Dictamen : 189 - del 29/06/2021

29 de junio de 2021

C-189-2021

Señora

Ivette Rojas Ovares

Auditora Interna

Ministerio de Justicia

Estimadaa señor:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. AI-096 de 24 de junio de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre:

“…la cantidad de días que deben otorgarse por concepto de vacaciones, por ejemplo en un caso hipotético en que un funcionario público que ingresó a la administración pública en el año 2013 y cuenta con 07 años de servicio, tienen derecho a un total de 20 días hábiles de vacaciones por cada 50 semanas laborales, no obstante si durante el último año laboral se le otorga una licencia sin goce salarial por 4 meses, se le debe otorgar la totalidad de los 20 días que tiene derecho al no presentarse interrupción de la continuidad de servicio o se debe proceder a calcular la cantidad de días en proporción a los servicios prestados dentro de las aludidas cincuenta semanas.”

I. Sobre las consultas planteadas por los auditores internos.

Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, C-112-2021 de 26 de abril de 2021).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

II. Sobre la inadmisibilidad de la consulta.

Pese a que se indica que se requiere nuestro criterio en virtud de que se está desarrollando un estudio denominado "Fiscalización de la Gestión del Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos" en la Unidad de Registro y Control, conforme con el Programa de Trabajo de esa Auditoría, lo cierto es que deben cumplirse el resto de requisitos de admisibilidad de las consultas.

Uno de esos requisitos es que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y versen sobre temas jurídicos en genérico, es decir, sin referirse a un caso concreto, a la situación particular de una persona determinada ni a una solicitud pendiente de resolver. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos y situaciones concretas, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).

            Al respecto, hemos dispuesto que:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.  El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”  (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).

En esta ocasión, no se está planteando una duda jurídica como tal, pues, aunque no se mencione el nombre del funcionario, se ejemplifica un caso hipotético parece ser un caso específico y concreto. Nótese que se indica la fecha de ingreso, la antigüedad y días de vacaciones a los que tendría derecho y se indica que, en el último año, se le otorgó un permiso sin goce de salario por cuatro meses, para que se determine de qué manera se deben calcular los días de vacaciones que podría disfrutar. Es decir, sin mencionarse el nombre del funcionario, se está trasladando un caso fáctico concreto, para que sea la Procuraduría la que lo resuelva.

Y ello, como ya se indicó, no es propio de nuestra competencia consultiva. Si para resolver ese asunto, la auditoría tiene dudas acerca de las normas o institutos jurídicos que resulten aplicables, puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas jurídicas generales, para luego utilizar nuestro criterio jurídico general como insumo para resolver el caso concreto correspondiente, pero sin exponer el caso de fondo que motiva la consulta.

            Por lo expuesto, la consulta planteada es inadmisible, y, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

            Conforme con lo anterior, se archiva la consulta. Para que ésta sea atendida, debe presentarse nuevamente, cumpliendo con los requisitos de admisibilidad correspondientes.

De usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

C-189-2021.

REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. CONSULTAS DE AUDITORES. CASO CONCRETO.

La auditora del Ministerio de Justicia requirió nuestro criterio sobre:

“…la cantidad de días que deben otorgarse por concepto de vacaciones, por ejemplo en un caso hipotético en que un funcionario público que ingresó a la administración pública en el año 2013 y cuenta con 07 años de servicio, tienen derecho a un total de 20 días hábiles de vacaciones por cada 50 semanas laborales, no obstante si durante el último año laboral se le otorga una licencia sin goce salarial por 4 meses, se le debe otorgar la totalidad de los 20 días que tiene derecho al no presentarse interrupción de la continuidad de servicio o se debe proceder a calcular la cantidad de días en proporción a los servicios prestados dentro de las aludidas cincuenta semanas.”

La Procuraduría, en dictamen no. C-189-2021 de 29 de junio de 2021 declaró inadmisible la consulta porque:

Pese a que se indica que se requiere nuestro criterio en virtud de que se está desarrollando un estudio denominado "Fiscalización de la Gestión del Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos" en la Unidad de Registro y Control, conforme con el Programa de Trabajo de esa Auditoría, lo cierto es que deben cumplirse el resto de requisitos de admisibilidad de las consultas.

En esta ocasión, no se está planteando una duda jurídica como tal, pues, aunque no se mencione el nombre del funcionario, se ejemplifica un caso hipotético parece ser un caso específico y concreto. Nótese que se indica la fecha de ingreso, la antigüedad y días de vacaciones a los que tendría derecho y se indica que, en el último año, se le otorgó un permiso sin goce de salario por cuatro meses, para que se determine de qué manera se deben calcular los días de vacaciones que podría disfrutar. Es decir, sin mencionarse el nombre del funcionario, se está trasladando un caso fáctico concreto, para que sea la Procuraduría la que lo resuelva.