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Dictamen : 182 - del 25/06/2021
(Reconsidera de oficio parcialmente)
25 de junio de
2021
C-182-2021
Señor
Rolando
Méndez Soto
Alcalde
municipal
Municipalidad
de Vásquez de Coronado
S.D.
Estimado señor:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su
oficio No AL-200-129-2021, de 15 de febrero de
2021, cuya atención nos fue
reasignada el 02 de junio del presente año, y por el que requiere nuestro criterio sobre la interpretación del artículo 13,
inciso g) del Código Municipal.
En
concreto, se consulta:
¿Poseen los Concejos municipales la atribución de
nombrar en una junta administrativa o junta de educación, de acuerdo a la
normativa supra citada, a personas que no hayan sido incluidas en las ternas
que envían los supervisores de centros educativos?
Con la finalidad expuesta y en apego a lo
establecido en el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de
setiembre de 1982), se acompaña el criterio de la asesoría jurídica
institucional, materializado en el Oficio No. LE-290-034-007-2021, de 15 de
febrero de 2021, según el cual, citando como fundamento la resolución No.
266-2011 de las 09:40 hrs. de 21 de julio de 2011, del Tribunal Contencioso
Administrativo, Sección III, los dictámenes C-158-2001, C-027-2004, C-138-2012,
C-048-2013, C-154-2013 y el pronunciamiento OJ-087-2016, de la Procuraduría
General, el inciso g) del artículo 13 del Código Municipal le confiere al
Concejo municipal, de manera exclusiva y excluyente, el nombramiento de los
integrantes de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, de manera directa;
esto es, sin atender propuestas o terna alguna por parte de directores de
centros educativos oficiales, teniendo como único parámetro, el aplicar
criterios de equidad entre género. Pudiendo reglamentarse internamente lo
atinente al nombramiento y remoción de los integrantes a esas juntas.
I.- Posiciones de la Procuraduría
General sobre la interpretación y alcance del artículo 13, inciso g) del Código
Municipal. Cambio de opinión y prevalencia del último criterio asumido al
respecto.
De previo a
contestar la pregunta concreta que se nos plantea, es obligado mencionar las
posiciones que ha mantenido esta Procuraduría General al respecto.
Una vez revisados nuestros registros
documentales, se evidencia que en realidad hemos mantenido dos criterios
diferentes sobre el tema en consulta. Y que actualmente, prevalece la última
adoptada al efecto, como de seguido expondremos.
A partir del dictamen C-158-2001 de 30 de mayo de
2001, se apreció una aparente antinomia normativa entre lo dispuesto en los
artículos 41[1] y 43 [2]
de la Ley Fundamental de Educación y el ordinal 13, inciso g)[3]
del Código Municipal, con respecto al nombramiento de
los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de
enseñanza y de las Juntas de Educación. Conflicto normativo que, basado en un
alcance turgente y extremo de la autonomía municipal, con aras a fortalecer la
descentralización territorial, se estimó que debía resolverse dando preferencia al
Código Municipal, por ser una norma más reciente y dirigida fundamentalmente a
regular la competencia de los órganos municipales. Interpretándose entonces
que, al disponer el Código Municipal que el Concejo Municipal nombrará dichos
miembros "directamente", ello suponía que el Concejo no debía
sujetarse a ninguna propuesta de ningún órgano o ente externo. Por
consiguiente, que su competencia no estaba restringida a la selección dentro de
ternas, por lo que el órgano municipal podía escoger libremente la persona o si
a bien lo decidía, establecer reglamentariamente el procedimiento bajo el cual
ejercería su competencia.
Esa posición perduró y fue reiterada en los
dictámenes C-386-2003 del 9 de diciembre del 2003,
C-027-2004 del 22 de enero del 2004, C-138-2012 del 04 de junio del 2012,
C-154-2013 del 13 del 9 de agosto de 2013 y C-357-2020 de 07 de setiembre de
2020 y en la opinión jurídica OJ-087-2016 del 3 de agosto de 2016.
No obstante, con
la OJ-089-2017, de 18 de julio de 2017, se aprecia un viraje en la
interpretación precedente. Pues ante la consulta del proyecto de Ley denominado
“Reforma del inciso g del artículo 13 del Código Municipal”, tramitado bajo el
expediente legislativo No. 20.182, por la que se pretendía delimitar el poder
de decisión de los Concejos municipales en el proceso de nombramiento de los
miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y
juntas de educación, dejando de ser una atribución exclusiva, para sujetarlos a
una terna previamente enviada por los consejos de profesores, se expresó lo
siguiente:
“(…) existen varias vertientes o manifestaciones de la autonomía municipal,
específicamente la posibilidad de dichos entes de autogobernarse (autonomía
política), de dictar los reglamentos autónomos de organización y servicio
(autonomía normativa), de ejercer potestad impositiva (autonomía tributaria), y
la potestad de autoadministración (autonomía administrativa), lo cual en
principio le otorga libertad o independencia frente al Estado para la adopción
de todas sus decisiones en materia administrativa.
No pareciera entonces
que el sometimiento del Consejo Municipal a una terna previamente remitida por
los consejos de profesores para nombrar a los miembros de las Juntas
Administrativas y Juntas de Educación, resulte violatorio de dicha autonomía
municipal, pues no constituye una limitación al núcleo duro de sus atribuciones
constitucionales.
La autonomía
municipal abarca únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro
del concepto de lo “local”, pues fuera de él, coexisten otras competencias que
pueden ser ejercidas por los demás órganos y entes dentro de la circunscripción
territorial de las municipalidades, entre ellas las competencias educativas.
En el caso de Las Juntas de Educación y las Juntas
Administrativas de las instituciones educativas, tienen su fundamento jurídico
tanto en el Código de Educación, Ley N° 1811, del 18 de agosto de 1944 y sus
reformas, como en la Ley Fundamental de Educación, Ley N° 21602, del 25 de
setiembre de 1957 y sus reformas. Se tratan de organismos a quienes se encargan
cometidos públicos en materia de educación, y como tales constituyen
entes públicos con personalidad jurídica, patrimonio propio y capacidad de
derecho público y privado sólo que descentralizados, por lo que, si bien entre
esas juntas y el Ministerio de Educación Pública no hay relación jerárquica, sí
están sometidas a tutela administrativa del Poder Ejecutivo, lo que se conoce
como una relación de dirección.
Consecuentemente, que sus miembros sean nombrados a partir de una terna
remitida por el consejo de profesores al Concejo Municipal, no parece violentar
la autonomía municipal, pues dicha materia no queda comprendida estrictamente
dentro del concepto de “lo local”.” (Pronunciamiento OJ-089-2017, op. cit.).
Es así, como en el
dictamen C-413-2020 de 22 de octubre de 2020, se modera la posición hasta
entonces asumida, y en lo que interesa a la presente consulta se afirma que,
con base en lo dispuesto en los artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación y el ordinal 13, inciso g) del
Código Municipal, los Concejos municipales tienen atribuida la función de
nombramiento de los
integrantes de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas de
centros de educación media, así como su destitución previo procedimiento
administrativo.
Y
es con el criterio jurídico contenido en el pronunciamiento OJ-154-2020 de 7 de
octubre de 2020, que nos separamos de aquella posición originariamente asumida
e integrando lo dispuesto en los ordinales
41 y 43 de la Ley
Fundamental de Educación y 13, inciso g) del Código Municipal, afirmamos que los Concejos municipales no
pueden nombrar como miembro de Juntas Administrativas o de Educación, a
personas no incorporadas en las respectivas ternas.
Al respecto, se indicó lo
siguiente:
“(…) EL CONCEJO MUNICIPAL NO PUEDE NOMBRAR COMO
MIEMBRO DE JUNTA ADMINISTRATIVA O JUNTA DE EDUCACIÓN, A UNA PERSONA NO
INCORPORADA EN LA RESPECTIVA TERNA.
El Código
Municipal, específicamente en su artículo 13.g del Código Municipal, ha
establecido que corresponde a ese órgano deliberante, nombrar directamente y
por acuerdo aprobado por mayoría simple de los regidores, a los miembros de las
Juntas Administrativas de los Centros Educativos y de las Juntas de Educación.
Se transcribe el artículo 13.g en comentario:
“Artículo 13. -
Son atribuciones del concejo:
g) Nombrar directamente, por mayoría simple y con
un criterio de equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas
administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de
educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. Además, nombrar,
por igual mayoría, a las personas representantes de las municipalidades ante
cualquier órgano o ente que los requiera.”
De conformidad
con el inciso g del artículo 13 del Código Municipal, en el ejercicio de esa
competencia, el Concejo Municipal debe actuar de conformidad con el principio
de equidad de género.
Ahora bien, de
conformidad con el artículo 41 de la Ley Fundamental de Educación, Ley N.° 2160
de 25 de setiembre de 1957, para que el correspondiente Concejo Municipal pueda
ejercer sus atribuciones en materia de nombramiento de los integrantes de las
Juntas Administrativas de centros educativos y Juntas de Educación, debe
contar, previamente, con una propuesta de nombramiento presentada por los
funcionarios que ejerzan la inspección en los centros educativos y formada por
los Directores de los centros educativos, quienes deben consultar con el
personal de aquel.
“ARTICULO 41.-
En cada
distrito escolar habrá una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del
cantón a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las
escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez
consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela.”
Así las cosas,
de acuerdo con el numeral 12 del Decreto Ejecutivo N. ° 38249 de 10 de febrero
de 2014 - Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas
- corresponde, entonces, al Director del
correspondiente centro educativo, en coordinación con su personal docente y
administrativo, proponer la terna necesaria para el nombramiento de cada uno de
los cinco miembros que deben integrar la respectiva Junta. Esta terna debe ser
entregada al Supervisor de Centros Educativos que debe presentarla, con toda la
documentación anexa, ante el respectivo Concejo Municipal.
“Artículo 12.-El Director del Centro Educativo, en
coordinación con el personal docente y administrativo, será el responsable de
proponer las ternas para los cinco miembros que conformarán la Junta,
procurando un proceso de consulta transparente y participativa, así como de
verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos. Lo anterior haciendo
uso del formulario establecido para tales efectos por medio de la Dirección de
Gestión y Desarrollo Regional.
El Director del Centro Educativo deberá entregar la
propuesta al Supervisor de Centros Educativos, quien velará porque se haya
cumplido el procedimiento establecido. Posteriormente, corresponde al
Supervisor presentar la documentación para su trámite ante el correspondiente
Concejo Municipal.”
Es decir que
previo a que el Concejo Municipal nombre a los integrantes de la respectiva
Junta, se debe conformar una terna por cada nombramiento. La conformación de
esta terna es un acto preparatorio que es condición necesaria para que el
Concejo Municipal pueda ejercer la competencia del artículo 13.g del Código
Municipal.
Luego, debe
indicarse que la conformación de la terna, por disposición reglamentaria, debe
ser precedida por un proceso de consulta transparente y participativa. Al
respecto, es relevante denotar que tanto las Juntas Administrativas como las
Juntas de Educación deben servir para la integración del centro educativo con
la comunidad, de allí se entienda que la norma reglamentaria exija que la
conformación de las ternas necesarias para su integración, se realice conforme
un proceso participativo y transparente que integre a la comunidad. La norma
reglamentaria encarga al Supervisor de Centros Educativos con el deber de
verificar que el proceso de consulta transparente y participativo se haya
verificado.
Ergo, es claro
que la terna que conforma el Director del correspondiente centro educativo, es
un acto preparatorio que es condición necesaria para que el Concejo Municipal
pueda ejercer válidamente su competencia en materia de nombramiento de los
integrantes de las Juntas Administrativas de centros educativos y Juntas de
Educación.
Corolario de lo
anterior, la ausencia de aquel acto preparatorio, sea la terna propuesta por el
Director del centro educativo, supondría la invalidez de un eventual acuerdo de
nombramiento adoptado por un Concejo Municipal a despecho de aquella carencia.
Asimismo, de lo explicado se infiere que propuesta la terna – que se insiste es
un acto preparatorio y condición necesaria para ejercer la competencia del
artículo 13.g del Código Municipal -, el Concejo Municipal carece de
atribuciones para designar a una persona no incluida en aquella, pues si así
fuese, se estaría actuando a contrapelo de los principios de participación y
publicidad que deben informar sustancialmente el proceso de conformación de las
ternas.
En abono de lo
anterior, conviene notar que el artículo 11 del Decreto N.° 38249 ha
establecido de forma expresa que, para ser miembro, sea de una Junta
Administrativa como de una Junta de Educación, se requiere, entre otras cosas,
haber sido incluido en la terna presentada por el Director del respectivo
centro educativo, según lo establece el procedimiento establecido en el
artículo 12 del mismo reglamento:
Artículo 11.-Para ser miembro de una Junta se
requiere:
a) Ser
costarricense o extranjero con cédula de residencia vigente.
b) Ser mayor de
edad.
c) Saber leer y
escribir.
d) No contar
con antecedentes penales.
e) Estar
incluido en la terna presentada por el MEP, según lo establece la normativa
vigente y el procedimiento establecido en el artículo 12 del presente
reglamento.
Es decir que en
el eventual caso de que un Concejo Municipal designe como miembro de una Junta,
sea Administradora o de Educación, a una persona que no haya sido incluida en
una terna propuesta por el Director del centro educativo, dicho nombramiento
padecería de un vicio invalidante.
(…)
CONCLUSIÓN.
Con fundamento
en lo expuesto se concluye que los Concejos Municipales carecen de atribuciones
para designar como miembros, sea de las Juntas Administrativas de centros
educativas como Juntas de Educación, a personas que no hayan sido previamente
incluidas en una de las ternas propuestas por los Directores de los
correspondientes centros educativos.”
Cabe destacar que esta
última interpretación por nosotros asumida coincide con la del Tribunal
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, como órgano contralor
administrativo no jerárquico, bifásico –arts.
173 constitucional, 165 y ss. del Código Municipal y 189 y ss. del Código
Procesal Contencioso Administrativo-. Sirva la siguiente trascripción para
ilustrar el punto:
“(…)
se estimó que en ejercicio de la
autonomía municipal, el Concejo puede nombrar a las personas que considere más
oportunas para ocupar los cargos de la respectiva junta. La anterior
consideración no es compartida por este Tribunal, por las razones que
seguidamente se explican. Si bien es
cierto que los ayuntamientos se constituyen como gobiernos locales con
autonomía, ello no puede entenderse como una independencia absoluta del resto
de la conformación estatal. Ello por cuanto la integración de los distintos
entes y órganos que componen el Estado, impone que existan mecanismos de
coordinación y colaboración interinstitucional tendientes a garantizar la
eficiencia en los servicios públicos. Desde esta perspectiva, debe entenderse
que las Juntas de Educación y Administrativas son entidades de derecho público
creadas desde el Código de Educación de 1944 y desarrolladas en la Ley
Fundamental de Educación de 1957, que normalmente no pueden responder de manera
autónoma en su gestión ni son órganos estrictamente cantonales ni responden a
intereses exclusivamente locales, pues ello sería desconocer su condición de
organismos auxiliares del Ministerio de Educación Pública (Estado Central).
Además, su sostenimiento financiero proviene, mayoritariamente, de
transferencias del Presupuesto Ordinario de la República. Desde la Ley Fundamental de Educación -Ley No. 2160 del 25 de setiembre
de 1957-, se reguló el mecanismo de nombramiento de las Juntas de Educación,
al disponerse lo siguiente:
"ARTICULO 41.-
En cada distrito escolar habrá una Junta de Educación nombrada por
la Municipalidad del cantón a propuesta de los funcionarios que ejerzan la
inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores,
quienes a su vez consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela.
ARTICULO 42.-
Las Juntas de Educación actuarán como
delegaciones de las Municipalidades. Serán organismos auxiliares de la
Administración Pública y servirán, a la vez, como agencias para asegurar la
integración de la comunidad y la escuela."
Las anteriores normas se complementaron
con el Código Municipal
anterior -Ley 4574 del 04 de mayo de 1970-, que dispuso, en su artículo 21
inciso f), que era atribución del Concejo Municipal, "Nombrar directamente
a los miembros de las Juntas Administrativas de centros oficiales de enseñanza,
los cuales sólo podrán ser removidos con justa causa", disposición que es
reiterada en el actual Código Municipal -Ley 7794 vigente desde el 18 de mayo
de 1998-, en la que únicamente se agregó que se requiere de una mayoría simple
del cuerpo edil, para su nombramiento. Adicionalmente,
el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas
-Decreto Ejecutivo No. 31024 del 13 de febrero del 2003[4]
- dispuso que las juntas de educación serán nombradas directamente por el
Concejo Municipal y cada integrante será elegido de cada una de cinco nóminas
de no menos de cinco candidatos que propondrá el Director del Colegio, previa
consulta con el Consejo de Profesores y con el Comité Ejecutivo del Gobierno
Estudiantil." A criterio de este
Tribunal, toda la normativa que rige la materia es, sin duda, armoniosa y,
además, tiene total vigencia. No puede el Concejo Municipal, transgredir una
norma de orden legal cuya aplicación es indiscutible, cual es la contenida en
el artículo 41 de la Ley Fundamental de Educación, en donde somete al gobierno
local, a recibir la integración de la terna que envía el Supervisor de la zona
en conjunto con el Director del centro escolar correspondiente. Sobre este
particular, debe indicarse que las municipalidades, a diferencia de lo que
esgrime el cuerpo edil, ostentan capacidad reglamentaria respecto de su
organización y servicio (artículo 14 inciso a) del Código Municipal), en lo que
se refiere al ordenamiento urbano (artículo 15 de la Ley de Planificación
Urbana) y de iniciativa de formación de ley ordinaria en materia tributaria
(sometida a la Asamblea Legislativa por artículo 121 constitucional). Empero, la autonomía municipal implica, eso
sí, el sometimiento de todas sus decisiones al marco de legalidad
administrativa, de modo tal que toda ley de orden público, la vincula. Es
incorrecto que el cuerpo edil entienda que su rango de discrecionalidad llega,
en este caso, al punto de no someterse al bloque de legalidad existente, pues
ello es una clara transgresión al artículo 13 de la Ley General de la
Administración Pública, derogando y desaplicando lo dispuesto en la Ley
Fundamental de Educación, que la obliga a recibir las ternas de las autoridades
escolares respectivas, a efecto de nombrar su Junta de Educación. Nótese,
inclusive, la razonabilidad de la norma, pues en efecto son las personas que
están en el centro educativo, quienes tienen el conocimiento para proponer las
personas cuyas cualidades personales y hasta profesionales sean aptas para la
administración de la junta de administración, resultando inapropiada e
incorrecta, la escogencia libre y absoluta de tales integrantes por parte del
cuerpo edil. En este caso impera la aplicación de una normativa
especial, que armoniza perfectamente con el numeral 13 inciso g) del Código
Municipal, de donde no se puede más que concluir que es obligatorio, para la
corporación municipal, recibir y respetar la terna enviada por el Supervisor y
la Directora de la escuela a efecto de nombrar la Junta de Educación, no
pudiendo elegir a ninguna persona que no sea aquella expresamente ofrecida en
tales términos. En el supuesto contrario, todo lo actuado resulta viciado de
nulidad absoluta por transgresión al ordenamiento jurídico administrativo.
Es por ello que el acuerdo impugnado tiene vicios de nulidad absoluta, lo cual
se declara en este acto, en el tanto ignoró la propuesta enviada por la
Directora de la Escuela, y nombró la Junta de Educación con base en una terna
enviada por el Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva
Indígena de Quitirrisí, quien no tiene facultades para hacer semejante
propuesta. “ (Resolución No. 414-2014 de
las 14:15 hrs. del 29 de agosto de 2014. Lo destacado y subrayado es nuestro.
En sentido similar, las Nos. 461-2012 de las 16:30 hrs. del 31 de octubre de
2012 y 523-2012 de las 14:20 hrs. del 6 de diciembre de 2012, todas del
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Posición coincidente con
la No. 0145-2018-VI de las 10:35 hrs. del 30 de noviembre de 2018, del Tribunal
Contencioso Administrativo, Sección Sexta, como órgano judicial. Y por las
que se supera la anterior postura sostenida en las resoluciones Nos. 266-2011
op. cit. y 253-2012 de las 15:05 hrs. del 22 de junio de 2012, por las que la
Sección Tercera del Tribunal Contencioso estimó que existía una antinomia
normativa que resolvía a favor de las corporaciones municipales para que
nombraran sin sujeción a las ternas previamente confeccionadas).
Incluso, recientemente la propia Sala
Constitucional ha avalado esta posición al admitir como ratio decidendi -argumentos fundamentales para decidir- que, si bien la Ley Fundamental de
Educación determina que los Concejos Municipales deben seleccionar los miembros
de las Juntas de Educación de las escuelas públicas para nombrar las Juntas
Administrativas de los colegios oficiales, la Municipalidad no es enteramente
libre para nombrar, ya que debe, por el contrario, seleccionar dentro de la
lista que le propongan los funcionarios que ejerzan la inspección de las
Escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez
consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela para cumplir
legalmente con el procedimiento previamente establecido. Lo que significa que,
de acuerdo con dicha Ley, la faculta de selección del Concejo está limitada por
la terna propuesta. De ahí que reconoció la importancia de que las autoridades
competentes dispongan lo pertinente para que se proceda con el nombramiento de
los miembros de las Juntas de Educación (Resolución No. 2020-004499 de las
09:30 hrs. del 6 de marzo de 2020). Véase que anteriormente el Tribunal Constitucional
había advertido que la relación de las Juntas de Educación con las
municipalidades y el régimen de sus competencias en relación con el Ministerio
de Educación, son todas regulaciones provenientes de la Ley ordinaria, no de la
Constitución Política. Por lo que la discusión acerca de la distribución de
competencias entre el Ministerio y las municipalidades “tampoco puede enfocarse (…) como violación del régimen constitucional
de las municipalidades, porque no es la autonomía de éstas la que corre peligro,
dado que las Juntas son meras colaboradoras de la Administración Central,
nombradas por las Municipalidades” (Resolución No. 0337-95 de las 15:36
hrs. del 17 de enero de 1995, Sala Constitucional. Posición coincidente con la
de la Sala Primera, ejerciendo como tribunal de conflictos de competencia, en
las resoluciones Nos. 000341-C-S1-2013 de las 13:35 hrs. del 14 de marzo de
2013, 004169-C-S1-2019 de las 15:50 hrs. del 28 de noviembre de 2019, entre
otras).
Véase entonces que
al margen de la vinculación que pueda
producir la doctrina administrativa derivada de nuestros dictámenes, por
importante que sea, siempre hemos considerado que ésta jamás puede producir el
efecto de invariabilidad o inmutabilidad de criterio, máxime cuando una
incompatibilidad de normas, más que real, era aparente, en el tanto los
preceptos y normas involucrados no son en realidad contradictorios ni
incompatibles, sino que, en su aplicación al caso específico, aparentan estarlo
producto de una interpretación incompleta que de éstas se ha hecho. Y en este
caso resulta evidente que, en la materia en consulta, con el pronunciamiento
OJ-154-2020 op. cit. hicimos una interpretación correctiva de las disposiciones
normativas involucradas que permite no eliminar ninguna de ellas del sistema
jurídico, sino la incompatibilidad aparente de éstas; conciliándolas a través
de la aclaración de los reales alcances jurídicos de sus contenidos [5].
Criterio interpretativo éste último que, por ser coincidente incluso con los últimos
precedentes judiciales, actualmente en lo jurídico deberá prevalecer y ha de
ser aplicado en la materia.
Conclusiones:
Con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 3, inciso b) “in fine”
de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, esta Procuraduría arriba a las siguientes
conclusiones:
Se
reconsideran oficiosamente los dictámenes
C-158-2001 de 30 de mayo de 2001, C-386-2003 del 9 de diciembre del
2003, C-027-2004 del 22 de enero del 2004, C-138-2012 del 04 de junio del 2012,
C-154-2013 del 13 del 9 de agosto de 2013 y C-357-2020 de 07 de setiembre de
2020, así como la opinión jurídica OJ-087-2016 del 3 de agosto de 2016, en cuanto sostuvieron que, entre lo dispuesto en los
artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación y el ordinal 13, inciso g)
del Código Municipal, existía una antinomia normativa que debía resolverse
dando preferencia al Código Municipal e interpretaron que, al disponer el Código Municipal
que el Concejo Municipal nombrará dichos miembros "directamente",
ello suponía que el Concejo no debía sujetarse a ninguna propuesta de ningún
órgano o ente externo, y que, por consiguiente, su competencia no estaba
restringida a la selección dentro de ternas, por lo que el órgano municipal
podía escoger libremente la persona o si a bien lo decidía, establecer
reglamentariamente el procedimiento bajo el cual ejercería su competencia.
En su lugar,
interpretamos que, en
armonía con lo dispuesto por los
artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación y el ordinal 13,
inciso g) del Código Municipal, así como en el Reglamento
General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas vigente, si bien los
Concejos municipales tienen atribuida la competencia de nombrar, por mayoría
simple y con un criterio de equidad de géneros, a los miembros de las Juntas
Administrativas de centros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación,
para ejercer dicha competencia deben contar previamente
–como acto previo, preparatorio o instrumental- con la conformación de una
terna por parte de los
Directores de los centros educativos, en coordinación, por consulta
transparente y participativa, con el personal docente y administrativo, y que
será propuesta por el Supervisor de Centros Educativos. Terna que limita el
ámbito de discrecionalidad administrativa del Concejo municipal en la materia,
no pudiendo nombrar en dichos puestos a personas que no formen parte de ella. Así, la discrecionalidad permitida se circunscribe a escoger entre los componentes de la
terna.
De modo que,
los Concejos Municipales carecen de atribuciones para designar como miembros,
sea de las Juntas Administrativas de centros educativas como Juntas de
Educación, a personas que no hayan sido previamente incluidas en las ternas
propuestas por los Directores de los correspondientes centros educativos.
En
estos términos se deja evacuada su consulta.
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Área de la Función Pública
GBH/jmd
[1] “ARTICULO 41.- En cada distrito escolar habrá una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del cantón a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela.”
[2] “ARTICULO 43.- Cada Institución de Enseñanza Media
contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva,
de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes. (…)”
[3] “Artículo 13. — Son atribuciones del
concejo:
(…)
g) Nombrar
directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a
las personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de
enseñanza y de las juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por
justa causa. Además, nombrar, por igual mayoría, a las personas representantes
de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera.”
(Así reformado el inciso anterior por aparte c) del artículo
único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre de 2008).
[4] Derogado
por el Decreto Ejecutivo No. 38249 de 10 de febrero de 2014, publicado en La
Gaceta No. 52 de 14 de marzo de 2014.
[5] Según
hemos reafirmado el operador jurídico debe adoptar siempre la interpretación de
norma jurídica en el sentido que mejor armonice con el resto del ordenamiento.
Y en caso de que uno de los sentidos entrañe diere por resultado dejar sin
efecto la disposición, conviene elegir el que sí lo produzca, porque siempre es
de suponer que, por medio de ella, el legislador quiso alcanzar algún útil
objetivo. No siendo admisible entonces una interpretación que conduzca a
consecuencias distintas, o efectos contrarios, a los pretendidos y queridos por
el legislador (Dictámenes C-018-2006 de 19 de enero de 2006 y C-110-2020 de 31
de marzo de 2020, C-366-2020 de 16 de setiembre de 2020 y C-396-2020 de 12 de
octubre de 2020).
C-182-2021
ARTÍCULOS 41 Y 43 DE LA LEY FUNDAMENTAL DE
EDUCACIÓN Y ORDINAL 13, INCISO G) DEL CÓDIGO MUNICIPAL; NOMBRAMIENTO POR PARTE DEL CONCEJO MUNICIPAL DE LOS MIEMBROS DE
JUNTAS ADMINISTRATIVAS Y JUNTAS DE EDUCACIÓN ENTRE LAS TERNAS PROPUESTAS.
CAMBIO DE CRITERIO INSTITUCIONAL.
Por oficio No AL-200-129-2021, de 15 de febrero de 2021, cuya atención nos fue reasignada el 02 de junio del presente año, el Alcalde de la
Municipalidad de Vásquez de Coronado requiere nuestro criterio
sobre la interpretación del artículo 13, inciso g) del Código Municipal.
En concreto, se consulta:
¿Poseen
los Concejos municipales la atribución de nombrar en una junta administrativa o
junta de educación, de acuerdo a la normativa supra citada, a personas que no
hayan sido incluidas en las ternas que envían los supervisores de centros
educativos?
Con la aprobación del Procurador
General de la República, mediante dictamen C-182-2021, de 25 de junio de 2021,
el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función
Pública, con fundamento en
lo dispuesto por el ordinal 3, inciso b) “in fine” de nuestra Ley Orgánica, No.
6815, esta Procuraduría arriba a
las siguientes conclusiones:
“Se reconsideran oficiosamente los dictámenes C-158-2001 de 30 de mayo de 2001, C-386-2003
del 9 de diciembre del 2003, C-027-2004 del 22 de enero del 2004, C-138-2012 del 04 de junio del
2012, C-154-2013 del 13 del 9 de agosto de 2013 y C-357-2020 de 07 de setiembre
de 2020, así como la opinión jurídica OJ-087-2016 del 3 de agosto de 2016, en cuanto
sostuvieron que, entre lo dispuesto en
los artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación y el ordinal 13,
inciso g) del Código Municipal, existía una antinomia normativa que debía
resolverse dando preferencia al Código Municipal e interpretaron que, al disponer el Código Municipal que el Concejo
Municipal nombrará dichos miembros "directamente", ello suponía que
el Concejo no debía sujetarse a ninguna propuesta de ningún órgano o ente
externo, y que, por consiguiente, su competencia no estaba restringida a la
selección dentro de ternas, por lo que el órgano municipal podía escoger
libremente la persona o si a bien lo decidía, establecer reglamentariamente el
procedimiento bajo el cual ejercería su competencia.
En su lugar, interpretamos que, en armonía con lo dispuesto por los artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación y el
ordinal 13, inciso g) del Código Municipal, así como en el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas
vigente, si bien los Concejos municipales tienen atribuida la competencia de
nombrar, por mayoría simple y con un criterio de equidad de géneros, a los
miembros de las Juntas Administrativas de centros oficiales de enseñanza y de
las Juntas de Educación, para ejercer dicha competencia deben contar previamente –como acto previo, preparatorio
o instrumental- con la conformación de una terna por parte de los Directores de los centros educativos, en
coordinación, por consulta transparente y participativa, con el personal
docente y administrativo, y que será propuesta por el Supervisor de Centros
Educativos. Terna que limita el ámbito de discrecionalidad administrativa del
Concejo municipal en la materia, no pudiendo nombrar en dichos puestos a
personas que no formen parte de ella. Así, la
discrecionalidad permitida se circunscribe a escoger
entre los componentes de la terna.
De modo que, los
Concejos Municipales carecen de atribuciones para designar como miembros, sea
de las Juntas Administrativas de centros educativas como Juntas de Educación, a
personas que no hayan sido previamente incluidas en las ternas propuestas por
los Directores de los correspondientes centros educativos.
En estos términos se deja
evacuada su consulta.”