Dictamen : 158 - del 07/06/2021

7 de junio de 2021

C-158-2021

Señor

Ronald Araya Solís

Alcalde Municipal

Municipalidad de Zarcero

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N° MZ-AM-273-2021 de fecha 6 de mayo del año en curso, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre la siguiente interrogante:

¿Es posible vía reglamentaria autorizar al alcalde (sa) municipal para realizar modificaciones presupuestarias, sin necesidad de que sean llevadas y aprobadas por el Concejo Municipal, y definiéndose en dicho reglamento a la Alcaldía Municipal como jerarca administrativo?

I. LA CONSULTA RESULTA INADMISIBLE POR TRATARSE DE UN ASUNTO DE HACIENDA PÚBLICA

Conviene empezar apuntando que la gestión que aquí nos ocupa hace referencia a la duda que nace a partir de una propuesta realizada por el Director Administrativo Financiero en relación con un “Reglamento para la elaboración y presentación de modificaciones presupuestarias para la Municipalidad de Zarcero”, que fue remitido al Departamento Legal con la finalidad de que brindara su criterio en relación con la propuesta realizada, criterio que fue emitido mediante oficio MZ-AJ-060-2021 que data del 30 de abril del año 2021. Dicho criterio, dentro de sus conclusiones, señaló:

"... Es por las razones anteriores, que este órgano asesor considera que no es procedente que las modificaciones presupuestarias, sin importar si es de un programa a otro o dentro del mismo programa, sean aprobadas por la alcaldía municipal.

En caso de duda sobre el presente pronunciamiento, recomiendo se realice la consulta ya sea al órgano contralor o procurador… ”.

Vistos los términos de la consulta planteada -tratándose del manejo presupuestario de los recursos municipales- debemos indicar que ya hemos sostenido que se trata de un ámbito en que la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y excluyente, por tratarse en forma directa de temas de Hacienda Pública, que constitucionalmente se encuentran reservados dentro del campo de funciones del órgano contralor.

Esta línea de criterio ha sido reiterada en múltiples ocasiones, aspecto sobre el cual pueden consultarse –entre muchos otros- nuestros dictámenes números C-071-2009 del 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-040-2018 de 23 de febrero de 2018, C-224-2019 del 9 de agosto del 2019 y C-307-2019 del 22 de octubre del 2019.

Por esa razón, estando claro el punto de que la consulta implica rendir un pronunciamiento que analice y determine si eventualmente podrían darse modificaciones presupuestarias autorizadas por el Alcalde sin necesidad de que sean aprobadas por el Concejo Municipal, resulta de obligada conclusión que debemos abstenernos de rendir un dictamen vinculante, a efectos de no invadir la competencia exclusiva y excluyente que sobre el uso de los fondos públicos ejerce la Contraloría General de la República.

En efecto, debemos indicar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus respectivas reformas) establece varios requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva. Concretamente, en los artículos 1, 3 inciso b) y 4, se regula la naturaleza jurídica y las funciones de este Órgano Asesor, en los siguientes términos:

“Artículo 1.-

Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.-

Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

Artículo 4.-

Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

Como ya hemos señalado en anteriores pronunciamientos, si bien las normas de referencia marcan las pautas para el ejercicio de nuestra función consultiva, lo cierto es que éstas no deben ser analizadas ni aplicadas en forma aislada. Es por ese motivo que esta Procuraduría General ha venido sosteniendo y desarrollando una línea de criterio en relación a los límites para efectos de la evacuación de consultas, siendo uno de ellos la competencia, en el sentido de que el ordenamiento jurídico haya atribuido la función consultiva a otro órgano especializado en una determinada materia.

Así, en numerosas ocasiones nos hemos pronunciado en cuanto a la competencia prevalente y exclusiva que ostenta la Contraloría General de la República respecto al tema de la Hacienda Pública, dentro del cual entra lo referente al uso de los fondos públicos y su régimen presupuestario. En efecto, mediante nuestro dictamen N° C-291-2000 del 22 de noviembre de 2000 (reiterado por dictamen N° C-085-2005 del 25 de febrero de 2005) señalamos:

“En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes,

lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: "La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan (…)”.

Igualmente, en nuestro dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005, señalamos lo siguiente:

“I. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Énfasis agregado. En igual sentido pueden verse los dictámenes N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005, C-402-2005 del 2005, C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005, C-114-2009 del 30 de abril del 2009, C-161-2009 del 5 de junio del 2009, C-138-2009 del 18 de mayo del 2009, C-223-2009 del 21 de agosto del 2009, C-043-2010 del 19 de marzo del 2010 y C-037-2011 del 22 de febrero del 2011).

Teniendo en cuenta lo expuesto, y en concordancia con la línea de criterio que ha venido sosteniendo esta Procuraduría General, resulta de obligada conclusión que las inquietudes que pudieran generarse acerca de la aprobación presupuestaria en la gestión municipal entran en el ámbito competencial de la Contraloría General, dadas las consideraciones ya expuestas sobre el particular. Por ende, es al Órgano Contralor a quien, en ejercicio de las competencias que el ordenamiento le confiere expresamente, según quedó visto, le correspondería pronunciarse sobre si la modificación dentro de una misma partida presupuestaria se le podría delegar al Alcalde.

A mayor abundamiento, cabe recordar que todo lo relacionado con la tramitación, modificación y aprobación de los presupuestos públicos se encuentra regulado en detalle mediante las "Normas técnicas sobre presupuesto público (N-1-2021-DC-DFOE), emitidas precisamente por la Contraloría General de la República, de forma tal que con mucho más razón será el Órgano Contralor el que debe interpretar los alcances de dicha normativa en orden al ejercicio de la competencia para realizar las aprobaciones y modificaciones presupuestarias por parte de la Administración.

II. CONCLUSIÓN

En virtud de las razones explicadas, nos encontramos legalmente imposibilitados para rendir un dictamen vinculante sobre la consulta planteada. Antes bien, habrá de ser la Contraloría General de la República la que se pronuncie sobre la posibilidad de que el Alcalde Municipal pueda disponer la aprobación de determinadas modificaciones presupuestarias, mediante una atribución conferida por vía reglamentaria.

De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

Andrea Calderón Gassmann Mónica Alvarado Alfaro

Procuradora Abogada de Procuraduría

ACG/MAA/amv