Dictamen : 161 - del 08/06/2021

8 de junio del 2021

C-161-2021

 

Señora

Fabiola Varela Mata

Directora Nacional

Registro Nacional

 

Estimada señora

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DGL-0741-2020 del 29 de octubre del 2020, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas con el “Régimen Salarial para la Actividad Informática del Registro Nacional” y con la incidencia que tuvo en ese régimen la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018.

 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

 

Nos indica en su gestión que por medio del artículo 3 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas se adicionó el artículo 57 inciso o) a la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957.   Agrega que el artículo 57 inciso o) mencionado, ordenó reformar el numeral 23 de la ley n.° 6934 de 28 de noviembre de 1983 denominada “Reforma a la Ley de Registro Nacional”.  Manifiesta que la ley n.° 6934 solo cuenta con tres artículos, de modo que el numeral 23 al que hace referencia el artículo 57 inciso o) de la ley n.° 2166 no existe. 

 

Sostiene que, a pesar de lo anterior, el texto del artículo 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional, n.° 5695 de 28 de mayo de 1975, fue modificado y se excluyó la referencia que hacía al Régimen Especial de Salarios para la Actividad Informática en el Registro Nacional.  Afirma que, en la actualidad, el artículo 23 citado únicamente hace alusión a los porcentajes de compensación económica por prohibición para aquellos profesionales pagados por la Junta Administrativa del Registro Nacional. 

 

Sostiene que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas procuró una reforma sobre un supuesto de hecho (el pago de compensación económica por prohibición) modificando una disposición que ya no desarrollaba ese tema, pues no tomó en cuenta que esa norma había sido reformada por el Código Notarial, ley n.° 7764 del 17 de abril de 1998.

 

Ante la situación descrita, nos formula las siguientes preguntas:

 

“1. ¿Puede considerarse la reforma al artículo 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional, No. 5695, generada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, un error material?

2. Con la emisión de la Ley No. 9635, ¿cuál fue la intención del Legislador al adicionar el numeral 57 inciso o) a la Ley de Salarios de la Administración Pública?

3. ¿La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas derogó tácitamente el Régimen Salarial para la Actividad de Informática del Registro Nacional?

4. ¿El numeral 173 del Código Notarial y el Decreto Ejecutivo No. 32169, "Régimen Salarial para la Actividad de Informática del Registro Nacional", y su reforma continúan vigentes?”

 

             A la consulta se adjuntó el criterio del Departamento de Asesoría Jurídica del Registro Nacional, emitido mediante el oficio DGL-AJU-19-1009-2020 del 26 de octubre del 2020, suscrito por la Licda. Brenda Soto Ortiz y por la Licda. Gabriela Carranza Araya. 

 

            Ese estudio indica que por un error del legislador se reformó la ley n.° 6934, que cuenta únicamente con tres artículos, y no el artículo 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional.  Señala que la reforma al artículo 23 de la ley n.° 5695 efectuada en su momento por el Código Notarial, instauró el régimen Especial de Salarios para la Actividad de Informática en el Registro Nacional. Manifiesta que dicha reforma no abordó en aquel momento el tema del pago de la compensación económica por prohibición a los funcionarios cubiertos por dicho régimen, por lo que, a su juicio, la reforma que realizó la ley n.° 9635 es errada.  Las conclusiones de ese estudio son las siguientes:

 

“1. La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, reformó el artículo 23 de la Ley denominada "Reforma Ley del Registro Nacional", No. 6934, la cual sólo cuenta con 3 artículos, de modo que el artículo 23 modificado no existe. Pese a dicho yerro legislativo, el artículo 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional fue erradamente reformado. Por lo cual, puede considerarse esta reforma como un simple error material que no afecta ni pone en duda la voluntad del legislador, la cual consistió en generalizar los porcentajes por concepto de prohibición en el sector público, y no en derogar el Régimen Salarial para la Actividad de Informática del Registro Nacional, por cuanto de haberse atendido a la versión correcta del numeral 23, cuyo contenido instauraba tal régimen, este jamás hubiera sido sustituido por el texto actualmente vigente.

2. La intención del Legislador al adicionar el artículo 57 a la Ley de Salarios de la Administración Pública consistió en aplicar la generalización de los porcentajes por prohibición fijados en el numeral 36 del mismo cuerpo normativo a todo el sector público en el caso particular del inciso o), específicamente al Registro Nacional.

3. El Régimen Salarial para la Actividad de Informática del Registro Nacional, regulado en el anterior artículo 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional, no fue derogado tácitamente por el numeral 57 inciso o) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, al no existir una incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos del anterior artículo 23 dicho y los de la nueva norma, que regulan los parámetros de compensación económica por concepto de prohibición al personal profesional pagado por el presupuesto de la Junta Administrativa de esta Institución.

4. A pesar de la sustitución del contenido normativo descrito, el numeral 173 del Código Notarial continúa vigente, fungiendo como el respaldo jurídico al efecto de su continuidad y aplicación, así como de base legal para el Decreto Ejecutivo No. 32169, "Régimen Salarial para la Actividad de Informática del Registro Nacional" y su reforma. Con fundamento en dicho marco jurídico, la Dirección de Informática, a través de sus funcionarios, Departamento y Dirección, ha continuado y puede seguir desarrollando las actividades esenciales para cumplir con su misión de garantizar la seguridad de la información que reside en los sistemas informáticos, resguardando los derechos inscritos de las personas, prestando servicios informáticos eficientes y eficaces a los usuarios”.

 

Seguidamente nos referiremos a los aspectos sobre los cuales versa la consulta que se nos formula.

 

            II.- SOBRE EL TEXTO VIGENTE DEL ARTÍCULO 23 DE LA LEY DE CREACIÓN DEL REGISTRO NACIONAL

 

            Para abordar la consulta que se nos plantea es importante indicar que uno de los objetivos que pretendió alcanzar la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas con las modificaciones que introdujo a la Ley de Salarios de la Administración Pública fue el de unificar los porcentajes de compensación económica por prohibición que se pagan a los servidores del sector público.

 

            En ese sentido, en nuestro dictamen C-281-2019 del 1° de octubre del 2019, indicamos que “Uno de los lineamientos generales que estableció la Ley de Salarios de la Administración Pública con motivo de la reforma operada por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, fue el de fijar porcentajes uniformes de compensación económica por prohibición aplicables a todo el sector público.”

 

            Para lograr unificar los porcentajes de compensación económica a los que se ha hecho referencia, la ley n.° 9635 adicionó a la Ley de Salarios de la Administración Pública su artículo 36, el cual dispone lo siguiente:

 

“Artículo 36- Prohibición y porcentajes de compensación. Los funcionarios públicos a los que por vía legal se les ha impuesto la restricción para el ejercicio liberal de su profesión, denominada prohibición, y que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 31 de la presente ley, recibirán una compensación económica calculada sobre el salario base del puesto que desempeñan, de conformidad con las siguientes reglas:

1. Un treinta por ciento (30%) para los servidores en el nivel de licenciatura u otro grado académico superior.

2. Un quince por ciento (15%) para los profesionales en el nivel de bachiller universitario.”

 

            Por otra parte, la ley n.° 9635 adicionó el artículo 57 a la Ley de Salarios de la Administración Pública, artículo mediante el cual se reformaron varias normas que establecían porcentajes de compensación económica por prohibición distintos a los previstos en el artículo 36 transcrito.  Dentro de las reformas que acordó el artículo 57 mencionado está la dispuesta en su inciso o), el cual establece:

 

            “Artículo 57- Reformas. Se modifican las siguientes leyes, de la manera que se describe a continuación:

            a) (…)

            o) Se reforma el artículo 23 de la Ley N.° 6934, Reforma Ley de Registro Nacional, de 28 de noviembre de 1983. El texto es el siguiente:

            Artículo 23- Como compensación económica por concepto de prohibición, se reconocerá al personal profesional pagado por el presupuesto de la Junta Administrativa sobre su salario base un quince por ciento (15%), para los que posean el grado académico de bachiller universitario, y de un treinta por ciento (30%), para los que ostenten el grado de licenciatura u otro superior.

            p) (…).”

 

            El punto medular del asunto que nos ocupa es, por una parte, que la ley n.° 6934 a la cual iba dirigida la reforma ordenada en el artículo 57 inciso o) transcrito, no tiene un artículo 23, pues solo consta de tres artículos ordinarios y de cuatro transitorios; y, por otro lado, que si bien el artículo 2 de esa ley –la 6934− adicionó el artículo 23 de la Ley del Registro Nacional (a efecto de establecer que los porcentajes de compensación económica por prohibición a cancelar al personal técnico o profesional pagado por el presupuesto de la Junta Administrativa del Registro Nacional serían fijados por decreto) esa reforma había quedado sin efecto con la aprobación del Código Notarial, cuyo artículo 173 reformó íntegramente el artículo 23 de la Ley del Registro Nacional.

 

            Así, el texto original del artículo 2 de la ley n.° 6934, establecía lo siguiente:

 

            “Artículo 2º.- Adiciónanse cuatro artículos a la Ley del Registro Nacional, cuyos números serán 19, 20, 21 y 22, (sic: *) y trasládase el actual 19 como artículo 23 (sic: *). Sus textos serán los siguientes:

            (*) Por evidente error legislativo se omite la adición de un nuevo artículo 23, con lo cual el 19 original pasó a ser 24 y no 23 como se indica).

            "Artículo 19.- (…)

            Artículo 23.- Por decreto ejecutivo se determinará el porcentaje que, sobre la base salarial, se reconocerá al personal técnico o profesional pagado por el presupuesto de la Junta Administrativa, por concepto de prohibición del ejercicio profesional."

 

            Luego, el artículo 173 del Código Notarial, emitido mediante la ley n.° 7764 de 17 de abril de 1998, reformó por completo el texto del artículo 23 de la Ley del Registro Nacional (artículo éste último que, como ya indicamos, había sido adicionado por la ley n.° 6934) en los siguientes términos:

 

            “ARTÍCULO 173.- Reforma de la Ley de Creación del Registro Nacional, No. 5695

            Refórmanse el artículo 4, el párrafo segundo del artículo 6 y los artículos 22 y 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional, No. 5695, de 28 de mayo de 1975. Los textos dirán:

            "Artículo 4.- (…)

            Artículo 23.- La Junta Administrativa del Registro Nacional creará su propio régimen de salarios para el personal de informática y estará autorizada para contratar al personal requerido, técnico y profesional, que satisfaga las necesidades del servicio público. Este personal será pagado con fondos de la Junta, por el plazo que estipule o por término indefinido, y continuará gozando de los beneficios y las garantías establecidos en el Estatuto de Régimen del Servicio Civil, sus reglamentos y las normas afines.

            Para hacerse acreedores a este régimen de salarios, los funcionarios deberán realizar y aprobar las pruebas que definirá la Junta Administrativa del Registro Nacional, además de cumplir con los requisitos establecidos en la normativa ordinaria en materia de concursos de antecedentes.

            Por decreto ejecutivo se determinarán la escala de salarios, las categorías de puestos y los demás requisitos para la ejecución de esta norma."

 

            Nótese entonces que la reforma ordenada por el artículo 57 inciso o) de la Ley de Salarios de la Administración Pública incurrió en dos errores evidentes: El primero de ellos consistió en ordenar la modificación de un artículo que no existe (el 23 de la ley n.° 6934); y, el segundo, en modificar una ley cuyo texto ya había sido reformado antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635.

 

            Ante la situación descrita, interesa señalar que éste órgano asesor ha sido reacio a corregir por vía de interpretación aquellos errores legislativos que vayan más allá de un simple error material.  En esa línea hemos indicado que “… no es la Procuraduría General de la República la llamada a subsanar el error en que incurrió la Asamblea Legislativa, sino, a quien compete esta labor, es a ese Órgano fundamental del Estado. Más aún, conforme a la doctrina jurídica y a principios elementales de hermeútica jurídica, mediante la interpretación jurídica de un texto legal no es posible subsanar el error del Parlamento. En este supuesto, el llamado a realizar la corrección es el órgano que incurrió en el error. (…) la Procuraduría General de la República, respetuosa de las competencias que el Derecho de la Constitución le asigna a la Asamblea Legislativa y acorde con los principios que hemos enunciado en este estudio, no ha corregido, por la vía de la interpretación, los errores que comete ese Órgano constitucional.”  (Dictamen C-281-2003 del 19 de setiembre del 2003).   En sentido similar pueden consultarse, entre otros pronunciamientos, el C-169-2000 de 31 de julio del 2000, el C-017-2006 del 18 de enero del 2006, la OJ-037-2009 del 3 de abril del 2009 y el C-274-2009 del 5 de octubre del 2009.

 

            A pesar de lo anterior, esta Procuraduría entiende (sin pretender corregir los errores en los que incurrió el legislador) que la reforma ordenada en el artículo 57 inciso o) de la ley de Salarios de la Administración Pública carece de eficacia, pues recayó sobre una norma inexistente, lo que hace que con esa reforma en particular no se genere ningún cambio en el ordenamiento jurídico.

           

            Obsérvese que, si bien es posible suponer que la intención del legislador era modificar el artículo 2 de la ley n.° 6934, que adicionó el artículo 23 a la Ley de Creación del Registro Nacional, eso no es lo que dispuso expresamente el artículo 57 inciso o) de la ley de Salarios de la Administración Pública, aparte de que, aun cuando esa presunción fuera cierta, la reforma no tendría ningún efecto, por haberse hecho recaer sobre una disposición cuyo texto ya había sido reformado antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635.

 

            En todo caso, lo importante es que si se interpreta −como aquí se hace− que la reforma ordenada en el artículo 57, inciso o), de la Ley de Salarios de la Administración Pública carece de eficacia, ello no obsta para que prevalezca el espíritu del legislador, pues debe entenderse, como lo indicamos en el dictamen C-281-2003 citado, que toda norma que admita un pago de compensación económica por prohibición distinto al establecido en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, fue tácitamente derogada, sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones transitorias que modularon en el tiempo la aplicación de los nuevos porcentajes de compensación.

 

            III.-  CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1.- El artículo 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional no fue afectado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.  Si bien el artículo 57 inciso o) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, ordenó reformar el artículo 23 de la ley n.° 6934, esa ley no tiene un artículo 23, pues solo consta de tres artículos ordinarios y de cuatro transitorios. Y aun cuando es posible suponer que la intención del legislador era modificar el artículo 2 de la ley n.° 6934, que adicionó el artículo 23 a la Ley de Creación del Registro Nacional, esa reforma no tendría ningún efecto, por haberse hecho recaer sobre una disposición cuyo texto ya había sido reformado antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635.

 

            2.- La intención del legislador con la adición del artículo 57 inciso o) a la Ley de Salarios de la Administración Pública, fue que el Personal pagado por el presupuesto de la Junta Administrativa del Registro Nacional no percibiera un porcentaje de compensación económica por prohibición distinto al dispuesto en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            3.- La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no derogó tácitamente el Régimen Salarial para la Actividad Informática del Registro Nacional.

 

            4.- El artículo 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional, cuyo texto responde a la reforma introducida por el artículo 173 del Código Notarial, se encuentra vigente.  El artículo 57 inciso o) de la Ley de Salarios de la Administración Pública no afectó esa norma, ni las disposiciones reglamentarias que se derivan de ella.

 

            5.- Se reitera lo resuelto en el dictamen C-281-2019 del 1° de octubre del 2019, en el sentido de que toda norma que admita el pago de compensaciones económicas por prohibición distintas a la establecida en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, fue tácitamente derogada, sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones transitorias que modularon en el tiempo la aplicación de los nuevos porcentajes de compensación.

 

                                                                  Cordialmente;

 

 

 

                       Julio César Mesén Montoya

                    Procurador

 

 

JCMM/mmg

 

 

C-161-2021

 

REGISTRO NACIONAL. LEY DE CREACIÓN DEL REGISTRO NACIONAL.  LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS. PORCENTAJE DE COMPENSACIÓN ECONÓMICA POR PROHIBICIÓN. CÓDIGO NOTARIAL. RÉGIMEN ESPECIAL DE SALARIOS PARA LA ACTIVIDAD INFORMÁTICA. VIGENCIA.

 

El Registro Nacional nos planteó varias consultas relacionadas con el “Régimen Salarial para la Actividad Informática del Registro Nacional” y con la incidencia que tuvo en ese régimen la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018.

 

Las consultas específicas que se nos formularon fueron las siguientes:

 

“1. ¿Puede considerarse la reforma al artículo 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional, No. 5695, generada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, un error material?

2. Con la emisión de la Ley No. 9635, ¿cuál fue la intención del Legislador al adicionar el numeral 57 inciso o) a la Ley de Salarios de la Administración Pública?

3. ¿La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas derogó tácitamente el Régimen Salarial para la Actividad de Informática del Registro Nacional?

4. ¿El numeral 173 del Código Notarial y el Decreto Ejecutivo No. 32169, "Régimen Salarial para la Actividad de Informática del Registro Nacional", y su reforma continúan vigentes?”

 

Esta Procuraduría, en su dictamen C-161-2021 del 8 de junio del 2021, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, arribó a las siguientes conclusiones:

 

1.- El artículo 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional no fue afectado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.  Si bien el artículo 57 inciso o) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, ordenó reformar el artículo 23 de la ley n.° 6934, esa ley no tiene un artículo 23, pues solo consta de tres artículos ordinarios y de cuatro transitorios. Y aun cuando es posible suponer que la intención del legislador era modificar el artículo 2 de la ley n.° 6934, que adicionó el artículo 23 a la Ley de Creación del Registro Nacional, esa reforma no tendría ningún efecto, por haberse hecho recaer sobre una disposición cuyo texto ya había sido reformado antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635.

 

            2.- La intención del legislador con la adición del artículo 57 inciso o) a la Ley de Salarios de la Administración Pública, fue que el Personal pagado por el presupuesto de la Junta Administrativa del Registro Nacional no percibiera un porcentaje de compensación económica por prohibición distinto al dispuesto en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            3.- La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no derogó tácitamente el Régimen Salarial para la Actividad Informática del Registro Nacional.

 

            4.- El artículo 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional, cuyo texto responde a la reforma introducida por el artículo 173 del Código Notarial, se encuentra vigente.  El artículo 57 inciso o) de la Ley de Salarios de la Administración Pública no afectó esa norma, ni las disposiciones reglamentarias que se derivan de ella.

 

            5.- Se reitera lo resuelto en el dictamen C-281-2019 del 1° de octubre del 2019, en el sentido de que toda norma que admita el pago de compensaciones económicas por prohibición distintas a la establecida en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, fue tácitamente derogada, sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones transitorias que modularon en el tiempo la aplicación de los nuevos porcentajes de compensación.