Dictamen : 022 - del 01/02/2021

01 de febrero del 2021

C-022-2021

Señor

Miguel Ángel Aguiar Bermúdez

Director Ejecutivo

Banca para el Desarrollo

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CR/SBD-0210-2019 mediante el cual requiere el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General de la República, respecto a si la exención contenida en el artículo 15 de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo es una exoneración subjetiva para el FONABE y los demás fondos que conforman el Sistema y como se deben entender las implicaciones y alcances de dicha exoneración.

Agrega a la consulta el oficio AJ-10-19 suscrito por la Coordinadora de Asesoría del SBD, en el cual se llega a las siguientes conclusiones:

1.          El legislador, considerando la naturaleza del Sistema de Banca para el Desarrollo y el fin público de inclusión financiera, estableció algunos mecanismos y excepciones en relación con los recursos del Sistema, con la finalidad de que estos puedan ser aprovechados en su totalidad por los beneficiarios finales de la LSBD y de generarle a estos los menores costos posibles; precisamente considerando que lo que se busca es eliminar barreras de estas poblaciones para el acceso de recursos que puedan apoyar sus proyectos productivos.

2.          La exoneración que establece el artículo 15 de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo es genérica y subjetiva, a favor de los fondos que conforman el Sistema de Banca para el Desarrollo, a saber: FONABE, FOCIDE, FCD Y CREDES.

3.          Los operadores financieros que coloquen recursos del Sistema de Banca para el Desarrollo exentos del pago de todo tributo relacionado con dichos recursos.

4.          La exención genérica del artículo 15 aplica para todo tributo, por lo que incluye el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre las utilidades.

I- CUESTIONES GENERALES:

El poder tributario del Estado, como potestad soberana de exigir contribuciones a personas o bienes que se hayan en su jurisdicción o bien conceder exenciones, no reconoce más limitaciones que las que se originan en la propia Constitución Política.

Esta potestad tributaria del Estado, se traduce en el poder de sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda derivar, la obligación de pagar un tributo o de respetar un límite tributario, y entre los límites constitucionales de la tributación, se encuentran inmersos el principio de legalidad, reserva de ley, igualdad o isonomía, generalidad, no confiscación. Como bien lo ha dicho la Sala Constitucional “…los tributos deben de emanar de una Ley de la República, no crear discriminaciones en perjuicio de sujetos pasivos, deben abarcar integralmente a todas las personas o bienes previstas en la ley y no solo a una parte de ellas y debe cuidarse de no ser tal la identidad, que viole la propiedad privada ( artículos 33, 40, 45, 121 inciso 13) de la Constitución Política )” ( Voto N° 1341-93 de las 10:30 horas del 29 de marzo de 1993).

Si bien el Estado en un momento determinado y bajo ciertos presupuestos, mediante una Ley ordinaria exonera del pago de impuestos de una manera general y abierta, ello no le otorga a los beneficiarios un derecho ad perpetuam para seguir disfrutando de la exención otorgada, por cuanto ello implicaría crear una limitación a la potestad impositiva del Estado, creando una inmunidad tributaria indefinida que no contempla la propia Constitución Política.

Lo anterior implica, que, si bien el legislador pudo haber otorgado exenciones en un momento dado, las mismas pueden ser derogadas o modificadas por una ley posterior, sin que ello resulte arbitrario por sí solo. Sobre el particular valga citar al Profesor Washington Lanziano:

“En síntesis, los constituyentes al crear exenciones, no se abstienen ni se autolimitan, ni renuncian, sino que ejercitan positivamente el poder tributario, aunque se le llame poder de eximir, implicando consecuencialmente  el establecimiento de exenciones, una limitación del poder tributario de los legisladores ordinarios, en tanto no se hayan previsto la posibilidad de que éstos puedan derogar o alterar las exenciones constitucionales.

Lo mismo corresponde aseverar respecto de las exenciones creadas por las normas legales ordinarias: leyes y decretos de las Juntas, es decir, que en ningún caso significan abstención, autolimitación o renuncia del poder tributario, sino ejercicio de éste”. (Teoría General de la Exención Tributaria; Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1979 )

II.- Del régimen exonerativo establecido en el artículo 15 de la Ley N°8634 de 23 de abril de 2008 y su reforma.

Es importante acotar que mediante La ley N°8634 se crea el Sistema de Banca de Desarrollo, concebida no como una institución bancaria en sentido lato, sino como un mecanismo para financiar e impulsar proyectos productivos ajustados a la línea de desarrollo del país en lo que refiere a la movilidad social de los sujetos que califiquen como beneficiarios de acuerdo a la ley, cumpliendo por ende una función de suma importancia en el acceso al financiamiento, avales, garantías, capital semilla, capital de riesgo y servicios no financieros y desarrollo empresarial para los beneficiarios conforme a lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la ley.

También resulta de importancia transcribir el artículo 9 de la Ley, que dispone como están conformados los recursos del Sistema de Banca para el Desarrollo. Dice en lo que interesa el artículo:

Artículo 9- Recursos del Sistema de Banca para el Desarrollo

Los recursos que formarán parte del Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD) serán:

a) El Fondo Nacional para el Desarrollo (Fonade).

b) El Fondo de Financiamiento para el Desarrollo (Fofide).

c) El Fondo de Crédito para el Desarrollo (FCD).

d) Los recursos establecidos en el inciso ii) del artículo 59 de la Ley N.º 1644, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, de 26 de setiembre de 1953.

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 9654 del 14 de febrero del 2019)

A efectos de comprender mejor los alcances de la exención contemplada en el artículo 15 de la Ley, debemos entender el concepto “recurso” que se utiliza en la ley, desde el punto de vista financiero, toda vez, que ese recurso financiero es el que constituye el patrimonio de los fondos a que refiere el artículo 9 de la Ley.

Dice en lo que interesa el artículo 15 de Ley:

“Artículo15- Creación del Fondo Nacional para el Desarrollo

Se crea el Fondo Nacional para el Desarrollo (Fonade), con el propósito de cumplir con los objetivos de esta ley. Los recursos del Fonade se distribuirán bajo los lineamientos y las directrices que emite el Consejo Rector para los beneficiarios de esta ley.

El Fonade será un patrimonio autónomo, administrado por la Secretaría Técnica del Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD). Contará con la garantía solidaria del Estado para establecer o contratar líneas de crédito, además de su más completa cooperación y de todas sus dependencias e instituciones.

(…)

Los recursos que forman parte del Sistema de Banca para el Desarrollo, según lo dispuesto en el artículo 9 de esta ley, estarán exentos de todo tipo de tributo y no serán considerados como parte del encaje mínimo legal. Esta disposición se aplicará también a los operadores financieros que hagan uso de estos recursos.

(La negrilla no es del original)

Partiendo de lo dispuesto en el párrafo final del artículo 15, no queda la menor duda de que estamos en presencia de una exención de impuesto de carácter genérica, que abarca todos los tributos existentes al momento de la creación de la ley y que recae sobre los recursos que conforman los fondos previstos en el artículo 9, y por ende el patrimonio de dichos fondos.

Puede entonces afirmarse, que la exención prevista en el artículo 15 in fine es de carácter genérico y abarca todos los tributos existentes al momento de la creación del beneficio fiscal, y que beneficia los recursos que conforman los fondos referidos en el artículo 9 de la Ley.  Sin embargo, siendo la exención una manifestación del poder tributario del Estado, ello no implica que tal régimen exonerativo sea ad perpetuam tal y como se indicó supra, ya que ello implicaría una renuncia al ejercicio del poder tributario del Estado. Es decir, el Estado puede derogar el beneficio fiscal otorgado, cuando estime que el mismo ha cumplido con los fines que le impuso el legislador.

Debe también dimensionarse, que la exención que recae sobre los recursos no solamente está direccionada a los recursos que se pongan a disposición de los beneficiarios contemplados en el artículo 6 y 7 de la Ley, sino también a los recursos que utilicen los operadores financieros como lo dispone el párrafo in fine del artículo 15.

III-CONCLUSIÓN:

Es criterio de la Procuraduría General que la exención contenida en el artículo 15 párrafo in fine de la Ley N°8634 reformada por Ley N°9654 está referida a los recursos que constituyen el patrimonio de los fondos a que refiere el artículo 9 de la Ley, y que se pongan a disposición de los beneficiarios previstos en los artículos 6 y 7 de la Ley N°8634 y su reforma. Asimismo, que tal exención comprende el impuesto sobre el valor agregado previsto en la Ley N°6826 reformado (modificado) por la Ley N°9635 de 4 de diciembre de 2018, así como el impuesto a las utilidades previsto en la Ley N°7092.

Con toda consideración suscribe atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya S.

PROCURADOR TRIBUTARIO

JLMS/bba

Código N°.12247-2019

C-022-2021

BANCA PARA EL DESARROLLO. EXENCIÓN DEL ARTÍCULO 15 DE LA LEY DEL SISTEMA DE BANCA PARA EL DESARROLLO ES UNA EXONERACIÓN SUBJETIVA PARA EL FONABE.

El Señor Miguel Ángel Aguiar Bermúdez Director Ejecutivo de la Banca para el Desarrollo remitió a este órgano asesor el oficio CR/SBD-0210-2019 mediante el cual requiere el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General de la República, respecto a si la exención contenida en el artículo 15 de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo es una exoneración subjetiva para el FONABE y los demás fondos que conforman el Sistema y como se deben entender las implicaciones y alcances de dicha exoneración.

Agrega a la consulta el oficio AJ-10-19 suscrito por la Coordinadora de Asesoría del SBD, en el cual se llega a las siguientes conclusiones:

1.             El legislador, considerando la naturaleza del Sistema de Banca para el Desarrollo y el fin público de inclusión financiera, estableció algunos mecanismos y excepciones en relación con los recursos del Sistema, con la finalidad de que estos puedan ser aprovechados en su totalidad por los beneficiarios finales de la LSBD y de generarle a estos los menores costos posibles; precisamente considerando que lo que se busca es eliminar barreras de estas poblaciones para el acceso de recursos que puedan apoyar sus proyectos productivos.

2.             La exoneración que establece el artículo 15 de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo es genérica y subjetiva, a favor de los fondos que conforman el Sistema de Banca para el Desarrollo, a saber: FONABE, FOCIDE, FCD Y CREDES.

3.             Los operadores financieros que coloquen recursos del Sistema de Banca para el Desarrollo exentos del pago de todo tributo relacionado con dichos recursos.

4.             La exención genérica del artículo 15 aplica para todo tributo, por lo que incluye el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre las utilidades.

Esta Procuraduría, en su dictamen C-022-2021 de fecha 21 de febrero de 2021 suscrito por el Licenciado Juan Luis Montoya Segura Procurador Tributario y arribó a la siguiente conclusión:

·               Es criterio de la Procuraduría General que la exención contenida en el artículo 15 párrafo in fine de la Ley N°8634 reformada por Ley N°9654 está referida a los recursos que constituyen el patrimonio de los fondos a que refiere el artículo 9 de la Ley, y que se pongan a disposición de los beneficiarios previstos en los artículos 6 y 7 de la Ley N°8634 y su reforma. Asimismo, que tal exención comprende el impuesto sobre el valor agregado previsto en la Ley N°6826 reformado (modificado) por la Ley N°9635 de 4 de diciembre de 2018, así como el impuesto a las utilidades previsto en la Ley N°7092.