Dictamen : 170 - del 17/06/2021

17 de junio 2021

C-170-2021

Señor

Rodrigo Díaz Obando

Presidente

Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa Rica

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio CCDCR-JD-024-03-2021 del 25 de marzo de 2021, mediante el cual solicita que nos pronunciemos sobre la obligatoriedad de convalidar el título obtenido en el extranjero, a partir de lo dispuesto en el Convenio sobre el Ejercicio de Profesiones Universitarias y Reconocimiento de Estudios Universitarios, aprobado mediante Ley No. 3653 del 20 de diciembre de 1965.

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Colegio de Cirujanos Dentistas aportó el criterio legal de su Asesoría Jurídica externa, oficio sin número de fecha 23 de marzo de 2021.

I.     SOBRE EL FONDO DE LO CONSULTADO

El Convenio sobre el Ejercicio de Profesiones Universitarias y Reconocimiento de Estudios Universitarios, fue suscrito el 22 de junio de 1962 en la Segunda Reunión del Consejo Cultural y Educativo de la Organización de Estados Centroamericanos, por los Gobiernos de Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala. Dicho Convenio fue ratificado en nuestro país mediante la Ley Nº 3653 de 20 de diciembre de 1965.

El propósito del Convenio era otorgar a los centroamericanos el derecho de ejercer, en los países del área, la profesión para la cual estuvieren habilitados, reconociéndose para todos los efectos, la validez de los estudios académicos realizados. Los únicos requisitos que para dicho ejercicio deben cumplir, son los mismos exigidos para los nacionales graduados del respectivo país quedando, además, sujetos a las leyes, reglamentos, impuestos y deberes que se exigen, en las mismas condiciones que los nacionales.

Señalan los artículos 1, 2 y 3 el citado Convenio:

“ARTICULO 1º.- El centroamericano por nacimiento que haya obtenido en alguno de los Estados partes del presente Convenio, un Título Profesional o Diploma Académico equivalente, que lo habilita en forma legal para ejercer una profesión universitaria, será admitido al ejercicio de esas actividades en los otros países siempre que cumple (sic) con los mismos requisitos y formalidades que, para dicho ejercicio, exige a sus nacionales graduados universitarios, las leyes del Estado en donde desea ejercer la profesión de que se trate. La anterior disposición será aplicable mientras el interesado conserve la nacionalidad de uno de los países de Centroamérica.” (El subrayado no pertenece al original)

“ARTICULO 2º.- El centroamericano autorizado para ejercer su profesión en alguno de los Estados partes del Presente Convenio, quedará sujeto a todas las leyes, reglamentos, impuestos y deberes que se exigen a los nacionales de ese Estado.”

“ARTICULO 3º.- Las disposiciones de los artículos anteriores son aplicables al centroamericano por nacimiento que hubiere obtenido su título universitario fuera de Centroamérica, siempre que haya sido incorporado a una Universidad Centroamericana legalmente autorizada para ello.”

Al respecto, a través del dictamen C-159-85 del 15 de julio de 1985, esta Procuraduría reconoció que, con la ratificación de este Convenio, se pretendió crear un marco geográfico favorable que facilitara el ejercicio de profesiones universitarias, a aquellas personas que se vieran en la necesidad de inmigrar de su país de origen, a cualquier otro Estado de Centroamérica, siempre y cuando se cumpliera con los mismos requisitos que para esos efectos dispusieran las leyes del Estado, en donde se fuera a ejercer la profesión.

Conforme lo anterior, podemos afirmar que los ciudadanos centroamericanos que deseen ser admitidos para ejercer profesionalmente en alguno de los países suscriptores del Convenio, poseen especial privilegio frente a cualquier otro extranjero de diferente nacionalidad, pues equipara los títulos obtenidos o convalidados por alguna universidad centroamericana, con los títulos emitidos por una universidad nacional.

Así las cosas, conforme la normativa citada, podemos decir que los requisitos que se deben cumplir para el ejercicio profesional son: a) ser centroamericano por nacimiento; b) haber obtenido un título profesional o diploma académico equivalente en alguno de los Estados partes, o bien, un título universitario obtenido fuera de Centroamérica, siempre que haya sido reconocido por una Universidad Centroamericana legalmente autorizada; c) cumplir con los mismos requisitos y formalidades que, para dicho ejercicio, las leyes del respectivo Estado exige a sus nacionales graduados universitarios; y, d) debe conservar la nacionalidad de uno de los países de Centroamérica.

A efectos de brindar respuesta a la consulta planteada por el Colegio Profesional consultante, conviene referirnos puntualmente sobre los requisitos que debe cumplir el título obtenido por los ciudadanos centroamericanos y el cumplimiento de los mismos requisitos y formalidades que se exigen a los nacionales graduados universitarios.

Tal y como señalamos, el artículo 1 del Convenio en comentario exige que, para admitir el ejercicio profesional de un extranjero centroamericano, su título profesional o diploma académico equivalente debe haber sido obtenido en alguno de los países Centroamericanos; además, su artículo 3 admite aquellos títulos universitarios obtenidos fuera de Centroamérica, siempre y cuando hayan sido incorporados a una universidad centroamericana legalmente autorizada (reconocimiento del título).

Es decir, los títulos universitarios que comprende el Convenio serán aquellos que hayan sido obtenidos por un centroamericano dentro de Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala, o bien, aquellos títulos obtenido en cualquier otro país, pero que fueron debidamente reconocidos por una universidad centroamericana.

Ante cualquiera de los dos escenarios, para habilitar al ciudadano centroamericano en el ejercicio profesional, únicamente deberá cumplir con los mismos requisitos que se exigen a los nacionales graduados. Es decir, el Convenio (artículo 1) concede a los extranjeros centroamericanos una condición de igualdad frente a los nacionales graduados, en cuanto al cumplimiento de requisitos y formalidades para el ejercicio de la profesión.

En el caso particular de nuestro país, los colegios profesionales son los entes menores del Estado con competencia para determinar los requisitos indispensables que deben cumplir los profesionales graduados para el ejercicio de su profesión (dictamen C-238-2015 del 7 de setiembre de 2015).

En cuanto a la obligatoriedad de incorporarse a la respectiva organización gremial para poder ejercer profesionalmente, la Sala Constitucional, en la sentencia No. 2002-03975 de las 17:00 del 30 de abril de 2002, señaló:

"Como de todos es sabido, para el ejercicio de la profesión se requiere en primer término, una autorización dada esencialmente por el título universitario. Una vez obtenida esa autorización, el graduado que desee prestar sus servicios profesionales está sujeto a otra serie de regulaciones emitidas tanto por el Estado como por el Colegio profesional en el marco de su competencia y entre las regulaciones impuestas por el Estado se encuentra la necesidad de colegiarse para ejercer la profesión; colegiatura obligatoria que se justifica por las potestades de control y fiscalización respecto del ejercicio de la profesión y por el interés público presente en el correcto desempeño de la actividad profesional que, a la vez, permite al colegiado el goce efectivo de un empleo o la libre elección de un trabajo. Ahora bien, (…) los profesionales liberales fueron autorizados previamente para ello cuando obtuvieron su título profesional por la Universidad respectiva y posteriormente cuando se incorporaron al Colegio profesional afín a su profesión [...]." (El resaltado no pertenece al original)

Conforme lo anterior, dada la labor de fiscalización atribuida a estas corporaciones gremiales, nada impide que puedan establecer una diferenciación en cuanto al cumplimiento de requisitos para graduados de universidades nacionales y extranjeras. No obstante, deben tomar en consideración que, con fundamento en el Convenio sobre el Ejercicio de Profesiones Universitarias y Reconocimiento de Estudios Universitarios, Ley Nº 3653, los requisitos para el ejercicio profesional que deben cumplir los ciudadanos centroamericanos deberán ser los mismos que se exijan a los costarricenses graduados, dada la condición de igualdad que este Convenio les otorga.

Cabe recordar que los convenios internacionales a los que se adhiere el país, pasan a formar parte de nuestro régimen legal interno, en cuyo caso, ostentan un rango superior a las leyes ordinarias, por lo que, una ley no podrá oponerse a los derechos garantizados a través de un convenio internacional debidamente suscrito por el país. 

Bajo este escenario, debemos señalar que, en términos generales, ante las solicitudes de centroamericanos -por nacimiento- para su incorporación en algún colegio profesional costarricense, cuyo título cumpla con alguno de los dos supuestos ya señalados, no podría exigírseles –en principio- el “reconocimiento de su título”, previsto en el artículo 30 del Convenio de Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal en Costa Rica del 20 de abril de 1982, emitido por el Consejo Nacional de Rectores, en virtud que esa disposición es de rango inferior al Convenio sobre el Ejercicio de Profesiones Universitarias y Reconocimiento de Estudios Universitarios.

En ese sentido, someter al profesional centroamericano a un proceso de “reconocimiento de título” ante un centro de educación superior nacional, como requisito previo a su incorporación, resultaría –en general- contrario a los fines del mismo Convenio, que es, precisamente otorgarle a los centroamericanos el derecho de ejercer su profesión en los países del área, bajo un régimen especial de trato frente a cualquier otro extranjero de países no centroamericanos.  

No obstante lo anterior, no podemos desconocer que el propio convenio internacional establece que a los centroamericanos sí puede exigírseles los requisitos que se imponen a sus nacionales graduados universitarios (artículo 1) y es precisamente bajo este supuesto que debe considerarse lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa Rica que, en lo que interesa, dispone:

“ARTICULO 5º.- Forman el Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa Rica, a saber:

(…)

2) Los costarricenses que hayan estudiado en una universidad extranjera y cuyos títulos hayan sido reconocidos por una universidad costarricense y que cumplan con los requisitos establecidos en la ley y en los reglamentos; y

3) Los extranjeros cuyos títulos hayan sido convalidados por una universidad costarricense y que cumplan con los requisitos establecidos en la presente ley y en los reglamentos.”

Nótese que, en el caso específico de los profesionales dentistas, la ley exige tanto a los nacionales como a los extranjeros que estudien fuera del país, proceder a la convalidación del título para efectos de incorporación al colegio, por lo que esto cabría, en nuestro criterio, dentro de lo dispuesto en el artículo 1 del Convenio sobre el Ejercicio de Profesiones Universitarias y Reconocimiento de Estudios Universitarios.

Es por ello que consideramos que aun en el caso de los extranjeros centroamericanos que desean incorporarse al Colegio de Dentistas, se puede exigir el requisito de convalidación. De lo contrario, se estaría produciendo una diferencia de trato en perjuicio de los nacionales que estudian fuera del país y a los que se les exige tal requisito.

No obstante lo indicado, debemos señalar que la Sala Constitucional tuvo una posición contraria en la sentencia N° 2004-06912 de las 11:15 horas del 25 de junio de 2004, que analizó el caso específico de un extranjero centroamericano que deseaba incorporarse al Colegio de Dentistas.

En esa oportunidad la Sala Constitucional dispuso: 

 “(…) Al respecto, cabe señalar que el Convenio sobre el Ejercicio de Profesiones Universitarias y Reconocimiento de Estudios Universitarios se incorporó al régimen legal interno de nuestro país en una posición superior a las normas comunes y, en tanto, no cuente con cláusulas o reservas que condicionen su eficacia interna a la suscripción de acuerdos menores o protocolos, ésta no puede ser cuestionada por las autoridades nacionales.  (…)

De ahí que las únicas condiciones que impone dicho instrumento para la admisión de nacionales de los restantes países de Centroamérica, al ejercicio profesional en Costa Rica, sea la acreditación de su nacionalidad, el haber obtenido un título profesional o diploma académico equivalente que lo habilite legalmente para ejercer una profesión universitaria y el cumplimiento de los mismos requisitos que le son exigidos a un nacional graduado en una universidad costarricense para incorporarse al respectivo Colegio Profesional. De ahí que al exigirle a la recurrente que acudiera –previamente un procedimiento de reconocimiento y equiparación del título ante un centro de educación superior nacional- se esté cuestionando la validez de los estudios que cursó en Brasil y que le fueron reconocidos por la Universidad de El Salvador, situación que no puede equipararse a la simple exigencia de requisitos y formalidades que se piden a los nacionales.

En este particular, obsérvese que el artículo 4º del Convenio afirma la validez de los estudios académicos aprobados en las universidades de cualquiera de los otros Estados Contratantes, sin someter al profesional en cuestión a un procedimiento previo de reconocimiento o equiparación del título obtenido. De ahí que el Colegio Profesional recurrido quebrantó los derechos fundamentales de la accionante - en particular el libre ejercicio de su profesión- al negarle su incorporación, exigiéndole el cumplimiento de un requisito que, el Convenio Internacional que regula la materia, no establece. (…)” (El subrayado no pertenece al original)

En dicho caso, la Sala Constitucional estimó que imponer el requisito de reconocimiento o equiparación de título a un profesional dentista centroamericano, quebrantaría el derecho fundamental del libre ejercicio de la profesión, además, incumple con los compromisos internacionales asumidos por el país en los términos del Convenio en comentario.

A pesar de ello, el criterio expuesto resulta contradictorio con las sentencias de la misma Sala Constitucional número 2001-09225 de las nueve horas con cincuenta y siete minutos del catorce de setiembre de dos mil uno y 2004-01012 de las 14:49 horas del 4 de febrero de 2004, en las cuales facultó a los colegios profesionales a requerir el requisito de convalidación a profesionales centroamericanos. Por lo anterior, en virtud de lo dispuesto en artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, debe ser la propia Sala Constitucional la que defina su posición vinculante en este tema dados los criterios contradictorios que existen, sin que la Procuraduría pueda dejar sin efecto alguno de ellos.

Lo anterior sin perjuicio del poder de fiscalización con que cuentan los colegios profesionales para requerir documentación idónea a fin de corroborar la autenticidad del título obtenido en el país centroamericano, o bien, para verificar que la universidad centroamericana que convalidó el título obtenido fuera de Centroamérica, esté legalmente autorizada para ello -conforme lo exige el artículo 3 del Convenio-, esto en virtud de las potestades de control y fiscalización que ejercen los colegios profesionales y conforme el interés público presente en el desempeño de la actividad profesional.

II.   CONCLUSIONES

Partiendo de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)                  El Convenio sobre el Ejercicio de Profesiones Universitarias y Reconocimiento de Estudios Universitarios, ratificado en nuestro país mediante la Ley Nº 3653 de 20 de diciembre de 1965, otorga a los centroamericanos por nacimiento el derecho de ejercer, en los países del área, la profesión para la cual estuvieren habilitados, reconociéndose para todos los efectos, la validez de los estudios académicos realizados en Centroamérica o convalidados por una universidad centroamericana. No obstante lo anterior, dicho Convenio también deja abierta la posibilidad de que se establezcan a los graduados centroamericanos por nacimiento los mismos requisitos que impone la legislación a los nacionales universitarios;

b)                 El artículo 5 de la Ley Orgánica del Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa Rica exige tanto a los nacionales como a los extranjeros que estudien fuera del país, proceder a la convalidación del título para efectos de incorporación al colegio, por lo que es criterio de la Procuraduría que exigir ese requisito se encuentra dentro del supuesto autorizado en el artículo 1 del Convenio sobre el Ejercicio de Profesiones Universitarias y Reconocimiento de Estudios Universitarios;

c)                  No obstante lo anterior, la Sala Constitucional cuenta con sentencias contradictorias en esta materia, por lo que en virtud de lo establecido en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, debe ser dicha Sala la que defina su criterio vinculante. Lo anterior, sin perjuicio de las potestades de fiscalización que puede ejercer el Colegio de Cirujanos Dentistas sobre sus profesionales.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                         Abogada de la Procuraduría

C-170-2021

RECONOCIMIENTO DE ESTUDIOS UNIVERSITARIOS DE PROFESIONALES CENTROAMERICANOS. PROFESIONALES DENTISTAS. TRATO IGUALITARIO ENTRE NACIONALES Y EXTRANJEROS PROFESIONALES. POTESTADES DE FISCALIZACIÓN DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES. VINCULATORIEDAD DE LOS CRITERIOS DE LA SALA CONSTITUCIONAL.

            El señor Rodrigo Díaz Obando, Presidente del Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa Rica solicita que nos pronunciemos sobre la obligatoriedad de convalidar el título obtenido en el extranjero, a partir de lo dispuesto en el Convenio sobre el Ejercicio de Profesiones Universitarias y Reconocimiento de Estudios Universitarios, aprobado mediante Ley No. 3653 del 20 de diciembre de 1965.

            Mediante dictamen C-170-2021 del 17 de junio de 2021, suscrito por Yolanda Mora Madrigal, abogada de la Procuraduría y Silvia Patiño Cruz, Procuradora de Derecho Público se concluyó lo siguiente:

a)      El Convenio sobre el Ejercicio de Profesiones Universitarias y Reconocimiento de Estudios Universitarios, ratificado en nuestro país mediante la Ley Nº 3653 de 20 de diciembre de 1965, otorga a los centroamericanos por nacimiento el derecho de ejercer, en los países del área, la profesión para la cual estuvieren habilitados, reconociéndose para todos los efectos, la validez de los estudios académicos realizados en Centroamérica o convalidados por una universidad centroamericana. No obstante, lo anterior, dicho Convenio también deja abierta la posibilidad de que se establezcan a los graduados centroamericanos por nacimiento los mismos requisitos que impone la legislación a los nacionales universitarios;

b)      El artículo 5 de la Ley Orgánica del Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa Rica exige tanto a los nacionales como a los extranjeros que estudien fuera del país, proceder a la convalidación del título para efectos de incorporación al colegio, por lo que es criterio de la Procuraduría que exigir ese requisito se encuentra dentro del supuesto autorizado en el artículo 1 del Convenio sobre el Ejercicio de Profesiones Universitarias y Reconocimiento de Estudios Universitarios;

c)      No obstante, lo anterior, la Sala Constitucional cuenta con sentencias contradictorias en esta materia, por lo que en virtud de lo establecido en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, debe ser dicha Sala la que defina su criterio vinculante. Lo anterior, sin perjuicio de las potestades de fiscalización que puede ejercer el Colegio de Cirujanos Dentistas sobre sus profesionales.