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Dictamen : 133 - del 17/05/2021
17 de mayo del 2021
C-133-2021
Señor
William H. Kelly
Auditor Interno
Ministerio de Cultura y
Juventud
S. D.
Estimado señor
Con la aprobación
del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio
MCJ-AI-226-2020 del 20 de julio del 2020, recibido en la Procuraduría el 19 de
agosto siguiente, por medio del cual nos planteó varias consultas
relacionadas con la reorganización de un órgano desconcentrado del Ministerio
de Cultura y Juventud.
I.- SOBRE EL
ORIGEN Y LOS ALCANCES DE LA CONSULTA
Nos indica que
a raíz de una denuncia la Auditoría Interna está realizando un estudio sobre la
modificación de la estructura organizacional de un órgano desconcentrado del
Ministerio de Cultura y Juventud. Sostiene que la consulta, también está
relacionada con los temas que se encuentran incluidos en el Plan de Trabajo de
la Auditoría Interna.
Solicita la
confidencialidad de la información y documentación, conforme lo establece el
artículo 6 de la Ley General de Control Interno, n.° 8292 del 31 julio de 2002
y el artículo 8 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en
la Función Pública, n.° 8422 de 6 de octubre de 2004.
Las consultas
concretas que nos plantea son las siguientes:
“1.
¿Es el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN), a través de su Unidad de Reforma
Institucional, el Órgano técnico y competente para aprobar reformas a la
estructura organizacional de las Instituciones Públicas y Órganos
Desconcentrados de estas? ¿Los criterios que emite MIDEPLAN en esa materia son
vinculantes y de acatamiento obligatorio?
2.
En el caso que MIDEPLAN haya aprobado una estructura organizacional para un
Órgano Desconcentrado del Ministerio de Cultura y Juventud, pero en el Decreto
Ejecutivo que lo regula no se refleja dicha estructura, ¿Ese Decreto Ejecutivo
carece de validez y eficacia?
3.
En el caso que MIDEPLAN haya aprobado una estructura organizacional para un
Órgano Desconcentrado del Ministerio de Cultura y Juventud, pero en el Decreto
Ejecutivo que lo regula no se refleja dicha estructura, ¿qué procedimiento se
debe seguir para ajustar dicho Decreto conforme a lo aprobado por MIDEPLAN?
4.
Ante un caso como el anterior, si MIDEPLAN eventualmente emite un criterio al
respecto ¿Ese criterio es de acatamiento obligatorio y podría considerarse
vinculante?
5.
Si MIDEPLAN, eventualmente indicara que no se requiere esperar modificar un
reglamento para ajustar la estructura de un Órgano Desconcentrado, considerando
que dicha estructura ya está aprobada por MIDEPLAN ¿Ese criterio es de
acatamiento obligatorio y podría considerarse vinculante?
6.
En el caso que la Dirección de un Órgano Desconcentrado del Ministerio de
Cultura y Juventud emita una Circular para comunicar y readecuar la estructura
organizacional de ese Órgano Desconcentrado conforme lo aprobado por MIDEPLAN,
sin haber modificado el Decreto, fundamentando dicha acción eventualmente en un
criterio de MIDEPLAN ¿se podría considerar como un acto administrativo válido y
eficaz?
7.
En el caso que un Órgano Desconcentrado del Ministerio de Cultura y Juventud
emita un Manual de Procedimientos con la estructura organizacional aprobada
originalmente por MIDEPLAN, fundamentando dicha acción eventualmente en un
criterio de MIDEPLAN ¿se podría considerar como un acto administrativo válido y
eficaz?”
Mediante
nuestro oficio ADPb-5944-2020 del 21 de agosto del 2020, se confirió audiencia
de la consulta al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica,
audiencia que fue atendida por medio del oficio MIDEPLAN-DM-OF-1181-2020 del 7
de setiembre último. Ese documento se
refirió, de manera general, a los temas en consulta y, entre otras cosas,
indicó lo siguiente:
“(…) la
modificación (creación, supresión, transformación o fusión) de cualquier unidad
en el esquema organizacional requiere de la aprobación de MIDEPLAN (emitida por
Jerarca Ministerial), teniendo como antecedentes indispensables una serie de
requerimientos técnicos establecidos en los Lineamientos Generales para
Reorganizaciones Administrativas (LRGA), en el Componente de Normativa, inciso
4, entre otros, ya que las modificaciones a dicho esquema deben responder a
estudios y criterios técnicos que buscan la modernización de la gestión pública
y una adecuada satisfacción de las necesidades de los usuarios.
En
adición, esta potestad de MIDEPLAN se sustenta en que la organización
estructural de todo el sector público, considerado desde una óptica general,
constituye un eje temático transversal a toda la institucionalidad del país,
que no puede quedar librado al antojo de cada institución existente,
considerada por separado, so pena de propiciar un desorden monumental y una
proliferación, aun mayor a la que ya existe, de dependencias administrativas y
órganos, que se manejen sin ningún sentido de armonía, ni la organicidad que
debe imprimirles el Poder Ejecutivo de manera centralizada, en atribución de su
deber de dirección y coordinación de la Administración Pública.
En
esta tesitura, se considera que la organización estructural del sector público,
es una potestad del Ejecutivo que debe permanecer centralizada en alguno de sus
ministerios (actualmente MIDEPLAN) puesto que su descentralización irrestricta,
a favor de cada ministerio o institución, favorecería la proliferación
descontrolada de estructura administrativa, con las consiguientes afectaciones
al gasto público y el déficit fiscal y patologías de gestión asociadas, como la
duplicidad de funciones y la ralentización en la toma de decisiones por atrofia
del aparato público.”
Al provenir la consulta de una Auditoría, conviene hacer referencia a
los requisitos de admisibilidad que deben observar este tipo de gestiones.
II. - SOBRE
LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS
AUDITORÍAS INTERNAS
El
artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982)
permite que los auditores internos puedan realizar consultas directamente a
esta Procuraduría; sin embargo, esa facultad no es irrestricta, pues tanto de
esa norma como de nuestra jurisprudencia administrativa se derivan una serie de
requerimientos para el ejercicio de dicha atribución.
El
primero de esos requisitos consiste en que la consulta sea planteada por la
persona que ocupe el cargo de mayor jerarquía en las unidades o direcciones de
auditoría, lo que excluye las consultas formuladas por cualquier otro
funcionario subordinado. En ese sentido,
cuando el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los auditores
internos, debe entenderse que hace alusión al superior jerárquico de las
auditorías internas. (Dictamen C-013-2009 del 26 de enero del 2009).
Hemos indicado
además que la materia consultable por parte de los auditores internos se
circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia
funcional, es decir, que la facultad de consultar debe estar referida a la
competencia del auditor y al ámbito de las competencias del órgano o del ente
que controla y del cual forma parte. Por ello es necesario que se
acredite esa relación o ligamen cuando se nos plantea una consulta.
Así las cosas,
las consultas realizadas por la auditoría interna deben ser planteadas por el
jerarca de la auditoría y estar ligadas, necesariamente, al contenido y
objetivos de su plan de trabajo, pues esto nos permite determinar los alcances
del ámbito de competencia de esa auditoría, así como la relación existente
entre lo consultado y el plan de trabajo que se está aplicando.
(Dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 del 1° de junio de
2009, C-314-2017 del 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 del 20 de febrero de
2019, C-133-2019 del 14 de mayo de 2019, C-197-2019 del 8 de julio de 2019,
C-181-2019 del 25 de junio de 2019, C-039-2020 del 4 de febrero de 2020,
C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020, C-076-2020, éstos últimos del 3 de marzo de
2020, C-189-2020 del 25 de mayo de 2020, C-239-2020 del 24 de junio de 2020,
C-294-2020 del 24 de julio de 2020 y C-275-2020 del 10 de julio de 2020).
Igualmente,
según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la
facultad de consultar debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y
específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran
cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias. La amplitud y
diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría
poner en duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus
competencias y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictamen C-172-2019 del
19 de junio del 2019).
En esa misma
línea, hemos sostenido que las consultas que planteen los auditores internos en
el ejercicio de sus competencias, deben cumplir los requisitos de admisibilidad
que señala nuestra Ley Orgánica, exceptuando el de aportar el criterio legal
sobre el tema consultado. Reiteramos que dentro de esos requisitos de
admisibilidad tenemos que las gestiones consultivas que se dirijan a esta
Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse
a casos concretos, ni pueden pretender la revisión de la legalidad de actos
administrativos, pues ello implicaría trasladar a la Procuraduría la función
propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos
específicos, lo que implicaría asumir competencias que no nos corresponde
ejercer. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994 del 15
de diciembre de 1994, OJ-005-1998 del 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 del 1°
de marzo del 2002, C-021-2006 del 20 de enero del 2006, C-026-2015
del 17 de febrero del 2015, C-042-2016 del 25 de febrero del
2016, C-143-2017 del 23 de junio del 2017, C-025-2018 del 30 de enero del
2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del
2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del
2019, C-038-2019 del 14 de febrero del 2019, C-149-2019 del 30 de mayo del
2019 y C-205-2019 del 12 de julio de 2019).
También debemos
recordar que de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “… no son consultables los asuntos propios
de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida
por ley”. (Dictamen C-227-2019 del 12 de agosto de 2019 y C-244-2019
del 30 de agosto de 2019).
Junto a lo
anterior, resulta importante reiterar lo expuesto en nuestro dictamen
C-189-2020 del 25 de mayo del 2020 en el sentido de que “…cuando una Auditoría
tiene dudas legales atinentes a su ámbito funcional, debe recurrir primeramente
al asesor legal del órgano o ente en el que está orgánicamente enclavada.
Si este no existe o se niega por razones justificadas a emitir su
pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar
otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor”,
además, agregamos que “No podemos perder de vista que la Procuraduría
General de la República ejerce su función consultiva para toda la
Administración Pública y desde esa perspectiva, debe racionalizarla en aras del
interés público”. (El subrayado
es nuestro. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-232-2012 del
2 de octubre del 2012, C-069-2017 del 3 de abril del 2017, C-293-2017 del 11 de
diciembre 2017, C-138-2018 del 14 de junio del 2018 y C-284-2018 del 12 de
noviembre del 2018).
Es
por lo anterior que antes de plantear una consulta a la Procuraduría General,
las auditorías deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia
administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no
una nueva consulta ante este Órgano Asesor. (Al respecto pueden consultarse los
pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre del 2019 y C-287-2019 del 4 de
octubre del 2019).
Bajo esa misma línea, resulta necesario precisar, tal
y como los hicimos en el dictamen C-042-2015 del 2 de marzo del 2015, que
tampoco podría un auditor solicitar la revisión de un dictamen pues “… pedir la revisión de un dictamen de la Procuraduría General es para
todos los efectos prácticos, lo mismo que requerir su reconsideración” (En
igual sentido véanse los dictámenes C-048-2018 del 9 de marzo del 2018,
C-342-2019 del 21 de noviembre del 2019, C-036-2020 del 6 de febrero del 2020,
y C-121-2020 del 3 de abril del 2020).
En este caso, habiendo constatado que la
gestión que nos ocupa cumple los requisitos mencionados, nos referiremos
seguidamente a los temas en consulta, no sin antes advertir que, por razones de
forma, no seguiremos el orden en que fueron formuladas las preguntas, pues los
temas por abordar no necesariamente coinciden con ese orden.
III.-
RESPECTO AL PAPEL DE MIDEPLAN EN LOS PROCESOS DE REORGANIZACIÓN EN EL SECTOR
PÚBLICO
Uno
de los objetivos principales de la participación de MIDEPLAN en los
procesos de reorganización que se llevan a cabo en el sector público es el de
propiciar la coherencia de la gestión administrativa. Precisamente, la Ley de Planificación Nacional
(n.° 5525 de 2 de mayo de 1974) dispone que los ministerios e instituciones
autónomas y semiautónomas deben realizar una labor sistemática de modernización
de su organización con el fin de aumentar su eficiencia y productividad y
lograr el mejor cumplimiento de los objetivos del Sistema Nacional de
Planificación (artículo 16).
Asimismo, esa ley establece que los ministerios e
instituciones autónomas y semiautónomas deben ejecutar programas de
racionalización administrativa, con la finalidad de mejorar la capacidad de
planeamiento y ejecución de sus actividades, para lo cual deben coordinar con
el Ministerio de Planificación (artículo 18).
Por su parte, la “Ley
Marco de Transformación Institucional y Reforma Sociedades Laborales SAL”,
n.° 7668 de 9 de abril de 1997, estableció las bases para que los órganos del
Estado y las instituciones públicas descentralizadas (incluyendo instituciones
autónomas, semiautónomas y empresas públicas) realicen procesos de
transformación institucional mediante la transferencia de servicios y
actividades auxiliares a organizaciones sociales, asociaciones de desarrollo
comunal, cooperativas, asociaciones, fundaciones y asociaciones de desarrollo
comunal.
Precisamente, con fundamento en la ley n.° 7668 citada,
así como en la Ley Nacional de Planificación, se emitió el decreto n.° 26893
del 6 de enero de 1998, cuyo artículo segundo hace referencia a las funciones
de MIDEPLAN dentro de los procesos de organización y reorganización
administrativa, funciones dentro de las cuales se encuentra la de aprobar la
organización administrativa y emitir directrices, lineamientos, manuales,
instructivos y demás instrumentos sobre la materia. Esa norma dispone lo siguiente:
“Artículo 2º- La aprobación de la
organización administrativa de órganos, entes y empresas públicas será
competencia de Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(MIDEPLAN).
MIDEPLAN, por medio del Sistema Nacional de Planificación
constituido por la Ley de Planificación Nacional (N° 5525 de 2 de mayo de
1974), dictará directrices, lineamientos, manuales, instructivos y otros
instrumentos en materia de reorganización administrativa de las instituciones
públicas para el mejor cumplimiento del servicio público, asegurando su
continuidad su eficiencia, su adaptación a cambios legales, así como la
satisfacción de la necesidad social que atienden y la igualdad en el trato de
los destinatarios, usuarios o beneficiarios.
Estos instrumentos estarán disponibles mediante publicaciones que
aparecerán en el sitio electrónico de MIDEPLAN y serán de aplicación
obligatoria por parte de órganos, entes y empresas públicas en sus medidas de
organización, reorganización, transformación y fusión administrativas. Se
excluyen de esta disposición los entes públicos no estatales que no administran
recursos públicos y las empresas públicas que actúan en mercados abiertos.
De previo a la aprobación por parte de MIDEPLAN y como
requisito de validez, toda propuesta de reorganización de órganos, entes y
empresas públicas deberá contar con la autorización del respectivo Ministro
Rector del Sector al que pertenezca el órgano, ente o empresa. Para tales
efectos, el Ministro Rector dispondrá de un plazo de diez días hábiles, a
partir del momento en que la propuesta sea presentada. Si no resuelve dentro de
ese plazo, la propuesta se tendrá por autorizada y podrá ser remitida a
MIDEPLAN.
La Unidad de Leyes y Decretos del
Ministerio de la Presidencia requerirá a los interesados en la emisión de
decretos ejecutivos y en la formulación los proyectos de ley gubernativos que
contemplen medidas de organización y reorganización administrativas, de la
aprobación previa de MIDEPLAN respecto de esas medidas.
(Así
reformado por el artículo 1º del decreto ejecutivo Nº 36086 del 28 de junio de
2010)”
Adicionalmente, los artículos 16 y 41 del Reglamento
General del MIDEPLAN, aprobado por decreto n.° 23323 de 17 de mayo de 1994,
ratifican que las reorganizaciones administrativas deben contar con un estudio
técnico que las respalde y con la aprobación de MIDEPLAN
De lo expuesto hasta el momento se colige que MIDEPLAN es
el órgano competente para aprobar las reformas a la estructura organizacional
de los órganos y entes que integran el sector público, lo que incluye a los
órganos desconcentrados de los ministerios.
Si bien no existe una norma de rango legal que le confiera efectos
vinculantes a los criterios técnicos que emite MIDEPLAN en el ejercicio de esa
competencia, es claro que, al encargársele a ese órgano la aprobación de los
procesos de reorganización del sector público, las instituciones interesadas
deben ajustarse a lo que disponga dicho Ministerio.
IV.-
SOBRE EL PROCEDIMIENTO PARA CONCRETAR LOS PROCESOS DE REORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA EN EL SECTOR PÚBLICO
El
trámite para llevar a cabo un proceso de reorganización en una institución o en
un órgano del Estado se encuentra definido en los “Lineamientos Generales para
Reorganizaciones Administrativas”, lineamientos que fueron formalizados, comunicados y divulgados por
el Presidente de la República y por el Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica por medio de la directriz
n.° 21 del 17 de mayo del 2007.
De conformidad con dichos
lineamientos, para concretar un proceso de reorganización es necesario que la
institución interesada elabore un estudio técnico para justificar la
propuesta. Luego, dicho estudio debe ser
analizado por la Unidad de Planificación Institucional, la cual determinará si
la propuesta cumple los Lineamientos de Reorganización Administrativa. En caso de que no los cumpla, debe indicar
los lineamientos irrespetados y las razones en las que se fundamenta esa
afirmación. Una vez que la propuesta ha
sido aprobada por la Unidad de Planificación Institucional, la institución
interesada debe someterla a conocimiento del Ministro Rector del Sector, quien
debe dar fe de que conoce la propuesta y de que la avala en todos sus
alcances. Finalmente, la solicitud de
reorganización debe ser sometida a conocimiento de MIDEPLAN quien, como ya
indicamos, es el órgano técnico encargado de aprobar la nueva estructura
organizacional.
Una vez aprobada la reorganización, debe emitirse un
decreto para oficializar la nueva estructura organizacional. Esa obligación se encuentra regulada en el apartado E.1.1 de los Lineamientos
Generales para Reorganizaciones Administrativas ya mencionados. Dicha disposición establece:
“E.1
Lineamiento en el Componente de Normativa
Se
refieren a aquellos aspectos vinculados propiamente con el proceso a seguir por
toda institución en materia de reforma institucional.
1. Después de la
aprobación de la reorganización administrativa por parte de MIDEPLAN, los
ministerios y sus órganos deberán tramitar la promulgación de un Decreto
Ejecutivo en el cual se oficialice la estructura organizacional. En todos los
casos, el contenido del Decreto deberá corresponder con la estructura y
competencias aprobadas por MIDEPLAN.
Las instituciones descentralizadas
actualizarán su estructura por la vía de reglamentación interna. La Unidad de
Reforma Institucional de MIDEPLAN llevará un archivo específico, donde
constarán todos los organigramas aprobados de la Administración Pública
centralizada y descentralizada institucional; dicho archivo será de consulta
pública.
2- (…)”
Se nos consulta cuáles son las consecuencias que
acarrearía el hecho de que el decreto mediante el cual se oficializa la nueva
estructura organizacional aprobada por MIDEPLAN no refleje dicha
estructura. Concretamente, si un decreto
con esas características carece de validez y de eficacia.
Al respecto, debemos indicar que de conformidad con el
artículo 158, párrafo segundo, de la Ley General de la Administración Pública
(LGAP), es inválido el acto administrativo que sea sustancialmente
disconforme con el ordenamiento jurídico.
Ese mismo artículo, en su párrafo tercero, reitera que la invalidez se
produce cuando existe una infracción sustancial al ordenamiento. Lo anterior implica que no toda infracción a
la normativa que lo rige produce la invalidez del acto, pues existen
infracciones insustanciales que, aun cuando son indeseables, no acarrean la
nulidad del acto.
Por otra parte, la nulidad puede ser absoluta o
relativa. Es absoluta cuando falten uno
o varios de los elementos constitutivos del acto (artículo 166 de la LGAP);
mientras que es relativa cuando sea imperfecto alguno de sus elementos
constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo
caso la nulidad será absoluta (artículo 167 LGAP).
Sobre el tema de la validez de las actuaciones
administrativas, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:
“La
actuación administrativa está sujeta al bloque de legalidad, comprensivo de las
diferentes normas y principios que integran el ordenamiento jurídico. Su
actuación debe, pues, ajustarse al ordenamiento según la escala jerárquica
correspondiente. La sujeción al bloque de legalidad determina la validez del
acto administrativo. Por el contrario, si existe
una disconformidad entre el acto y una norma jurídica superior, se presenta una
irregularidad que podrá conducir a la nulidad de lo actuado.
Esa nulidad
puede ser absoluta o relativa. Habrá nulidad absoluta cuando falta totalmente
uno o varios elementos esenciales del acto administrativo; es decir, aquéllos
constitutivos, real o jurídicamente (doctrina del artículo 166 de la Ley
General de la Administración Pública), en tanto que habrá nulidad relativa
cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la
imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será
absoluta (artículo 167 del mismo cuerpo normativo).
Por
elementos constitutivos del acto administrativo debemos entender tanto los
elementos materiales: fin, contenido y motivo, como los formales: la
competencia para actuar ("verdadero presupuesto de la actuación
administrativa"), el procedimiento administrativo y la forma cuando ésta
haya sido prescrita.” (Dictamen C-305-2005 del 23 de agosto del 2005).
En el asunto que se analiza, esta Procuraduría no cuenta
con los elementos de juicio necesarios para determinar si el decreto al cual se
hace referencia en la consulta es sustancialmente disconforme con el
ordenamiento jurídico; o bien, si lo que presenta es una infracción
insustancial que no afecta su validez, ni su eficacia. En todo caso, si se determina que el decreto
respectivo no refleja la estructura organizacional aprobada por MIDEPLAN, lo
procedente sería reformarlo para corregir ese problema.
Ahora bien, si MIDEPLAN ya analizó el tema y decidió que
no se requiere modificar el decreto para ajustar la estructura organizacional
del órgano desconcentrado sujeto a reorganización −como se deduce de la
consulta−, es probable que ello obedezca a que, a juicio de MIDEPLAN,
dicho decreto no es sustancialmente disconforme con el ordenamiento
jurídico. Esa decisión, como cualquier
otra emitida por un órgano o por un ente público, puede ser impugnada en vía
administrativa o judicial por las personas que se encuentren legitimadas para
ello.
Finalmente, se nos consulta si una circular y un manual
de procedimientos emitidos para comunicar y readecuar la estructura
organizacional de un órgano desconcentrado pueden considerarse válidos y
eficaces por respetar la estructura organizacional aprobada por MIDEPLAN,
aunque no estén ajustados al decreto que oficializó esa nueva estructura
organizativa.
Al respecto, debemos indicar que esta Procuraduría no
cuenta con los elementos de juicio necesarios para determinar si la circular y
el manual de procedimientos a los que se hace alusión en la consulta son
válidos y eficaces, pues para realizar una valoración de ese tipo se requeriría
un análisis específico de cada uno de esos instrumentos, análisis que no es
posible llevar a cabo, en primer lugar, porque desconocemos el contenido de
cada uno de ellos y, en segundo lugar, porque aun cuando contáramos con esa
información, no podríamos pronunciarnos sobre la validez de un acto
administrativo concreto.
Con respecto a esto último, hemos sostenido,
reiteradamente, que “... el asesoramiento
técnico‑jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos,
presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública,
se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios
y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables
asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte
de la administración activa. (…) aunque se trate de plantear la cuestión en
términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una
decisión administrativa concreta.
Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo
de juicios...". (Dictamen C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado, entre otros,
en el C-042-2019 del 20 de febrero del 2019 y en el C-028-2021 del 8 de marzo
del 2021).
V.-
CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta
Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
1.- MIDEPLAN es el
órgano competente para aprobar las reformas a la estructura organizacional de
los órganos y entes que integran el sector público, lo que incluye a los
órganos desconcentrados de los ministerios.
Si bien no existe una norma de rango legal que le confiera efectos
vinculantes a los criterios técnicos que emite MIDEPLAN en el ejercicio de esa
competencia, es claro que, al encargársele a ese órgano la aprobación de los
procesos de reorganización del sector público, las instituciones interesadas
deben ajustarse a lo que disponga dicho Ministerio.
2.- Esta Procuraduría no cuenta con los elementos de
juicio necesarios para determinar si el decreto al cual se hace referencia en
la consulta es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico; o
bien, si lo que presenta es una infracción insustancial que no afecta su validez,
ni su eficacia. En todo caso, si se
determina que el decreto respectivo no refleja la estructura organizacional
aprobada por MIDEPLAN, lo procedente sería reformarlo para corregir ese
problema.
3.- Si MIDEPLAN ya analizó el tema y decidió que no se
requiere modificar el decreto para ajustar la estructura organizacional del
órgano desconcentrado sujeto a reorganización −como se deduce de la
consulta−, es probable que ello obedezca a que, a juicio de MIDEPLAN,
dicho decreto no es sustancialmente disconforme con el ordenamiento
jurídico. Esa decisión, como cualquier
otra emitida por un órgano o por un ente público, puede ser impugnada en vía
administrativa o judicial por las personas que se encuentren legitimadas para
ello.
4.- Esta Procuraduría no cuenta con los elementos de
juicio necesarios para determinar si la circular y el manual de procedimientos
a los que se hace alusión en la consulta son válidos y eficaces, pues para
realizar una valoración de ese tipo se
requeriría un análisis
específico de cada uno de esos instrumentos, análisis que no es posible llevar
a cabo, en primer lugar, porque desconocemos el contenido de cada uno de ellos
y, en segundo lugar, porque aun cuando contáramos con esa información, no
podríamos pronunciarnos sobre la validez de un acto administrativo concreto.
Cordialmente;
Julio
César Mesén Montoya
PROCURADOR
JCMM/mmg
cc: Sra. Pilar Garrido Gonzalo
Ministra de Planificación Nacional y Política
Económica
C-133-2021
MINISTERIO DE CULTURA Y JUVENTUD. AUDITORÍA. REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE UN ÓRGANO
DESCONCENTRADO. REFORMAS ESTRUCTURALES. MIDEPLAN. ÓRGANO COMPETENTE.
La
Auditoría Interna del Ministerio Cultura y Juventud nos planteó
varias consultas relacionadas con la reorganización de un órgano desconcentrado
de dicho Ministerio.
Esta
Procuraduría, en su dictamen C-133-2021 del 17 de mayo del 2021, suscrito por
Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, arribó a las siguientes conclusiones:
1.-
MIDEPLAN es el órgano competente para aprobar las reformas a la
estructura organizacional de los órganos y entes que integran el sector
público, lo que incluye a los órganos desconcentrados de los ministerios. Si bien no existe una norma de rango legal
que le confiera efectos vinculantes a los criterios técnicos que emite MIDEPLAN
en el ejercicio de esa competencia, es claro que, al encargársele a ese órgano
la aprobación de los procesos de reorganización del sector público, las
instituciones interesadas deben ajustarse a lo que disponga dicho Ministerio.
2.-
Esta Procuraduría no cuenta con los elementos de juicio necesarios para
determinar si el decreto al cual se hace referencia en la consulta es
sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico; o bien, si lo que
presenta es una infracción insustancial que no afecta su validez, ni su
eficacia. En todo caso, si se determina
que el decreto respectivo no refleja la estructura organizacional aprobada por
MIDEPLAN, lo procedente sería reformarlo para corregir ese problema.
3.-
Si MIDEPLAN ya analizó el tema y decidió que no se requiere modificar el
decreto para ajustar la estructura organizacional del órgano desconcentrado
sujeto a reorganización −como se deduce de la consulta−, es
probable que ello obedezca a que, a juicio de MIDEPLAN, dicho decreto no es
sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. Esa decisión, como cualquier otra emitida
por un órgano o por un ente público, puede ser impugnada en vía administrativa
o judicial por las personas que se encuentren legitimadas para ello.
4.-
Esta Procuraduría no cuenta con los elementos de juicio necesarios para
determinar si la circular y el manual de procedimientos a los que se hace
alusión en la consulta son válidos y eficaces, pues para realizar una
valoración de ese tipo se requeriría un
análisis específico de cada uno de esos instrumentos, análisis que no es
posible llevar a cabo, en primer lugar, porque desconocemos el contenido de
cada uno de ellos y, en segundo lugar, porque aun cuando contáramos con esa
información, no podríamos pronunciarnos sobre la validez de un acto
administrativo concreto.