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Dictamen : 175 - del 21/06/2021
21 de junio de 2021
C-175-2021
Señor
Gilberth Jiménez
Siles
Alcalde
Municipalidad de Desamparados
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la
República, doy respuesta a su oficio no. MD-AM-1134-2021 de 7 de junio de 2021,
mediante el cual requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:
“Al entrar en
vigencia de la Ley 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, las
instituciones del Gobierno Central así como las Instituciones Descentralizadas,
se vieron sujetas a la aplicación de lo normado en la misma, dado que las
municipalidades como entes descentralizados, en materia de salarios se rigen
por la ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, se podría
interpretar que dicha ley estaría haciendo una derogación tácita de aquellos
artículos convencionales y reglamentarios que estuvieran impidiendo el
reconocimiento del incentivo salarial de carrera profesional a puestos de
bachillerato y superiores, entendiendo que tanto la Ley de Salarios Públicos
como la Ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, cuentan con lo
jerarquía superior sobre los articulados de las convenciones colectivas y los
reglamentos, que tengan que ver con materia salarial o incentivos salariales.”
Adicionalmente, solicita que se reconsidere el dictamen no.
C-256-2016 de 2 de diciembre de 2016, en el cual, ante consulta planteada por
esa Municipalidad, se concluyó que “el artículo 102 del Reglamento Autónomo de Organización y
Servicio de esa Corporación Municipal autoriza el reconocimiento y pago de la
carrera profesional únicamente a los profesionales con grado de Licenciatura, y
a falta de normativa concurrente de distinto grado que regulen de forma
diferente o contradictoria la denominada Carrera Profesional, por prevalencia
de aquella norma reglamentaria no existiría fundamento jurídico para reconocer
o seguir reconociéndola a profesionales con grado académico de bachiller
universitario.”
En múltiples
ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los
artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y
versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione
un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración,
que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo
o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de
otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni
que corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio
de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c)
Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.
(Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020).
El segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4°
de nuestra Ley Orgánica, que dispone:
“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de
los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico
de la Procuraduría; en cada caso, deberán
acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los
auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”
Al respecto, hemos indicado que el
criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos
los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como
finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el
asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado que
dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado
tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y
constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la
Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto,
véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1°
de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de
julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, entre muchos otros).
Por lo dicho, el criterio legal que
exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse
específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales
finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el
jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre
los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe
legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean.
No podría entonces tratarse de
cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya
sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que
luego van a ser consultados a la Procuraduría.
En esta ocasión, el criterio legal
adjunto no responde la pregunta que finalmente se nos consulta, pues, se limita
a señalar lo dispuesto por la Procuraduría en el dictamen no. C-256-2016 y a
indicar que se debe solicitar su reconsideración, sin entrar a analizar si con
base en las reformas practicadas por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas (no. 9635 de 3 de diciembre de 2018), el Reglamento Autónomo de
Servicio de la Municipalidad se ha visto modificado, y, por tanto, si existe
fundamento normativo para reconocer el incentivo de carrera profesional a los
bachilleres universitarios, tal y como se plantea en la consulta.
Si
bien es cierto, el dictamen C-256-2016 estaba referido a la posibilidad de
reconocer ese incentivo a los bachilleres universitarios, en esta ocasión la
consulta presenta una variante, y es determinar si después de emitida la Ley
9635, el marco normativo sufrió alguna variación, lo cual bien pudo haber sido
analizado por la asesoría legal.
Por
tanto, al no responder lo que finalmente se nos consulta, el criterio legal
adjunto no satisface las condiciones necesarias para cumplir el requisito de
admisibilidad señalado en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.
Luego, en
cuanto a la solicitud de reconsideración del dictamen C-256-2016, debemos
señalar que la reconsideración de nuestros dictámenes se encuentra expresamente regulada
en nuestra Ley Orgánica y está concebida como un procedimiento formal y excepcional,
previsto para aquellos casos en los que, cuando esté de por medio el interés
público, la administración consultante pueda requerir ante el Consejo de
Gobierno la dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen particular.
Para requerir la dispensa del
Consejo de Gobierno, la administración consultante debe haber solicitado la
reconsideración del dictamen ante la Procuraduría y ésta debe haber sido
denegada por la mayoría de la asamblea de procuradores, convocada al efecto.
Concretamente, el artículo 6°
citado dispone:
“Artículo 6°.- Dispensa en el acatamiento de dictámenes:
En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el
Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes
emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá
publicarse en el diario oficial "La
Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad
pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito
para ejecutar la resolución.
Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar
reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo
del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de
Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro
de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno
para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior.”
Resulta evidente que la solicitud
de reconsideración se encuentra sujeta a dos requisitos esenciales: que sea
requerida por la misma institución consultante y que esa solicitud se presente
dentro de los ocho días siguientes a la fecha de notificación del dictamen, tal
y como lo hemos exigido en otras ocasiones:
“De entrada, nótese, que el primer
párrafo de la norma transcrita enfatiza que no es cualquier tipo de asunto el
que podrá ser dispensado del carácter vinculante de nuestros dictámenes, sino
solo aquellos que revistan una naturaleza excepcional por virtud del interés
público comprometido, entre los que se cita la seguridad pública o la relaciones exteriores.
Un segundo aspecto a considerar es que
la disposición de cita prevé dos instancias sucesivas en este trámite, la
primera ante la Procuraduría y la segunda ante el Consejo de Gobierno. De forma
que para poder acudir a este último órgano, «como
requisito previo», el órgano consultante
tiene que solicitar la reconsideración dentro de los ocho días siguientes a la
notificación del dictamen. Es decir, en lo que interesa a efectos de la
presente solicitud se deben cumplir con dos requisitos formales para darle
curso y elevarlo a la Asamblea de Procuradores: la legitimación del petente y el plazo…” (Dictamen No. C-081-2012 de 28 de marzo de 2012. En igual
sentido véanse los pronunciamientos Nos. C-056-2014 de 26 de febrero de 2014,
C-054-2016 de 11 de marzo de 2016, C-055-2016 de 11 de marzo de 2016,
C-094-2017 de 3 de mayo de 2017, entre otros).
Resulta
evidente que en esta ocasión no se cumple con el plazo antes señalado, por lo
que la gestión debe rechazarse. Y es que, aunque con base en lo señalado en el
artículo 3° inciso b) la Procuraduría puede reconsiderar de oficio sus
dictámenes cuando no se cumplen los requisitos antes expuestos, lo cierto es
que en este caso no se explican cuáles son las razones por las cuales la
Administración estima que el criterio debe reconsiderarse.
Como
ya se dijo, el criterio legal no entra a analizar lo consultado, y, en
consecuencia, no expone cuáles son las razones jurídicas por las cuales estima
que el criterio debe reconsiderarse.
Por
tanto, al no existir ninguna argumentación jurídica dirigida a justificar la
solicitud de reconsideración planteada, ésta debe rechazarse.
En
todo caso, debe analizarse si lo que pretende la administración es solicitar la
reconsideración del dictamen de la Procuraduría porque se estime que la
conclusión a la que se llegó es incorrecta, o, más bien, consultar si lo
dispuesto en ese dictamen mantiene vigencia en virtud de las normas legales
emitidas con posterioridad.
Con
base en todo lo expuesto, se declara inadmisible la consulta formulada y se
rechaza la solicitud de reconsideración planteada.
Conforme con lo indicado en este dictamen, se archiva
la gestión. Para que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente, cumpliendo
con los requisitos de admisibilidad correspondientes.
De
Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
C-175-2021.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. CRITERIO LEGAL DEBE
RESPONDER LO CONSULTADO. SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN. DEBEN EXPONERSE
ARGUMENTOS PARA RECONSIDERACIÓN.
El Alcalde de la Municipalidad de
Desamparados requiere nuestro criterio sobre la aplicación de la Ley 9635 en
cuanto al incentivo de carrera profesional a los bachilleres universitarios y
solicita que se
reconsidere el dictamen no. C-256-2016 de 2 de diciembre de 2016.
En dictamen C-175-2021
de 21 de junio de 2021, la Procuraduría declaró inadmisible la gestión, porque:
El criterio legal adjunto no responde la
pregunta que finalmente se nos consulta, pues, se limita a señalar lo dispuesto
por la Procuraduría en el dictamen no. C-256-2016 y a indicar que se debe
solicitar su reconsideración, sin entrar a analizar si con base en las reformas
practicadas por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (no. 9635 de
3 de diciembre de 2018), el Reglamento Autónomo de Servicio de la Municipalidad
se ha visto modificado, y, por tanto, si existe fundamento normativo para
reconocer el incentivo de carrera profesional a los bachilleres universitarios,
tal y como se plantea en la consulta.
Si bien es cierto, el dictamen C-256-2016 estaba
referido a la posibilidad de reconocer ese incentivo a los bachilleres
universitarios, en esta ocasión la consulta presenta una variante, y es
determinar si después de emitida la Ley 9635, el marco normativo sufrió alguna
variación, lo cual bien pudo haber sido analizado por la asesoría legal.
Por tanto, al no responder lo que finalmente se
nos consulta, el criterio legal adjunto no satisface las condiciones necesarias
para cumplir el requisito de admisibilidad señalado en el artículo 4° de
nuestra Ley Orgánica.
Resulta evidente que en esta ocasión no se
cumple con el plazo antes señalado, por lo que la gestión debe rechazarse. Y es
que, aunque con base en lo señalado en el artículo 3° inciso b) la Procuraduría
puede reconsiderar de oficio sus dictámenes cuando no se cumplen los requisitos
antes expuestos, lo cierto es que en este caso no se explican cuáles son las
razones por las cuales la Administración estima que el criterio debe
reconsiderarse. Por tanto, al no existir ninguna argumentación jurídica
dirigida a justificar la solicitud de reconsideración planteada, ésta debe
rechazarse.