luis Guillermo Bonilla Herrera, concluye:

“De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado sigue presentando eventuales roces de constitucionalidad, así como claros inconvenientes a nivel jurídico; algunos de los cuales podrían ser solventados con una adecuada técnica legislativa, según lo sugerido.   

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.”