Opinión Jurídica : 112 - del 08/07/2021

08 de julio de 2021

OJ-112-2021

Señora

Daniella Agüero Bermúdez

Jefe de Área

Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada Señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-20935-OFI-063-2020 de 23 de junio de 2020, por medio del cual nos comunica que la Comisión Especial de la Provincia de Limón requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 22010, denominado “RECTIFICACIÓN DE LÍMITES ENTRE LOS CANTONES DE GUACIMO Y POCOCÍ EN EL SECTOR DE COLORADO ORIENTE (LÍNEA VIEJA, COOPEMALANGA, SAN GERARDO, LA AURORA, LA MORENITA, LOS PALMARES, CAÑO SIRENA, FINCA THAMES, FINCA LOMAS, MILLA CUATRO, JALOVA, LOMAS DE SIERPE Y EL ZANCUDO).”

1. Carácter de este pronunciamiento.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.

            En primer término, debemos advertir que este criterio se emite con respecto al texto actualizado del proyecto que se encuentra en la página web de la Asamblea Legislativa, pues carecería de interés referirse al texto base originalmente consultado.

            El proyecto de ley sometido a nuestra consideración pretende modificar el límite existente entre los cantones de Pococí y Guácimo, con el fin específico de trasladar una parte del primero, al segundo. Es decir, se pretende trasladar varios poblados del cantón de Pococí al cantón de Guácimo. En consecuencia, la primera observación que estimamos pertinente es en cuanto al título del proyecto, pues la desmembración de una parte del territorio del cantón de Guápiles y su anexión al cantón de Guácimo, va más allá de una rectificación de límites.

            Por otra parte, tal y como hemos señalado en otras oportunidades (OJ-058-2007 de 27 de junio de 2007, OJ-002-2011 de 21 de enero de 2011, OJ-101-2012 de 5 de diciembre, 2012, OJ-069-2019 de 25 de junio de 2019, entre otros), el artículo 168 de la Constitución Política dispone que la creación de nuevos cantones requiere ser aprobada por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros, y, a esos requisitos, deben añadirse los dispuestos por la Ley sobre División Territorial Administrativa (no. 4366 de 19 de agosto de 1969), pues, del cumplimiento de esas exigencias, depende la validez constitucional de aquellas iniciativas legales que pretendan la creación de nuevos cantones.

Al respecto, la Sala Constitucional ha dispuesto que:

“V.- LEY SOBRE DIVISIÓN TERRITORIAL ADMINISTRATIVA (No. 4366 de 19 de agosto de 1969).- Es esta ley, precisamente, la que ha emitido el Poder Legislativo para regular la creación de los nuevos cantones. Es necesario señalar que al fijar la Constitución Política en el párrafo final del artículo 168, que se requiere el voto afirmativo de por lo menos dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa para la creación de un cantón, da una clara idea de la importancia que el constituyente originario le ha dado a la integridad territorial y a toda la materia relacionada con la subdivisión territorial de las Provincias. A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerla, lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio.

VI ).- LEY SOBRE DIVISIÓN TERRITORIAL ADMINISTRATIVA BIS.- Dicho lo anterior, a juicio de la Sala no se puede crear un nuevo cantón, sin cumplir el procedimiento administrativo contenido en el Ley No. 4366, amén de que del examen del expediente se desprenden serios incumplimientos formales, que conducen todos a que la competencia constitucional de la Asamblea Legislativa sea sustituida por organismos y dependencias públicas o viciada por omisión de requisitos esenciales, lo tramitado resulta en violación del procedimiento legislativo y en consecuencia, contrario a la misma Constitución Política. En los Considerandos siguientes, se detallan esos incumplimientos.” (Voto No. 2009-1995 de las 10 horas 30 minutos de 21 de abril de 1995).

            Si bien es cierto, con el presente proyecto de ley no se pretende crear un cantón nuevo, la iniciativa generaría efectos muy similares a los que genera la creación de un nuevo cantón, pues, al hacerse el traslado de varios poblados al cantón de Guácimo, el cantón de Pococí vería disminuido su territorio y su población. También, se daría un cambio en la titularidad del ejercicio de las competencias locales sobre los terrenos trasladados, que pasarían a manos de la Municipalidad de Guácimo, y, además, la iniciativa tendría efectos de índole electoral. Es decir, el proyecto sí implica una modificación de la organización territorial administrativa y las consecuencias que, naturalmente, ello conlleva.

            Bien ha señalado la Sala Constitucional que:

“…el establecimiento, por parte del Estado, de una organización clara y precisa tiene directa incidencia en la buena marcha de todas las demás formas de actuación pública relacionadas con ésta.

Es por lo anterior que la Constitución Política, en su artículo 168, establece que solamente la Asamblea Legislativa podrá modificar la organización territorial del Estado costarricense, en lo que atañe provincias y cantones. En el primer caso se requiere de un acto aprobado según los procedimientos de reforma parcial de la Constitución antecedido de una consulta popular en las provincias involucradas en el desmembramiento; en el segundo, exige la aprobación de una Ley por mayoría calificada de dos tercios del total de los diputados. La imposición de la mencionada reserva de Ley calificada (excepción a la regla general del artículo 119 constitucional) revela también ese carácter de marcada relevancia que el constituyente consideró cabía a las decisiones en materia de organización territorial del Estado, y que deriva de las profundas implicaciones que la materia en cuestión conlleva.” (Voto no. 5801-2002 de las 17 horas 30 minutos de 12 de junio de 2021).

            En ese entendido, debe tomarse en consideración que el artículo 9° de la Ley sobre División Territorial Administrativa indica que no se erigirá en cantón ningún territorio que no cuente al menos con el uno por ciento de la población total del país, ni se desmembrará cantón alguno de los existentes, si hecha la desmembración no queda al menos una población mínima del porcentaje expresado.

El artículo 13, establece que los interesados en la creación de un nuevo cantón deben presentar a la Asamblea Legislativa prueba de que el territorio que ha de constituirse se ajusta a lo que indica el artículo 9º y que el resto del cantón por desmembrar, reúne también esas condiciones, y exige, además, la indicación precisa del perímetro del cantón y la presentación del mapa respectivo.

            A su vez, es de importancia tomar en cuenta que el artículo 14 dispone que: “Los interesados en solicitar la creación de nuevos distritos, demostrarán que el territorio del distrito en proyecto, tiene una población mínima del diez por ciento de la población total del respectivo cantón y que el distrito o distritos que se desean desmembrar, también conservarán ese mismo porcentaje de población siempre que no sea menor de dos mil habitantes.”

En consecuencia, en este caso corresponde al legislador constatar que la desmembración de parte del territorio del cantón de Pococí no implicará un incumplimiento de los porcentajes de población que exigen las normas anteriores, tanto a nivel cantonal como distrital, pues, al efectuarse el traslado proyectado, evidentemente se disminuirá la población del cantón de Pococí y del distrito al que pertenecen los terrenos que serán desmembrados.

Adicionalmente, debe constatarse el cumplimiento de lo señalado en el artículo 13 en cuanto a la determinación precisa del perímetro del cantón, y del mapa respectivo.

En estos aspectos, tómese en cuenta que la Sala Constitucional ha señalado que:

“Al aprobar la ley 4366, la Asamblea Legislativa hizo uso de sus poderes de autorregulación, definiendo los trámites necesarios para garantizar que a la hora de aprobar nuevos cantones, el Parlamento actuará con pleno conocimiento acerca de los alcances de su decisión, en relación con aspectos de territorio y población de las nuevas circunscripciones. El procedimiento impuesto por la referida Ley es de observancia obligatoria para la Asamblea, y al tratar materia constitucional, su vulneración implica la violación refleja de la norma contenida en el artículo 168 constitucional.” (Voto no. 5801-2002 citado).

Por último, en atención a la claridad que, en cuanto a los límites de los cantones, exige la ley, se sugiere modificar, además de la Ley de Creación del Cantón de Guácimo, como lo prevé el proyecto, las normas que establecen los límites del cantón de Pococí.

3. Conclusión.

Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 22010, denominado “RECTIFICACIÓN DE LÍMITES ENTRE LOS CANTONES DE GUACIMO Y POCOCÍ EN EL SECTOR DE COLORADO ORIENTE (LÍNEA VIEJA, COOPEMALANGA, SAN GERARDO, LA AURORA, LA MORENITA, LOS PALMARES, CAÑO SIRENA, FINCA THAMES, FINCA LOMAS, MILLA CUATRO, JALOVA, LOMAS DE SIERPE Y EL ZANCUDO)”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones señaladas.

De Usted, atentamente,

                                                           Elizabeth León Rodríguez

                                                           Procuradora

OJ-112-2021.

RECTIFICACIÓN DE LÍMITES DE POCOCÍ Y GUÁCIMO. DESMEMBRACIÓN DE CANTÓN. REQUISITOS. LEY DE DIVISIÓN TERRITORIAL ADMINISTRATIVA.

La Asamblea Legislativa requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 22010, denominado “RECTIFICACIÓN DE LÍMITES ENTRE LOS CANTONES DE GUACIMO Y POCOCÍ EN EL SECTOR DE COLORADO ORIENTE (LÍNEA VIEJA, COOPEMALANGA, SAN GERARDO, LA AURORA, LA MORENITA, LOS PALMARES, CAÑO SIRENA, FINCA THAMES, FINCA LOMAS, MILLA CUATRO, JALOVA, LOMAS DE SIERPE Y EL ZANCUDO).”

La Procuraduría, en OJ-112-2021 de 8 de julio de 2021, señaló:

La primera observación que estimamos pertinente es en cuanto al título del proyecto, pues la desmembración de una parte del territorio del cantón de Guápiles y su anexión al cantón de Guácimo, va más allá de una rectificación de límites.

Si bien es cierto, con el presente proyecto de ley no se pretende crear un cantón nuevo, la iniciativa generaría efectos muy similares a los que genera la creación de un nuevo cantón, pues, al hacerse el traslado de varios poblados al cantón de Guácimo, el cantón de Pococí vería disminuido su territorio y su población. También, se daría un cambio en la titularidad del ejercicio de las competencias locales sobre los terrenos trasladados, que pasarían a manos de la Municipalidad de Guácimo, y, además, la iniciativa tendría efectos de índole electoral. Es decir, el proyecto sí implica una modificación de la organización territorial administrativa y las consecuencias que, naturalmente, ello conlleva.

Corresponde al legislador constatar que la desmembración de parte del territorio del cantón de Pococí no implicará un incumplimiento de los porcentajes de población que exigen las normas anteriores, tanto a nivel cantonal como distrital, pues, al efectuarse el traslado proyectado, evidentemente se disminuirá la población del cantón de Pococí y del distrito al que pertenecen los terrenos que serán desmembrados.

Se sugiere modificar, además de la Ley de Creación del Cantón de Guácimo, como lo prevé el proyecto, las normas que establecen los límites del cantón de Pococí.