Dictamen : 171 - del 17/06/2021

17 de junio de 2021

C-171-2021

Señor

Elian Jorge Villegas Valverde

Ministro de Hacienda

S.D.

Estimado señor:

          Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. DM-0505-2021, de 01 de junio de 2021, por el que se nos consultan las siguientes interrogantes:

1) ¿El artículo 61 de la Ley General de Policía, se aplica a los puestos de Director(a) y Subdirector(a) de los cuerpos policiales contemplados en el artículo 6 de dicha ley, independientemente de la especialidad que tenga éstos?

2) ¿Al ser los cargos de Director(a) y Subdirector(a), puestos de confianza, la regulación de los cargos policiales que les correspondan y sus requisitos deberán estar contemplados en el Reglamento de grados policiales que al efecto emita cada ente Ministerial para todos los miembros de su cuerpo policial?

3) ¿Puede el ente ministerial proceder a implementar mediante un acuerdo ejecutivo, los grados policiales para los puestos de confianza descritos, sin haber definido los requisitos, incluyendo aquellos propios de la especialidad de sus funciones y sin contar con el reglamento respectivo?

Con la finalidad expuesta y en apego a lo establecido en el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), se acompaña el criterio de la Dirección Jurídica ministerial, materializado en el oficio No. DJMH-0962-2021 de fecha 01 de junio del 2021, según el cual: “I. En virtud de lo que señala la Ley General de Policía en sus artículos 6 y 61, todas las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública, incluyendo dentro de éstas a la Policía de Control Fiscal del Ministerio de Hacienda, deben contar con un Director y un Sub director; quienes deberán ostentar, como mínimo, el grado de comisionado y de comandante. II. Los requisitos y demás disposiciones para el reconocimiento de los cargos policiales que les correspondan a los puestos de Director(a) y Subdirector(a), así como al resto de puestos del cuerpo policial correspondiente, deberán estar contemplados en el Reglamento de grados policiales que se elabore al efecto. III. Con base en lo establecido en la Ley General de Policía, y en estricto apego a los principios de legalidad y de inderogabilidad singular de las normas, el otorgamiento de los grados policiales de comisionado y comandante para los puestos de Director(a) y Subdirector(a) respectivamente, deben darse de conformidad con lo que establezca el reglamento que se emita al efecto”.

I.  Doctrina administrativa sobre lo consultado.

En lo que interesa puntualmente a la primer interrogante formulada en su consulta, al no existir elementos de convicción que nos obliguen a cambiar la posición asumida al respecto, y especialmente por persistir el mismo marco legal aplicable y que fuera interpretado atendiendo el propósito tenido en mira por el legislador al momento de promulgarlo[1], debemos reafirmar nuestro criterio, según el cual, los Directores y Sub directores de los distintos cuerpos policiales que integran la fuerza pública bajo la dependencia del Poder Ejecutivo, deben ostentar necesariamente, y como mínimo, el grado de comisionados y comandantes, respectivamente, conforme lo prevén expresamente los ordinales 61 y 64 de la Ley General de Policía, y demás requisitos legales -poseer grado universitario con el título mínimo de diplomado en una carrera afín al desempeño de las funciones policiales o contar con el bachillerato de enseñanza media y demuestren haber laborado en funciones policiales por un período mínimo de quince años (art. 63 Ibídem)- y reglamentarios que, por especialidad funcional, sean exigidos al efecto –artículos 58 [2] y 64 [3] Ibid.-. (Dictamen C-239-2014 de 11 de agosto de 2014. Criterio reafirmado en el C-091-2016 de 28 de abril de 2016, así como en el pronunciamiento OJ-034-2020 de 12 de febrero de 2020 y dictamen C-114-2020 de 31 de marzo de 2020).

Con respecto a su segunda pregunta, debe entenderse que, con total independencia de que esos cargos de Director y Subdirector de los distintos cuerpos policiales que integran la fuerza pública hayan sido jurídicamente concebidos como de confianza; es decir, de libre nombramiento y remoción por parte del Poder Ejecutivo “stricto sensu” –arts. 140, inciso 1) y 192 de la Constitución Política, 61 y 64 de la Ley General de Policía, No. 7410[4]-, y aun teniendo un estatuto particular, al ser parte inescindible del empleo público, en materia de requisitos generales para el acceso a la función pública –derecho fundamental innominado que incluye no solo los requisitos de admisión, sino las condiciones de permanencia, así como las causas de remoción, las prohibiciones e incompatibilidades- por igual les resulta aplicable el principio de reserva legal –derecho de configuración legal -. De modo que deberán ser nombrados con base en los requisitos que señalen las Leyes. 

No obstante, por el necesario detalle de la regulación normativa, como por la variedad y especificidad de puestos, tareas y responsabilidades que el régimen policial conlleva en sus diversos escalafones, según advertimos, los ordinales 58 y 64 de la Ley General de Policía, prevén expresamente la colaboración del reglamento ejecutivo en esta materia. Aunque, el ejercicio de esa potestad reglamentaria no puede ser irrestricta. Por lo que no es posible modificar, ampliar, adicionar, enervar ni suprimir por esa vía disposiciones que el legislador ha consagrado, pues el único objeto de la norma reglamentaria es lograr el cumplimiento y efectividad de la ley que desarrolla. De modo que, toda actividad administrativa en esta materia, además de estar supeditada a la Ley, debe ser necesariamente reglada conforme con las disposiciones reglamentarias dictadas al efecto [5] (Entre otros muchos, dictámenes C-61-2001 del 6 de marzo de 2001 y C-75-2006 del 28 de febrero de 2006. Así como los pronunciamientos OJ-88-2002 del 10 de junio de 2002, OJ-168-2003 de 10 de septiembre del 2003, OJ-066-2007 de 1 de octubre de 2007, OJ-132-2019 de 12 de noviembre de 2019, OJ-107-2020 de 20 de julio de 2020 y OJ-153-2020 de 1 de octubre de 2020. Y las resoluciones Nos. 2009-013590 de las 14:41 hrs. del 26 de agosto de 2009 y 2019-012230 de las 09:30 hrs. del 5 de julio de 2019, de la Sala Constitucional). Aspectos todos, por demás, aplicables al caso específico del desarrollo reglamentario referido a la configuración del escalafón superior propio de las Direcciones y subdirecciones de los cuerpos policiales de la Fuerza Pública, pues según expresa la Ley General de Policía: “El Ministerio de Seguridad Pública emitirá un reglamento para establecer la correspondencia entre los grados policiales y las plazas existentes en la estructura de la Fuerza Pública” –art. 60-. Y para el resto de cuerpos policiales: “El Poder Ejecutivo determinará vía reglamento las escalas jerárquicas correspondientes, de acuerdo con las labores específicas de los cuerpos policiales que no pertenezcan al Ministerio de Seguridad Pública” –art. 62 in fine-, pero siempre sujetos aquél desarrollo reglamentario a las previsiones legalmente prestablecidas –principio de jerarquía normativa-.

Por último, sin sobrepasar los alcances de nuestra función consultiva, pues no pretendemos definir, y mucho menos, valorar la validez del tipo de actos que emite o haya emitido la Administración consultante, en aras de colaborar con la última interrogante planteada, nos interesa reafirmar que no se deben confundir, conceptual y materialmente, los Reglamentos de la ley, con los actos administrativos.

Los reglamentos, siendo expresión típica de la potestad reglamentaria, crean normas generales, abstractas e impersonales, y su objetivo es posibilitar la ejecución de las leyes; facilitan y aseguran el desenvolvimiento de la actividad administrativa al configurar un cuadro jurídico más preciso para el desarrollo del accionar administrativo. Como norma ordinamental, no se consumen con su cumplimiento singular, una vez promulgados permanecen innovando el ordenamiento jurídico.  Los actos administrativos, en cambio, siendo expresión típica de la potestad ejecutiva del poder administrador, son dictados para llevar a cabo, en forma concreta, subjetiva e inmediata, esa actividad y ese accionar administrativo, aplicando el ordenamiento a un supuesto dado o previsto. Por lo que se agotan en su simple cumplimiento, se consumen en éste. Distinción que encuadra en el desarrollo legislativo dado en nuestro medio, y que distingue entre actos concretos y generales, que se llamarán acuerdos o decretos, respectivamente, según vayan destinados o no a un sujeto identificado –Arts. 120 y 121 de la Ley General de la Administración Pública-. (Véase dictamen C-015-1999 de 18 de enero de 1999 y en sentido similar el C-006-2004 de 09 de enero de 2004).

Así las cosas, debe reiterarse que, por regla general y salvo norma especial en contrario, los actos de alcance general en sentido estricto y en especial los de carácter normativo, se expresan tomando la forma de Decretos. Doctrina que se encuentra recogida en el numeral 121 de la Ley General de la Administración Pública (Dictamen C-252-2017 de 03 de noviembre de 2017). Por lo que el acuerdo ejecutivo no sería la forma adecuada para que el Poder Ejecutivo reglamente, complemente o instrumente la Ley, pues los acuerdos ejecutivos son actos que tienen efectos jurídicos más bien concretos, por ejemplo, cuando se nombra un funcionario, creando situaciones jurídicas subjetivas.

Sin embargo, aún ante la ausencia o por la insuficiencia a nivel reglamentario, de otros requisitos referidos a la especialidad funcional, por el área específica de actividad del puesto, que pudieran ser exigidos en cada Ministerio, lo cierto es que el nombramiento de los Directores y Sub directores de los distintos cuerpos policiales que integran la fuerza pública bajo la dependencia del Poder Ejecutivo, puede efectuarse válidamente mediante actos administrativos concretos y singulares, en el tanto dichos actos se encuentran jurídicamente autorizados, siempre y cuando los elegidos ostenten como mínimo los requisitos legalmente exigidos por los artículos 61, 63 y 64 de la Ley General de Policía (arts. 11.2, 128, 129, 130.1, 132, 133 y 134 de la Ley General de la Administración Pública).

En todo caso, de haber o persistir omisión reglamentaria –inactividad formal-, con base en la obligación prevista por el ordinal 62 de la Ley General de Policía, según la cual: “El Poder Ejecutivo determinará vía reglamento las escalas jerárquicas correspondientes, de acuerdo con las labores específicas de los cuerpos policiales que no pertenezcan al Ministerio de Seguridad Pública”, esa cartera ministerial deberá [6] adoptar regulaciones concretas en la materia, a través de un acto administrativo de alcance general.

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

·               Los Directores y Sub directores de los distintos cuerpos policiales que integran la fuerza pública bajo la dependencia del Poder Ejecutivo, deben ostentar necesariamente, y como mínimo, el grado de comisionados y comandantes, respectivamente, conforme lo prevén expresamente los ordinales 61 y 64 de la Ley General de Policía, y demás requisitos legales -art. 63 Ibídem- y reglamentarios que, por especialidad funcional, sean exigidos al efecto –artículos 58 y 64 Ibíd.-.

·               Con total independencia de que esos cargos de Director y Subdirector de los cuerpos policiales hayan sido jurídicamente concebidos como de confianza –arts. 140, inciso 1) y 192 de la Constitución Política, 61 y 64 de la Ley General de Policía, No. 7410-, y que, con respecto de ellos aplica por igual el principio de reserva legal en materia de requisitos generales para el acceso a la función pública, por el necesario detalle de la regulación normativa, como por la variedad y especificidad de puestos, tareas y responsabilidades que el régimen policial conlleva en sus diversos escalafones, la Ley General de Policía prevé expresamente la colaboración del reglamento ejecutivo en esta materia –arts- 58, 60, 62 y 64 Ibíd.-, trátese del Ministerio de Seguridad Pública o de otros cuerpos policiales.

·               Por regla general y salvo norma especial en contrario, los actos de alcance general en sentido estricto y en especial los de carácter normativo, se expresan tomando la forma de Decretos. Doctrina que se encuentra recogida en el numeral 121 de la Ley General de la Administración Pública. Por lo que el acuerdo ejecutivo no sería la forma adecuada para que el Poder Ejecutivo reglamente, complemente o instrumente la Ley, pues los acuerdos ejecutivos son actos que tienen efectos jurídicos más bien concretos, por ejemplo, cuando se nombra un funcionario, creando situaciones jurídicas subjetivas.

·               No obstante, aún ante la ausencia o por la insuficiencia a nivel reglamentario, de otros requisitos referidos a la especialidad funcional, por el área específica de actividad del puesto, que pudieran ser exigidos en cada Ministerio, lo cierto es que el nombramiento de los Directores y Sub directores de los distintos cuerpos policiales puede efectuarse válidamente mediante actos administrativos concretos y singulares, en el tanto dichos actos se encuentran jurídicamente autorizados, siempre y cuando los elegidos ostenten como mínimo los requisitos legalmente exigidos por los artículos 61, 63 y 64 de la Ley General de Policía (arts. 11.2, 128, 129, 130.1, 132, 133 y 134 de la Ley General de la Administración Pública).

·               De haber o persistir omisión reglamentaria –inactividad formal-, con base en la obligación prevista por el ordinal 62 de la Ley General de Policía, esa cartera ministerial deberá adoptar regulaciones concretas en la materia, a través de un acto administrativo de alcance general.

En esos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

GBH/ymd

C-171-2021

ART. 61 DE LA LEY GENERAL DE POLICÍA. REQUISITOS MÍNIMOS. PUESTOS DE DIRECTOR Y SUBDIRECTOR DE CUERPOS POLICIALES. PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL EN LA MATERIA Y POTESTAD REGLAMENTARIA RESTRICTA EN LA MATERIA. OBLIGACIÓN DE REGLAMENTAR LA LEY. DIFERENCIAS ENTRE ACTOS SINGULARES Y GENERALES DE ALCANCE NORMATIVO.

Por oficio No. DM-0505-2021, de 01 de junio de 2021, el Ministro de Hacienda nos consulta las siguientes interrogantes:

1) ¿El artículo 61 de la Ley General de Policía, se aplica a los puestos de Director(a) y Subdirector(a) de los cuerpos policiales contemplados en el artículo 6 de dicha ley, independientemente de la especialidad que tenga éstos?

2) ¿Al ser los cargos de Director(a) y Subdirector(a), puestos de confianza, la regulación de los cargos policiales que les correspondan y sus requisitos deberán estar contemplados en el Reglamento de grados policiales que al efecto emita cada ente Ministerial para todos los miembros de su cuerpo policial?

3) ¿Puede el ente ministerial proceder a implementar mediante un acuerdo ejecutivo, los grados policiales para los puestos de confianza descritos, sin haber definido los requisitos, incluyendo aquellos propios de la especialidad de sus funciones y sin contar con el reglamento respectivo?

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-171-2021, de 17 de junio de 2021, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), concluye y reafirma que:

• Los Directores y Sub directores de los distintos cuerpos policiales que integran la fuerza pública bajo la dependencia del Poder Ejecutivo, deben ostentar necesariamente, y como mínimo, el grado de comisionados y comandantes, respectivamente, conforme lo prevén expresamente los ordinales 61 y 64 de la Ley General de Policía, y demás requisitos legales -art. 63 Ibídem- y reglamentarios que, por especialidad funcional, sean exigidos al efecto –artículos 58 y 64 Ibíd.-.

• Con total independencia de que esos cargos de Director y Subdirector de los cuerpos policiales hayan sido jurídicamente concebidos como de confianza –arts. 140, inciso 1) y 192 de la Constitución Política, 61 y 64 de la Ley General de Policía, No. 7410-, y que, con respecto de ellos aplica por igual el principio de reserva legal en materia de requisitos generales para el acceso a la función pública, por el necesario detalle de la regulación normativa, como por la variedad y especificidad de puestos, tareas y responsabilidades que el régimen policial conlleva en sus diversos escalafones, la Ley General de Policía prevé expresamente la colaboración del reglamento ejecutivo en esta materia –arts- 58, 60, 62 y 64 Ibíd.-, trátese del Ministerio de Seguridad Pública o de otros cuerpos policiales.

• Por regla general y salvo norma especial en contrario, los actos de alcance general en sentido estricto y en especial los de carácter normativo, se expresan tomando la forma de Decretos. Doctrina que se encuentra recogida en el numeral 121 de la Ley General de la Administración Pública. Por lo que el acuerdo ejecutivo no sería la forma adecuada para que el Poder Ejecutivo reglamente, complemente o instrumente la Ley, pues los acuerdos ejecutivos son actos que tienen efectos jurídicos más bien concretos, por ejemplo, cuando se nombra un funcionario, creando situaciones jurídicas subjetivas.

• No obstante, aún ante la ausencia o por la insuficiencia a nivel reglamentario, de otros requisitos referidos a la especialidad funcional, por el área específica de actividad del puesto, que pudieran ser exigidos en cada Ministerio, lo cierto es que el nombramiento de los Directores y Sub directores de los distintos cuerpos policiales puede efectuarse válidamente mediante actos administrativos concretos y singulares, en el tanto dichos actos se encuentran jurídicamente autorizados, siempre y cuando los elegidos ostenten como mínimo los requisitos legalmente exigidos por los artículos 61, 63 y 64 de la Ley General de Policía (arts. 11.2, 128, 129, 130.1, 132, 133 y 134 de la Ley General de la Administración Pública).

• De haber o persistir omisión reglamentaria –inactividad formal-, con base en la obligación prevista por el ordinal 62 de la Ley General de Policía, esa cartera ministerial deberá adoptar regulaciones concretas en la materia, a través de un acto administrativo de alcance general.

En esos términos dejamos evacuada su consulta.