Dictamen : 131 - del 14/05/2021

14 de mayo del 2021

C-131-2021

 

Señor

Alexander Barquero Elizondo

Director Ejecutivo

Junta Administrativa del Archivo Nacional

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N° DGAN-JA-579-2020 de fecha 18 de noviembre de 2020, en el cual refiere el acuerdo tomado por la Junta Administrativa del Archivo Nacional, en la sesión N° 41-2020, celebrada el día 11 de noviembre de 2020, en el cual se dispuso consultarnos lo siguiente:

 

¿Resulta legalmente procedente que el jerarca de una institución, sea un órgano colegiado o unipersonal, que ostenta la potestad disciplinaria, pueda desistir de la continuación de procedimientos administrativos disciplinarios cuya apertura haya ordenado, particularmente por razones de pérdida de interés actual en esos procedimientos, tomando en cuenta que no contribuyen con la eficiencia administrativa, aunado al hecho de la falta de recursos humano y presupuestario, que exige a la Administración la optimización y uso eficiencia de sus escasos recursos en el cumplimiento de las obligaciones legales que le corresponden?

 

Adjunta Ud. el criterio de la Unidad de Asesoría Jurídica del Archivo Nacional, rendido mediante oficio número DGAN-DG-AJ-97-2020 de fecha 26 de octubre de 2020. Dicho criterio hace mención al dictamen de esta Procuraduría General N° C-340-2002 de fecha 16 de diciembre de 2002, transcribe las normas correspondientes a la terminación normal y anormal de los procedimientos administrativos que contempla la Ley General de la Administración Pública, así como también refiere que las figuras de terminación anormal del procedimiento están dadas para los interesados que hayan interpuesto ante la Administración algún tipo de petición, denuncia, recursos. Por lo anterior, estima la asesoría legal que de la interrelación de esos numerales, el desistimiento o la renuncia no es una posibilidad que le asiste a la propia Administración.

 

Concluye que a la luz de esos numerales no es posible que la propia Administración que inició un procedimiento administrativo disciplinario pueda desistir o renunciar a su continuación y cierre por acto final, y expone que el archivo de un procedimiento iniciado por la Administración sin haberse concluido normalmente, se tendría que realizar mediante un acto administrativo motivado, emitido por el órgano decisor, debiendo plasmar las razones por las cuales no resulta oportuno o conveniente continuar ejerciendo la potestad disciplinaria.

 

Finaliza afirmando que la falta de interés actual es un tema medular para la toma de decisiones de esa naturaleza, que solo puede ser determinado luego del análisis de los cargos que se imputen a una persona versus la utilidad o interés que tenga para el jerarca que continúen investigando para conocer la verdad real de los hechos. Una vez realizado ese análisis, se estima que con base en los principios de causalidad, de actualidad y de proporcionalidad mencionados en el dictamen de la Procuraduría, particularmente el de actualidad, se puede definir con mayor certeza si resulta oportuno o razonable continuar o no con la instrucción de un procedimiento.

 

I.              FINALIDAD DE LA INVESTIGACIÓN PRELIMINAR Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER DISCIPLINARIO.

Para efectos de abordar la inquietud planteada, conviene empezar recordando los fines de la investigación preliminar y del procedimiento administrativo disciplinario, a la luz de los criterios emitidos tanto por la jurisprudencia constitucional como por esta Procuraduría, a efectos de comprender la finalidad de esas figuras jurídicas y la utilidad de cada una de ellas.

 

Es innegable la potestad de los jerarcas institucionales para disponer la instrucción de una investigación preliminar, competencia que encuentra asidero jurídico en la normativa sobre la materia, y que ha sido respaldada por reiterados pronunciamientos constitucionales. Así, tenemos que el artículo 6 de la Ley General de Control Interno y el artículo 8 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, preceptúan, respectivamente, lo siguiente:

 

“Artículo 6º-Confidencialidad de los denunciantes y estudios que originan la apertura de procedimientos administrativos. La Contraloría General de la República, la administración y las auditorías internas, guardarán confidencialidad respecto de la identidad de los ciudadanos que presenten denuncias ante sus oficinas.

La información, documentación y otras evidencias de las investigaciones que efectúan las auditorías internas, la administración y la Contraloría General, cuyos resultados puedan originar la apertura de un procedimiento administrativo, serán confidenciales durante la formulación del informe respectivo. Una vez notificado el informe correspondiente y hasta la resolución final del procedimiento administrativo, la información contenida en el expediente será calificada como información confidencial, excepto para las partes involucradas, las cuales tendrán libre acceso a todos los documentos y las pruebas que obren en el expediente administrativo.

Para todos los casos, la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de las facultades contenidas en el inciso 23) del artículo 121 de la Constitución Política, podrá acceder a los informes, la documentación y las pruebas que obren en poder de las auditorías internas, la administración o la Contraloría General de la República.”

 

Artículo 8º-Protección de los derechos del denunciante de buena fe y confidencialidad de la información que origine la apertura del procedimiento administrativo. La Contraloría General de la República, la Administración y las auditorías internas de las instituciones y empresas públicas, guardarán confidencialidad respecto de la identidad de los ciudadanos que, de buena fe, presenten ante sus oficinas denuncias por actos de corrupción.  

La información, la documentación y otras evidencias de las investigaciones que efectúen las auditorías internas, la Administración y la Contraloría General de la República, cuyos resultados puedan originar la apertura de un procedimiento administrativo, serán confidenciales durante la formulación del informe respectivo. Una vez notificado el informe correspondiente y hasta la resolución final del procedimiento administrativo, la información contenida en el expediente será calificada como información confidencial, excepto para las partes involucradas, las cuales tendrán libre acceso a todos los documentos y las pruebas que consten en el expediente administrativo.

No obstante, las autoridades judiciales podrán solicitar la información pertinente, ante la posible existencia de un delito contra el honor de la persona denunciada.         

Las personas que, de buena fe, denuncien los actos de corrupción descritos en el Código Penal, Ley N° 4573, y en esta Ley, serán protegidas por las autoridades policiales administrativas, conforme a los mecanismos legales previstos para tal efecto, a petición de parte.”  (Énfasis agregado)

Ahora bien, los antecedentes emanados de la jurisprudencia constitucional que pueden encontrarse sobre la materia datan de muchos años atrás, en resoluciones tales como la N° 5796-96, 6066-96, 0676-97, 2397-97, 04746-99, 2000-00236, 2000-03691, 2002-05652, 2002-07003, a partir de las cuales se observa una línea jurisprudencial sólida que refiere la constitucionalidad[1] de la facultad de los jerarcas de las instituciones, sean órganos unipersonales o colegiados, para instruir una investigación preliminar.

 

Al respecto, resulta provechoso retomar la resolución N° 1030-2006 emitida por la Sala Constitucional, que consideramos engloba los aspectos más importantes relacionados con el ejercicio de esta potestad. Dicha sentencia desarrolla las siguientes consideraciones:

 

“…Primero: como su denominación lo indica, una fase que antecede al procedimiento administrativo sancionador, que en ocasiones, es indispensable efectuar, a fin de realizar una serie de indagaciones, que tiene como finalidad determinar si existe mérito o no para iniciar el procedimiento formal que tienda a la averiguación de la verdad real de los hechos objeto de las pesquicias; por lo que, la Administración, previo a la apertura de ese procedimiento, requiere generalmente de la realización de una serie de investigaciones que le permitan, no sólo individualizar al posible responsable de la falta que se investiga, sino también determinar la necesidad de continuar con las formalidades del procedimiento, si se encuentra mérito para ello. De tal suerte, la realización de una investigación preliminar está directamente relacionada con la satisfacción de la exigencia de una justicia pronta y cumplida –artículo 41 constitucional–, en el tanto se encuentra sustentada en la conveniencia que permite economizar la energía y recursos de la Administración, que de otra manera se consumirían en un trámite estéril; a la vez que, en los supuestos en que se justifica, permite la satisfacción de la exigencia de la justicia (en este caso, la administrativa);

…

Tercero: no obstante lo anterior, se ha indicado que el ejercicio de esta potestad administrativa (residenciada en el órgano instructor competente) no puede contrariar el conjunto de derechos y garantías que están cobijados por los institutos de la defensa y del debido proceso. Así, para que la indagación sea correcta y pertinente, es menester que la misma sea necesaria para reunir los elementos de juicio apropiados para descartar o confirmar la necesidad del procedimiento formal, o para permitir su correcta sustanciación. En todo caso se advierte que es absolutamente inexcusable subsumir dentro de la etapa de investigación un acto o actos propios del trámite formal, lo cual sí comportaría un quebranto indubitable de los principios y derechos considerados infringidos…” (El subrayado es propio)

 

Asimismo, una revisión de la línea jurisprudencial de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia nos permite advertir los supuestos en que procede la realización de una investigación preliminar, al señalar:

 

“… De manera que en principio, la investigación administrativa debe iniciar en el mes siguiente de conocida de la supuesta falta y la sanción adoptada en el mes siguiente ha concluido el expediente correspondiente, so pena de prescribir. En cuanto al conocimiento de los hechos, es posible considerar dos supuestos, pues existen circunstancias donde los hechos a investigar sean notorios, esto es, se revelan espontáneamente al conocimiento del superior jerárquico sin mayor complejidad para su aprehensión o entendimiento, en cuyo caso no ameritan mayor ahondamiento, por lo que deberá adoptar la decisión de iniciar el procedimiento a partir de tal conocimiento y hasta antes de que corra el plazo de prescripción respectivo, de forma tal que si así no lo hace puede prescribir el asunto incluso antes de dar inicio al procedimiento; la otra hipótesis es que los hechos a investigar puede que no sean notorios o sencillamente no son de conocimiento de la jefatura, caso en el cual, el plazo de prescripción empezará a correr hasta que esa jefatura tenga un formal conocimiento de los mismos. Ya sea porque se entere después de acaecido (no importa el plazo transcurrido, pues no eran de su conocimiento), o bien, puede suceder que aun conociéndolo en el acto de su acaecimiento, revistan cierta complejidad tal que se requiera la realización de una investigación preliminar o un informe administrativo …, caso en el que deberá ordenar el inicio de la misma antes de que concluya el plazo de prescripción correspondiente (al respecto véase los votos 40-1988 de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, reiterado en los Votos 120-1995 y 149- 2001, también de la Sala Segunda). Es de recordar que la investigación preliminar, como acto previo al procedimiento administrativo, tiene por interés evidenciar posibles situaciones que puedan originar responsabilidad administrativa e individualizar e identificar a los presuntos funcionarios responsables…”.[2]  (Énfasis propio)

 

Por otra parte, tenemos que la jurisprudencia constitucional ha conceptualizado la finalidad de las investigaciones preliminares llevadas a cabo por la Administración activa, desarrollando las siguientes consideraciones:

 

“…III.- LOS FINES DE LA INVESTIGACIÓN PRELIMINAR. La investigación preliminar se puede definir como aquella labor facultativa de comprobación desplegada por la propia administración pública de las circunstancias del caso concreto para determinar el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una falta o infracción, para identificar a los presuntos responsables de ésta o recabar elementos de juicio que permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada. En suma, la investigación preliminar permite determinar si existe mérito suficiente para incoar un procedimiento administrativo útil. Resulta obvio que en esa información previa no se requiere un juicio de verdad sobre la existencia de la falta o infracción, puesto que, precisamente para eso está diseñado el procedimiento administrativo con el principio de la verdad real o material a la cabeza. Se trata de un trámite que, strictu sensu, no forma parte del procedimiento administrativo y que es potestativo para la administración pública observarlo o no, incluso, en los procedimientos disciplinarios -por sus efectos en el ámbito del honor y prestigio profesional- o sancionadores. Este trámite de información previa tiene justificación en la necesidad de racionalizar los recursos administrativos, para evitar su desperdicio y, sobre todo, para no incurrir en la apertura precipitada de un procedimiento administrativo. La investigación preliminar puede tener diversos fines, sin embargo, es posible identificar claramente tres: a) Determinar si existe mérito suficiente para abrir el respectivo procedimiento, b) identificar a los presuntos responsables cuando se trata de una falta anónima -en la que intervino un grupo determinable de funcionarios o servidores- y c) recabar elementos de juicio para formular el traslado de cargos o intimación. Estos fines pueden concurrir conjuntamente o existir solo uno, según las circunstancias concretas, para justificar la apertura de una investigación preliminar. Sobre el particular la Sala Constitucional en el Voto No. 8841-01 de las 9: 03 hrs. del 31 de agosto de 2001, señaló lo siguiente:

 

"(...) la indagación previa es correcta y pertinente, en tanto necesaria para reunir los elementos de juicio apropiados para descartar o confirmar la necesidad del procedimiento formal, o bien para permitir su correcta sustanciación, por ejemplo, cuando se deba identificar a quienes figurarán como accionados en el proceso, o recabar la prueba pertinente para la formulación de cargos que posteriormente se deberán intimar (...)"

 

Desde el punto de vista de sus propósitos, la investigación preliminar resulta congruente con varios principios del procedimiento tales como el de economía, racionalidad y eficiencia, en cuanto permite ahorrar recursos financieros, humanos y temporales al evitar la apertura de procedimientos innecesarios e inútiles, sea por que no exista mérito, no estén identificados los funcionarios presuntamente responsables o no se cuente con elementos que permitan formular una intimación clara, precisa y circunstanciada. La Sala Constitucional en la sentencia No. 9125-03 de las 9:21 hrs. de 29 de agosto de 2003, estimó lo siguiente:

 

"(...) III. En cuanto a la fase preliminar del procedimiento administrativo disciplinario (...) Sobre el particular, la Sala ha mantenido el criterio de que una correcta inteligencia del carácter y fundamentos del debido proceso exige admitir que, de previo a la apertura de un procedimiento administrativo, en ocasiones es indispensable efectuar una serie de indagaciones preliminares, pues la Administración -con anterioridad a la apertura del expediente administrativo-podría requerir la realización de una investigación previa, por medio de la cual se pueda no solo individualizar al posible responsable de la falta que se investiga, sino también determinar la necesidad de continuar con las formalidades del procedimiento, si se encuentra mérito para ello (...) Lo anterior constituye entonces una facultad del órgano administrativo competente, a fin de determinar si existe mérito o no para iniciar un proceso que tienda a averiguar la verdad real de los hechos objeto de las pesquisas (...)"

Puede sostenerse, también, sin temor a equívocos, que, en ocasiones, la investigación preliminar busca evitar lesionar la intimidad, el honor objetivo y subjetivo y la presunción de inocencia de un funcionario público, respecto del cual se ha formulado alguna denuncia o queja, puesto que, de no existir mérito suficiente se evita exponerlo a una eventual lesión a esos valiosos derechos y bienes jurídicos…”.[3]

         

Esta línea de razonamiento ha sido retomada en múltiples pronunciamientos emitidos por esta Procuraduría General, a efectos de que los diversos órganos de la Administración Pública encargados de llevar a cabo investigaciones preliminares, cuenten con los elementos útiles y necesarios para conducir sus investigaciones en forma acertada, arribando a la consecución de un informe que satisfaga razonablemente las finalidades propias de este tipo de diligencias.

 

Así, valga mencionar que nuestros dictámenes números C-178-2008, C-22-2010, C-205-2010 y C-254-2019, referentes a la tramitación de las investigaciones preliminares, siguen el camino trazado por las consideraciones generales contenidas en la jurisprudencia de la Sala Constitucional y la Sala Segunda, lo que nos lleva a partir, en primer término, de que en cualquier investigación y/o procedimiento administrativo debe imperar un franco respeto por los principios constitucionales. Valga recordar que la jurisprudencia constitucional es de acatamiento obligatorio[4] erga omnes, salvo para sí misma.

 

De las anteriores consideraciones se puede concluir que los jerarcas institucionales que ostentan la potestad disciplinaria, sean órganos unipersonales o colegiados, cuentan con herramientas jurídicas para, de previo a ordenar la apertura formal de un procedimiento administrativo disciplinario, puedan efectuar una investigación preliminar cuya finalidad es precisamente determinar si existe mérito para instruir un procedimiento administrativo disciplinario útil, la existencia de un grado de probabilidad de la comisión de una falta o infracción al ordenamiento jurídico, así como identificar a los presuntos responsables y recabar los elementos de juicio que permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada.

 

Lo anterior, permite un uso razonable de los recursos administrativos, sea el recurso humano y presupuestario, de manera que no se incurra en la apertura de procedimientos precipitados que además puedan lesionar el honor de un funcionario público, siendo además que la apertura de un procedimiento disciplinario podría implicarle importantes erogaciones económicas. Esto último, relacionado con la contratación de un profesional en Derecho que ejerza su defensa técnica. Lo anterior, aunado a la posible afectación anímica y de sus relaciones interpersonales en el lugar de trabajo.

 

Ahora bien, una vez superada esta primera fase, la Administración debe determinar de manera cierta, responsable y oportuna si existen o no elementos suficientes que ameriten la apertura de un procedimiento administrativo en los términos del artículo 214 de la Ley General de la Administración Pública, es decir, la sustanciación del procedimiento administrativa cuyo “…objeto más importante es la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final.”

 

Recordemos que el concepto del régimen disciplinario permite destacar la intencionalidad del procedimiento administrativo desde la óptica del interés público. Así, la Sala Constitucional ha entendido que:

 

“….nace de la trasgresión de una obligación administrativa o de un deber impuesto a un funcionario o empleado, que se hace efectiva cuando el sujeto comete una falta de servicio o de comportamiento, ignorando las reglas de la función pública. La transgresión de los deberes administrativos tiene su sanción característica en la responsabilidad administrativa del funcionario, que se hace efectiva por el procedimiento dirigido a hacer cumplir la obligación debida, o por la sanción administrativa que se impone. Por ello, el concepto de sanción disciplinaria se refiere necesariamente al funcionario o empleado, o mejor dicho, a los derechos del funcionario. Este régimen es una especie de la potestad "sancionadora" del Estado, de la que dimana, potestad que es inherente y propia de la Administración Pública, traduciéndose en la facultad de, por lo menos, un "mínimo" de poder para que ésta aplique sanciones disciplinarias a sus funcionarios o empleados cuando falten a sus deberes… Se puede concluir que en realidad, el fin de la responsabilidad disciplinaria es asegurar la observancia de las normas de subordinación y en general, del exacto cumplimiento de todos los deberes de la función. Así, el derecho disciplinario presupone una relación de subordinación entre el órgano sometido a la disciplina y el órgano que la establece o aplica, más que para castigar, para corregir e incluso educar al infractor de la norma, de ahí el carácter correctivo de las sanciones disciplinarias….”  (Énfasis propio). (Resolución número 05594-94 de del 27 de setiembre de 1994, en igual sentido las números 05276-99 del 7 de julio de 1999 y 01265-95 del 7 de marzo de 1995).

 

Así las cosas, el procedimiento administrativo de carácter disciplinario cumple una doble finalidad: por una parte se convierte en la fundamentación y contenido del acto administrativo final que adopte la Administración -sea determinando con base en la apreciación de la prueba la pertinencia de la sanción o en su defecto la desestimación-, y por otra parte, es el marco de referencia que permite al administrado un control de las actuaciones de la Administración Pública, que deben estar apegadas al principio de legalidad, en estricto respeto al debido proceso y al derecho de defensa del investigado.

 

Busca, por ende, constituirse en un mecanismo de tutela de derechos subjetivos e intereses legítimos frente a poder público, así como garantizar la legalidad, oportunidad y conveniencia de la decisión administrativa, tanto como el correcto ejercicio de la función pública, al imponer correcciones a aquellos funcionarios que han trasgredido sus deberes funcionariales.

 

Aunado a lo anterior, el ordenamiento jurídico prevé un plazo prudencial en el cual ese procedimiento administrativo deba desarrollarse, como también sucede con las investigaciones preliminares que lleven a cabo los jerarcas. Lo anterior, en apego a los principios constitucionales de justicia pronta y cumplida y de seguridad jurídica.

 

Aunque en el caso de las investigaciones preliminares existe una falta de regulación normativa expresa, esta Procuraduría General es del criterio que el ordenamiento jurídico prevé un plazo prudencial en sus normas de derecho administrativo, específicamente en el artículo 261 de la Ley General de la Administración Pública, que regula el plazo ordenatorio dentro del cual debe concluirse un procedimiento administrativo -incluidos los procedimientos disciplinarios-, plazo al que puede hacerse una remisión en forma supletoria para el caso de las investigaciones preliminares. Dicha norma señala:

 

“Artículo 261.-

1. El procedimiento administrativo deberá concluirse, por acto final, dentro de los dos meses posteriores a su iniciación o, en su caso, posteriores a la presentación de la demanda o petición del administrado, salvo disposición en contrario de esta Ley…”.

 

Se advierte así la existencia de una norma de rango legal que prevé un plazo determinado –incluso bastante corto- para concluir el procedimiento administrativo, en el cual convergen etapas con sus propios términos específicos, como la observancia de un plazo mínimo entre la notificación del auto de apertura y la audiencia, fases recursivas, recepción de pruebas, la audiencia oral y privada, entre otros. 

 

Todo lo anterior apareja una serie de diligencias que no forman parte de una investigación preliminar, de ahí que puede presumirse que, en principio, esa etapa previa de investigación no tendría por qué dilatarse mucho más allá de ese plazo, salvo –como ya veremos- si el asunto llegara a revestir una complejidad tal que así lo amerite. Lo que sí podemos afirmar de forma categórica es que la falta de un plazo previsto expresamente en el ordenamiento bajo ningún concepto autoriza a entender que no existe limitación alguna de tiempo al realizar una investigación de carácter preliminar, y que, por ello, exista una suerte de plazo inagotable para desarrollarla.

 

Antes bien, de conformidad con lo ya explicado, debemos partir de que el marco referencial para concluir una investigación preliminar es de dos meses. Claro está, existen casos complejos –como también ocurre en procedimientos administrativos-  que ameritarán un plazo mayor. Pero en caso de superarse ese plazo, deberá hacerse de manera razonada, justificada y en franco respeto por el derecho a la justicia pronta y cumplida, así como por los principios de seguridad jurídica, celeridad, economía y eficiencia.

 

En sustento de lo apuntado en el párrafo anterior, resulta de sumo provecho recurrir a diferentes reseñas jurisprudenciales de varias Salas de la Corte Suprema de Justicia y de los Tribunales Contenciosos Administrativos, a efecto de ilustrar este tema:

 

“…Como bien lo ha estimado el Tribunal y así lo ha interpretado repetidamente la Sala Segunda, de conformidad con el canon 603 del Código de Trabajo, cuando de previo al inicio de un procedimiento disciplinario es necesario realizar una investigación preliminar, el plazo de un mes citado, inicia a partir del momento en que el resultado de la respectiva investigación es puesto en conocimiento del funcionario u órgano competente para resolver (así se desprende, por ejemplo, de los fallos 2012-000830 de las 10 horas 10 minutos del 14 de setiembre de 2012 y 2012-000515 de las 9 horas 50 minutos del 13 de junio de ese mismo año). Lo anterior, siempre y cuando las pesquisas sean recolectadas en un tiempo razonable…”. (Énfasis propio) Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, resolución N° 000064-F-TC-2015.

 

“…procede a conformar un Órgano de Investigación Preliminar,…. Es decir, se comprueba que la denuncia presentada en julio del 2006 tardó TRES MESES en que se conformara un Órgano de Investigación Preliminar, y que dicho Órgano en el plazo de DOS MESES lo único que hizo fue solicitar el expediente clínico de la recurrente. Todo lo cual suma CINCO MESES sin que la investigación hubiera avanzado algo más allá de la conformación del órgano y de la solicitud del expediente, lo que, a criterio de esta Sala se traduce en una clara violación al derecho de obtener justicia pronta y cumplida. Si bien es cierto, la denunciante ha sido puesta en conocimiento de las actuaciones y las autoridades de la Caja no tienen un plazo predeterminado para resolver este tipo de denuncias, evidentemente se comprueba que en este caso el curso de la investigación no ha sido expedito. Así entonces, en cuanto a este aspecto el recurso debe admitirse y en consecuencia ordenarse, tal como se dijo supra, al Órgano Investigador de la Caja Costarricense del Seguro Social concluir la investigación preliminar dentro del plazo máximo de dos meses calendario desde la comunicación de esta resolución…”. (Énfasis propio). Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 1030-2011.

 

“… se instauró otra comisión de “investigación preliminar” que como resultado de su trabajo, encomendó la investigación de algunos de los hechos denunciados…

 A diferencia del proceso de amparo anterior incoado por la recurrente, en el caso bajo examen y en vista de las probanzas aportadas a los autos, este Tribunal estima que se debe aplicar un criterio de razonabilidad y que, en este caso particular, vista la complejidad del asunto y que no ha existido inactividad administrativa, no existe un derecho irrestricto a la constitucionalización de los plazos. Sobre el particular, la Sala ha resuelto lo siguiente:

“La Administración, a la luz del artículo 41 constitucional, tiene la obligación de garantizarle a la ciudadanía el cumplimiento de la justicia pronta y cumplida, sin denegación, lo que implica, en el ámbito de la justicia administrativa, su obligación de decidir con diligencia y celeridad los reclamos planteados por los administrados, de tal manera que su resolución sea congruente con los extremos alegados, así como de comunicarles a los interesados lo dispuesto, todo ello dentro de un plazo razonable. En este sentido, el carácter "razonable" de la duración de la actividad administrativa se determina casuísticamente con base en diversos elementos, tales como la complejidad técnica del asunto administrativo, la amplitud de la prueba por evacuar o el grado de afectación a la persona o al ambiente del acto impugnado, de lo cual se infiere que no existe un derecho estricto a la constitucionalización de los plazos, sino más bien un derecho a que se aplique el control de constitucionalidad sobre aquellas actuaciones de la Administración, en las cuales no existan motivos suficientes para justificar el tiempo demorado en la solución de algún tipo de gestión administrativa.” Sentencia 2005-016481 de las 19:32 hrs. del 29 de noviembre de 2005…”. (Énfasis propio) Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 15611-2006.

 

“…En criterio de éste Colegio de Jueces, en revisión minuciosa tenemos que el órgano que tiene potestad para resolver el Jefe de Aprovisionamiento de la C.C.S.S. tuvo conocimiento de los hechos desde el 17 de julio de 2009 y la investigación preliminar inicia el 18 de agosto de ese mismo año, momento en que ya había transcurrido un mes y un día, dicha investigación preliminar fue finalizada y comunicada más de dos meses después. Sobre este punto si bien no existe norma sobre el plazo en que debe realizarse la investigación preliminar por parte de la Administración, dicho plazo no puede superior el establecido en el numeral 261 de la Ley General de la Administración Pública, de dos meses, pues carecería de toda legalidad imponer un plazo para llevar a cabo el procedimiento administrativo y pensar que la investigación preliminar puede tener un plazo mayor, lo anterior a excepción de situaciones complejas que puede bien justificarse en la investigación, lo cual no se evidencia en autos…”. (Énfasis propio) Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 28-2013.

 

A partir de lo anterior se puede concluir, sin lugar a dudas, que el plazo ordinario para concluir una investigación preliminar y el procedimiento administrativo disciplinario es de dos meses, salvo calificadas y fundamentadas excepciones, en tratándose de casos complejos debidamente documentados, y en los cuales se constate un impulso procesal eficiente.

 

Lo anterior resulta útil en relación con la inquietud planteada en la consulta, toda vez que si el procedimiento administrativo se lleva a cabo con apego al plazo previsto y siguiendo los principios de celeridad y eficiencia, en principio no tiene por qué significar para la Administración una inversión exagerada ni largamente sostenida en el tiempo que genere un gasto de recursos irrazonable.

II.           SOBRE EL FONDO.

En el marco de la consulta que aquí nos ocupa, se extrae la necesidad por parte de la Administración activa de que esta Procuraduría emita criterio sobre la regularidad jurídica de que un jerarca, en el ejercicio de su potestad disciplinaria, disponga abrir un procedimiento administrativo de carácter disciplinario, y luego, durante la sustanciación, decida declinar su potestad disciplinaria por falta de interés actual, lo que además -según el criterio de la Junta consultante- permitiría la optimización del recurso humano y presupuestario.

 

Prima facie, cabe advertir que la premisa que nos refiere el consultante, sea la falta de interés actual, es ayuna de fundamentación, dado que no se describe el cuadro fáctico que eventualmente podría configurar tal premisa, es decir, a cuáles casos –en general- podría circunscribirse el supuesto de que la Administración pueda considerar que ha perdido el interés de culminar el proceso administrativo disciplinario, como lo son, por ejemplo, el fallecimiento, renuncia o jubilación de la persona investigada.

 

Valga aclarar que el dictamen N° C-340-2002 de fecha 16 de diciembre de 2002 que menciona el criterio jurídico emitido por la Asesora Legal de la entidad consultante, hace referencia a una consulta sobre prescripción de la potestad sancionadora de la Administración Pública. Los principios que señala el dictamen hacen alusión a una cita jurisprudencial de materia laboral, referida a la sentencia N° 477-2000 dictada por la Sala Segunda, resolución que analiza el poder sancionatorio desde la perspectiva de la causalidad, de actualidad y de proporcionalidad, indicando expresamente que:

 

“…ese poder sancionatorio, debe ejercerse de conformidad con los principios de causalidad, de actualidad y de proporcionalidad. Ese segundo principio, hace referencia a que el poder disciplinador del patrono debe ejercerse en forma oportuna; es decir, que la sanción impuesta, en un determinado momento, sea correlativa al tiempo de la comisión e la falta, con lo que se procura, también, lograr la seguridad jurídica del trabajador, en el sentido de que tenga conocimiento de que, su infracción, ha de ser sancionada en un período determinado. En ese sentido, el artículo 603 del Código de Trabajo, establece que los derechos y las acciones de los patronos, para despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes, que comenzará a correr desde que se dio una causal para la separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos, que darían lugar a la corrección disciplinaria. Sin embargo, debe indicarse que, esta Sala, de manera reiterada, ha establecido que, en el caso de entidades patronales, que deben cumplir, de previo a disciplinar a sus trabajadores, con un determinado procedimiento o investigación, ese plazo de un mes, iniciará a partir del momento en que el resultado de la respectiva investigación es puesto en conocimiento del funcionario u órgano competente, para resolver…”. (Subrayado propio).

 

Así las cosas, en una correcta interpretación del cuadro fáctico en el cual se desarrolló la cita jurisprudencial, se impone aclarar que el escenario obedecía a la prescripción de la potestad disciplinaria, contexto distinto al planteado por los consultantes. En efecto, el principio de actualidad –el único desarrollado por esa sentencia- refiere al ejercicio oportuno de la potestad disciplinaria, so pena del acaecimiento de la figura extintiva de la responsabilidad disciplinaria, sea la prescripción, como una de las formas de terminación anormal de los procedimientos administrativos.

 

Bajo ese entendido, no se encuentra correlación del principio de actualidad con una posible falta de interés –en estricto sentido- del ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de la Administración Pública. Aunado a lo anterior, el criterio jurídico aportado con la consulta no desarrolla en cuáles otros escenarios estima que podría surgir una falta de interés por parte de la Administración, referencia que de suyo resulta necesaria para identificar la inquietud que busca despejarse con el dictamen de esta Procuraduría General.

 

Como se expuso sobradamente en el acápite anterior, tanto la etapa previa –la investigación preliminar- como el procedimiento administrativo disciplinario persiguen finalidades distintas. La primera se enfoca en una indagación preliminar que permita al jerarca –unipersonal o colegiado- contar con elementos suficientes para discernir el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una falta, la identificación de los presuntos infractores y la determinación de hechos para formular una intimación clara, precisa y circunstanciada.

 

En segundo término, el procedimiento administrativo disciplinario busca, por una parte, garantizar el debido proceso y el derecho de defensa de los presuntos infractores y, por otra, dotar a la Administración del contenido y fundamentación para la adopción del acto final, sea culmine –o no- en una sanción disciplinaria.  

 

Bajo esa óptica es que la Administración activa cuenta con un esquema jurídico que le permite en una fase preliminar valorar los hechos que se le presentan y decidir si cuenta con elementos suficientes para dictar la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario útil, pertinente y en franco acatamiento de los principios de eficiencia y eficacia administrativa, para un uso razonable del recurso humano y presupuestario.  

 

Sumado a las consideraciones anteriores, y teniendo en cuenta el deber de la Administración de tramitar los procedimientos administrativos disciplinario en un plazo de dos meses –regla general- a partir de su apertura, hacen que la escasa fundamentación de la consulta planteada nos dificulte inferir las causas que la Administración consultante estima que pueden generar una eventual falta de interés para la prosecución de un procedimiento administrativo de carácter disciplinario. 

 

Ahora bien, en un afán de colaboración destinado a brindarle utilidad a nuestro dictamen, en cuanto a posibles escenarios típicos en que acaecen hechos sobrevinientes a la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario, y que pueden modificar la valoración previa que se había hecho sobre el mérito del asunto, tales como muerte, renuncia o jubilación del investigado, abordaremos de manera general el análisis de esos supuestos.

 

Conviene empezar acotando que esta Procuraduría ha señalado las posibles causas de extinción de la responsabilidad administrativa. Así, por ejemplo, en el dictamen N° C-82-2008 de fecha 14 de marzo de 2008, señalamos: “…No se desconoce que en respeto al valor de la seguridad jurídica, el Ordenamiento prevé distintas causas de extinción de la responsabilidad disciplinaria. La doctrina conoce de al menos cinco: el cumplimiento de la sanción, su prescripción, la muerte del funcionario, la amnistía o el indulto. En nuestro sistema, no se prevé la posibilidad de estas dos últimas causales…”. (En la misma línea ver el dictamen N° C-49-2013 de fecha 26 de marzo de 2013.)

 

En el tema de la extinción de la responsabilidad disciplinaria y el consecuente archivo de un expediente en trámite por sobrevenir la ruptura de la relación de servicio, han existido posiciones contradictorias en diferentes resoluciones de la Sala Constitucional. Para ilustrar lo anterior, nos permitimos retomar las razones diferentes del Magistrado Hernández Gutiérrez contenidas en la sentencia N° 15986-2018 de las 9:20 horas del 28 de setiembre del 2018, en los siguientes términos:

 

I.- Que en materia disciplinaria contra antiguos servidores públicos, se ha planteado y discutido un criterio por el cual se estima debe procederse con el archivo de la causa administrativa disciplinaria sin emitir pronunciamiento alguno sobre el fondo, precisamente por cuanto el antiguo servidor ya no laboraba para el Estado; al dejar de ser funcionario público, por jubilación, se extinguió la competencia de la administración para continuar el procedimiento administrativo, con fines sancionatorio disciplinario, aún cuando dicha potestad se hubiere puesto en marcha antes de la ruptura del vínculo. En efecto, por expresa disposición del artículo 63, inciso 1, de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), “Habrá una limitación de la competencia por razón del tiempo cuando su existencia o ejercicio esté sujeto a condiciones o términos de extinción .”. Para el ejercicio de aquella potestad disciplinaria, es condición sine qua non la de ser funcionario o servidor (activo); su ejercicio sólo puede acordarse mientras subsista esa cualidad; desaparecida la condición, fenece el poder sancionador.

(…)

9.- Queda claro cuándo y contra quién es posible ejercer la potestad administrativa disciplinaria. En el sistema costarricense, en el instante que el servidor encausado deja de serlo –por ejemplo, durante la instrucción del procedimiento, renuncia al cargo- el procedimiento disciplinario iniciado en su contra, se extingue como natural consecuencia de la extinción de la responsabilidad disciplinaria; esta perime cuando se deja de ser funcionario por la razón que sea [jubilación, renuncia], pues no se puede corregir disciplinariamente a quien ya no es empleado o funcionario público. Más claro, preciso y terminante aún: la potestad disciplinaria no se puede ejercer contra un ex-empleado (Sala Constitucional, sentencia #2005-08738 de 15.14 horas de 5 de julio de 2005, considerando III, reiterada en la #2009-015375 de 16.46 horas de 29 de septiembre de 2009).

       

10.- (…) Así lo ha entendido el máximo órgano del Poder Judicial, la Corte Plena, actuando como Administración superior del Poder Judicial, en sus precedentes, al ordenar, por ejemplo, archivar las causas disciplinarias presentadas contra el exfiscal General de la República, señor Francisco Dall Anesse Ruiz, por haber dejado el cargo, aduciendo básicamente razones de [in] competencia y nulidad absoluta de lo resuelto por esa carencia (Cfr. Corte Plena, sesiones #21-2010, celebrada el 9 de agosto, artículo II; #22-2010, celebrada el 16 de agosto, artículo I, #23-2010, celebrada el 30 de agosto, artículo III, y #24-2010, celebrada el 6 de septiembre, artículo IX).

El suscrito no soslaya la existencia de algunas normas cuya mera literalidad plenamente descontextualizada pareciera trascender estos circunscritos efectos, motivo por el cual aclaramos que es bajo la inteligencia de los puntos hasta ahora expuestos, que estimamos debe entenderse y comprenderse lo dispuesto en normas como la del artículo 685 del Código de Trabajo.

 

11.- Ciertamente, en la sentencia de Sala Constitucional #622-93, se expresó la posibilidad de dejar constancia en el expediente laboral de una persona sancionada, aún cuando hubiere ya finalizado la relación laboral. Dicho precedente ha sido reiterado en otros posteriores, tales como: #2958-08 [sic] de 10.27 horas de 23 de abril de 1999; #2002-05424 de 11.10 horas de 31 de mayo, considerando II in fine; #2005-04555 de 16.08 horas de 26 de abril; #2006-07882 de 15.35 horas de 31 de mayo; #2008-7198 de 14.08 horas de 25 de abril, considerando III; #2009-15374 de 16.46 horas de 29 de septiembre. En estos casos, tratándose de procedimientos seguidos contra ex-servidores, se ha dicho que su apertura no quebranta derecho fundamental alguno (#2009-15375); respecto de funcionarios que cesan su relación estando en curso la investigación disciplinaria, se afirma que su continuación y terminación por acto final tiene por objeto que conste en su archivo personal por si solicita ser nuevamente nombrado o recontratado por la Administración (#2958-1999, #2002-5424 y #2006-07882; ésta última en franca contradicción con lo resuelto en las sentencias #2005-8738, #2005-2995, #1995-1265 y #1995-1264). Con estos precedentes nació la doctrina favorable a la apertura y tramitación de procedimientos administrativos, antes, durante y después de terminada la relación de empleo, orientada a preconstituir un antecedente, al estilo del Derecho penal, con el objeto de conocer después las circunstancias previas de una persona; es decir, se trata del deseo de registrar hechos o circunstancias para comprender o valorar después la oferta de servicios de la persona que desee regresar a laborar al sector público.

 

12.- Sin embargo, en sentencia # 2010-15257 de 9.04 horas de 17 de septiembre de 2010, la Sala Constitucional hizo una precisión en esta materia. Los antecedentes de éste precedente (recurso de amparo) consisten en una persona que laboraba para una corporación municipal; esta le abre procedimiento administrativo disciplinario; estando en curso, la [ex] trabajadora presenta su renuncia al cargo, no siendo aceptada por estar en trámite el procedimiento disciplinario, debiendo reservarse hasta que dicho procedimiento finalice. La Sala dispuso la nulidad del acto que negó aceptar la renuncia, así como los actos posteriores, entre estos, el acto que dispuso el despido, por violación al derecho [y libertad] al trabajo, puntualizando:

“[E]l derecho a la libre escogencia del trabajo consagrado en el numeral 56 Constitucional implica también el derecho del trabajador a dar por terminada la relación laboral, según lo previsto legalmente en el artículo 28 del Código de Trabajo. En suma, nadie puede ser conminado como empleado a continuar la relación de trabajo; ya que esta decisión puede ser unilateral y es de carácter personalísimo, permitiéndosele al trabajador poner término a la relación laboral o de servicio sin necesidad de que la renuncia sea aceptada por el patrono.  Aspecto distinto es la responsabilidad civil como consecuencia de dar por terminada de modo unilateral la relación de trabajo según los términos del contrato en particular y artículo 28 del Código de Trabajo asunto que debe discutirse en la vía ordinaria que corresponda.”

Esta conclusión concuerda con lo resuelto en sentencia #2005-08738, en lo relativo a que del írrito ejercicio de la potestad disciplinaria pueden salir las bases para exigir responsabilidad civil, o incluso penal.

 

13.- En mi opinión, el criterio vertido en los tres precedentes, # 622-93, #2958-99 y #2005-4555, fue morigerado en el voto #2010-15257. Y aunque aquella doctrina se reiteró en algún otro precedente posterior, la precisión que consta en este último, se mantiene, pues no ha sido alterada.”

 

Valga puntualizar que en la resolución N° N° 15257-2010 del 17 de setiembre de 2010 que ahí se menciona, se señaló expresamente: “Se advierte a la Municipalidad recurrida que, ante la extinción de la relación de empleo por renuncia, solo podría continuar el procedimiento administrativo hasta su culminación y dictar la resolución que corresponda, para efectos de establecer una eventual responsabilidad civil de la ex servidora, derivada del vínculo que unió a las partes…” (En la misma línea de disertación pueden consultarse las resoluciones del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI, N° 147-2011, y la N° 63-2015 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VII).

 

          Conviene también mencionar lo apuntado por otra resolución posterior de la Sala Constitucional, cuando explica lo siguiente:

 

“… V.- CASO CONCRETO: POTESTAD DISCIPLINARIA. Está claramente acreditado que el Tribunal de la Inspección Judicial formuló el auto de traslado de cargos contra el amparado ocho meses después de que se hubiera jubilado … lo actuado por el Tribunal de la Inspección Judicial resulta improcedente y el recurso debe estimarse. Es importante agregar que este Tribunal no objeta que la posibilidad de que el Poder Judicial procure incoar los procesos necesarios para sentar la responsabilidad civil o, incluso, penal contra un exfuncionario, como reza la sentencia n.° 05-08738, arriba citada. Sin embargo, se trata de una cuestión distinta al ejercicio de la potestad disciplinaria. (Res. 17437-2014 de fecha 24 de octubre de 2014).

 

Esta divergencia de criterio en cuanto al posible archivo del procedimiento administrativo también ha ocurrido en la jurisdicción contenciosa administrativa. El Tribunal Contencioso, en algunas ocasiones, se ha decantado por el criterio de la extinción de la responsabilidad disciplinaria y, por ende, por el archivo inmediato del procedimiento[5]. Sin embargo, el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda ha adoptado el criterio contrario, interpretando la diferencia de criterios de la Sala Constitucional, de la siguiente manera:

 

“… V.- Por los motivos que se dirán no comparte esta Cámara lo resuelto por el Tribunal. En tesis de principio, independientemente del régimen disciplinario de que se trate, el ejercicio de esa potestad de sancionar o afectar la esfera jurídica de la relación de servicio presupone la condición de funcionario activo. En consecuencia, desde el momento en el cual una persona deja de tener esa condición, sea por renuncia o jubilación, desaparece la posibilidad de acordar una sanción vinculada con su relación de servicio, como bien lo indicó el Tribunal. No obstante, persiste la facultad para investigar o tramitar procedimientos administrativos contra el funcionario, tendientes a la búsqueda de la verdad real. Lo anterior, según ha indicado la Sala Constitucional, siempre y cuando al iniciarse el procedimiento todavía exista la relación de servicio. Sobre el tema ha señalado el Tribunal Constitucional: “(…) es legítimo abrir un procedimiento disciplinario mientras subsista la relación de subordinación y es también legítimo continuar su trámite aunque la relación de subordinación desaparezca. Al contrario, una vez que esta finalice, no resulta válido abrir el procedimiento disciplinario”. Sentencia no. 17437 de las 9 horas 40 minutos del 24 de octubre de 2014. La finalidad de un procedimiento administrativo no se enmarca únicamente en un aspecto sancionatorio laboral, como erróneamente consideraron los Juzgadores, sino también en la búsqueda de la verdad real, de trascendencia por el servicio público que brinda. … En el asunto de estudio, considera esta Cámara, nada obstaba para que se continuara con la investigación habida cuenta de que el procedimiento inició cuando el actor aún era funcionario, cumpliéndose así el requisito de viabilidad establecido por la Sala Constitucional. En este punto interesa traer a colación los principios que sustentan el artículo 339 de la LGAP, que si bien se refiere a la renuncia del servidor, puede hacerse extensivo a la jubilación. Establece la norma: “1. Tanto el desistimiento como la renuncia han de hacerse por escrito. 2. La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, salvo que, habiéndose apersonado otros interesados, instaren éstos la continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados de una y otra. 3. Si la cuestión suscitada por el expediente entrañare un interés general, o fuere conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración limitará los efectos del desistimiento o la renuncia a sus posibles consecuencias patrimoniales respecto del interesado, y seguirá el procedimiento en lo demás”. La negrita no es del original. Esta normativa denota la obligación de la Administración Pública de actuar de oficio cuando exista de por medio un interés general o resulte necesario para definir y esclarecer la situación. …. Dispone el ordinal 685 del Código de Trabajo actual: “(…) Los procesos disciplinarios pendientes contra un servidor público que renuncie o se jubile deberán continuar y se suspenderá el pago de la cesantía que pudiera corresponderle, la cual solo se hará efectiva cuando se declare la improcedencia del despido sin responsabilidad para la parte empleadora”. Este precepto normativo, más allá de la sanción de pérdida de la cesantía, recoge la jurisprudencia erga omnes de la Sala Constitucional y reguarda el interés público en la búsqueda de la verdad real sobre hechos de exfuncionarios cuyas actuaciones u omisiones revisten un interés general, dado su impacto sobre la buena marcha de la función pública. Determinar cómo ejerció el puesto el servidor es del mayor interés público. … Sin duda, toda práctica que involucre o ponga en duda la probidad en la función pública debe investigarse, aún y cuando no pueda sancionarse laboralmente por no existir relación de servicio. Ello es parte esencial del Estado de Derecho, asimismo, hace parte de la transparencia y el desempeño ético en el ejercicio de la función pública, relacionado también con la rendición de cuentas que debe hacer toda persona que ha desempeñado un cargo público, aunque ya no lo ejerza (como en este caso). Las investigaciones de interés público sobre el accionar o las omisiones de un funcionario no pueden quedar a disposición suya, cuyo interés no puede prevalecer sobre el público (doctrina del artículo 113 de la LGAP).  … El investigado no puede sacar provecho de su separación del cargo en los términos apuntados, puesto que conoció la voluntad de la Junta de investigar los hechos, tal y como se desprende de los autos. Sin embargo, objeta lo actuado en contradicción a ello. Costa Rica al suscribir la Convención Interamericana Contra la Corrupción se comprometió con los más altos valores éticos en el desempeño de la función pública y, la apertura de éste procedimiento y continuidad de la investigación hasta encontrar la verdad real, es consecuente con el cumplimiento de esas obligaciones. En el subexámine, se insiste, acogerse a la pensión por parte del actor trajo aparejado únicamente el impedimento para la JPS de imponerle una sanción disciplinaria relacionada con el ejercicio de su cargo. Empero, tal decisión unilateral del ex-funcionario no enerva el evidente interés general en aclarar lo sucedido. …”.  (El subrayado es propio). (Res. 184-2019. En la misma línea de argumentación puede consultarse la resolución N° 44-2016 del mismo Tribunal).

 

Se impone señalar que esta Procuraduría General coincide con el criterio vertido por el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo en esa sentencia del año 2019, que, como vemos, en todo caso es posterior y mucho más reciente que otros precedentes jurisprudenciales en sentido contrario.

 

Así, estimamos que es posible la continuación del procedimiento disciplinario una vez concluida la relación laboral[6], sea por renuncia o jubilación, toda vez que el investigado no puede sacar provecho de su separación del cargo, en el sentido de que, una vez tenga conocimiento formal de la voluntad de la Administración Pública de investigar los hechos, opte por la renuncia o jubilación para sortear las consecuencias de sus acciones. Lo anterior, aunado desde luego a que exista de por medio un interés general superior que amerite esclarecer la verdad real de los hechos.

 

          Valga señalar que ya habíamos sostenido esa tesis mucho antes del citado precedente jurisprudencial. Así, mediante nuestro dictamen C-414-2006 del 17 de octubre del 2006, señalamos expresamente lo siguiente:

 

“Nótese que, incluso, que la jurisprudencia de la Sala Constitucional admite que las investigaciones disciplinarias no se archiven con motivo de la renuncia anticipada del investigado, a efectos de que conste en archivos lo que en definitiva se resuelva.  Ello para los efectos de la eventual solicitud que el ex–funcionario realice a efecto de ocupar nuevamente un cargo público en la Administración.   A modo de ejemplo, nos permitimos la siguiente sentencia del citado Tribunal:

" III.- Asimismo, en lo que se refiere a la procedencia de continuar con el procedimiento administrativo seguido contra el recurrente, se considera en armonía con la resolución número 622-93 de las 15:48 horas del 8 de febrero de 1993, que:

 

"no es aceptable la tesis de la "falta de interés" para el archivo de los procedimientos disciplinarios, precisamente porque puede darse el caso de que el interesado, que ya se desempeñó interinamente, solicite en el futuro un puesto dentro de la organización judicial, y la única forma válida en que podrían consignarse hechos como esos en su expediente, que se produjeron dentro del período de su nombramiento, es mediante la observancia de las garantías constitucionales que se señalaron. Con base en lo anterior, si de conformidad con lo preceptuado por la Ley, ese Tribunal disciplinario puede localizar a la persona contra la cual se dirige la queja, deberá hacerla de su conocimiento y proceder en la forma que se indicó.-" (Sentencia número 622-93 de las 15:48 horas del 8 de febrero de 1993). Es así, como no es procedente el reclamo del promovente a fin de que se archive el expediente, toda vez que lo que se pretende con la medida impugnada, es a efectos de la seguridad jurídica, que se establezca mediante la continuación del procedimiento administrativo la responsabilidad que corresponde por los hechos investigados, para que ante la eventualidad de un posterior nombramiento del funcionario, pueda descontar la sanción administrativa impuesta en dicho procedimiento, siempre en estricto apego de los derechos y principios constitucionalmente establecidos. De tal forma que se garantice la continuidad y el respeto de las disposiciones disciplinarias establecidas, en aras de un mejor funcionamiento de la actividad que compete al Organismo de Investigación Judicial. En consecuencia, debe seguirse el procedimiento administrativo –bajo estricto cumplimiento de los derechos fundamentales contemplados en la Constitución- de tal forma que culmine éste con el dictado del acto final, siendo inherente al recurrente, en su condición de individuo, su derecho a recurrir dicho acto ante el superior jerárquico, e incluso el de discutir en sede jurisdiccional lo resuelto por el último. En consecuencia, resulta improcedente el recurso de amparo y así debe declararse." De este modo, si la Sala ha admitido que la responsabilidad administrativa del funcionario, subsiste fuera del plazo de vigencia de su nombramiento, para efectos de completar las investigaciones disciplinarias en caso de gestionarse su recontratación, la norma impugnada fija el procedimiento que determina las consecuencias dentro de la Administración Pública de un despido sin responsabilidad patronal. (Resolución 05424-2002 de las once horas diez minutos del treinta y uno de mayo del 2002.  Ver, en igual sentido, Resolución 9779-2006 de las once horas cincuenta y un minutos del siete de julio del dos mil seis)

            En virtud de la trascendencia que tiene la reiteración de criterios emanados de esta Procuraduría General, y visto el precedente recién citado de la Sala Constitucional, deviene necesario reconsiderar, de oficio y parcialmente, lo indicado en el dictamen C-092-98 de fecha 19 de mayo de 1998, específicamente lo que se relaciona con el siguiente razonamiento contenido en ese criterio:  “Claro está, que si el procedimiento se ha instaurado no sólo para determinar la responsabilidad disciplinaria del servidor, sino además, para demandar de él el pago de los daños y perjuicios en que hubiere hecho incurrir a la Administración o a un tercero, la renuncia permitiría dar por concluido el procedimiento en cuanto al primero de los aspectos citados (pues no es posible ejercer el poder disciplinario con respecto a quien ya no es servidor), pero no en cuanto al segundo, debido a que la responsabilidad personal lo acompañaría, aún cuando ya no preste sus servicios al Estado.”

 

 Atendiendo al carácter conclusivo de procedimientos disciplinarios que en el dictamen C-092-98 se le dio al acto de renuncia puro y simple, debe estarse, antes bien (y en ese sentido se emite la reconsideración), a una valoración de cada caso, de suerte tal que, sea dable establecer la posibilidad con que cuenta la Administración-patrono para decidir la continuación del procedimiento administrativo disciplinario, a pesar de la renuncia, atendiendo a las eventuales consecuencias (expediente personal de servicio, restricciones para una eventual re-contratación del exfuncionario, pago de extremos laborales derivados de un despido con responsabilidad por parte del patrono) que pueda tener el acto final que se emita a raíz de ese trámite.  Puede consultarse, en esta misma línea de razonamiento, la sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, N° 629-2004 de las nueve horas treinta minutos del seis de agosto del año dos mil cuatro. (énfasis suplido)

Así las cosas, esta Procuraduría es del criterio de que la Administración Pública cuenta con la potestad para proseguir con la sustanciación del mismo, aún y cuando es claro que no se podrá imponer una sanción disciplinaria de comprobarse la infracción a los deberes funcionariales, sino que se mantiene la finalidad primigenia, sea llegar a la verdad real de los hechos que dieron mérito para la apertura del procedimiento.”

 

En orden al eventual registro de antecedentes que pueda generar la terminación de este tipo de procedimientos disciplinarios, conviene acotar que ello no debe a la postre aparejar una especie de sanción perpetua, razón por la cual la suerte del antecedente debe seguir los parámetros de la prescripción de los registros de sanciones administrativas,[7] es decir, tener un plazo de registro a efecto de que no se configure en una sanción perpetua. 

 

En virtud de lo anterior, en aquellas situaciones en que durante la sustanciación de un procedimiento administrativo de carácter disciplinario la persona funcionaria renuncia o se jubile, la Administración Pública se encuentra facultada para continuar el procedimiento, ya no desde la perspectiva de la posible imposición de una medida disciplinaria, sino con el fin de llegar a la verdad real de los hechos –de interés público- que se investigan en apego al derecho de debido proceso y derecho de defensa de la persona, y así las resultas de dicho proceso puedan constar como antecedentes laborales de la persona, en futuras contrataciones. Claro está, sin que ello se constituya en una sanción perpetua, debiendo dicho antecedente correr la misma suerte de prescripción de los registros de sanciones administrativos.

 

Atendiendo a todo lo expuesto, y dado que en la consulta no se explica ni se expone algún elemento (supuesto, hipótesis o circunstancia) que pueda llevarnos a un análisis o conclusión distinta sobre una posible “falta de interés actual”, debe tenerse, como regla de principio, que si durante la tramitación del procedimiento disciplinario llegara a producirse en forma sobreviniente algún hecho que, a criterio de la Administración, le reste interés a la sustanciación del mismo, puede estimarse que lo más apropiado desde el punto de vista del interés público y de la búsqueda de la verdad real de los hechos, es concluirlo de modo sencillo y célere, y tales circunstancias o hechos más bien dejarlos debidamente expuestos -de forma motivada- en la resolución final del expediente.

 

En efecto, no debe perderse de vista que se supone que la Administración llevó a cabo una investigación preliminar útil y completa, de manera que si se dispuso la apertura de un procedimiento administrativo es porque existía suficiente mérito, importancia, trascendencia y pertinencia para ello, desde el punto de vista del interés público. Así las cosas, en principio reviste suficiente interés su terminación. Reiteramos, lo anterior constituye una regla de principio, salvo que existieran calificadas razones que pudiera llevar a otra decisión o solución, lo cual, en todo caso, no se expuso en la consulta planteada, lo que impide desarrollar algún criterio adicional sobre ese punto.

III.        CONCLUSIONES

 

1.             Los jerarcas institucionales –unipersonales o colegiados- disponen de la facultad para instruir una investigación preliminar, al tenor de los artículos 6 de la Ley General de Control Interno y 8 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, además de reiterada jurisprudencia constitucional dictada sobre el tema.

 

2.             La finalidad de la investigación preliminar es determinar si existe mérito o no para iniciar el procedimiento formal que tienda a la averiguación de la verdad real de los hechos objeto de investigación, individualizar a presuntos responsables, o recabar elementos de juicio que permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada.

 

3.             La investigación preliminar encuentra su justificación en la necesidad de racionalizar los recursos administrativos, evitar la apertura de procedimiento administrativos carentes de utilidad, así como lesiones a la intimidad, el honor objetivo y subjetivo y la presunción de inocencia del funcionario.

 

4.             La finalidad del procedimiento administrativo disciplinario es la averiguación de la verdad real o material, de conformidad con el artículo 214 de la Ley General de la Administración Pública. Se constituye además en la fundamentación y contenido del acto administrativo final que adopte la Administración.

 

5.             La Administración tiene la potestad de continuar la sustanciación de un procedimiento administrativo disciplinario aun y cuando durante su curso acaezca la renuncia o jubilación de la persona funcionaria (situación sobreviniente). Lo anterior, por cuanto la finalidad del procedimiento administrativo es la averiguación de la verdad real de los hechos, teniendo en cuenta el interés público subyacente.

 

6.             La consulta planteada es ayuna de fundamentación y no describe el cuadro fáctico –en general- que pudiera configurar algún otro supuesto de falta de interés actual para culminar el proceso administrativo disciplinario, y respecto de la cual se requiera nuestro criterio.

 

7.             En consecuencia, como regla de principio, si durante la tramitación del procedimiento disciplinario llegara a producirse en forma sobreviniente algún hecho que, a criterio de la Administración, le reste interés a la sustanciación del mismo, puede estimarse que lo más apropiado -desde el punto de vista del interés público y de la búsqueda de la verdad real de los hechos- es concluirlo de modo sencillo y célere, y tales circunstancias o hechos más bien dejarlos debidamente expuestos -de forma motivada- en la correspondiente resolución final.

 

 

De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

 

 

Andrea Calderón Gassmann                      Alejandra Solano Madrigal

Procuradora                                                 Abogada de Procuraduría                          

 

 

ACG/ASM/KVR

 

 

C-131-2021

 

INVESTIGACIÓN PRELIMINAR Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER DISCIPLINARIO. OBJETO Y FINALIDAD. VERDAD REAL DE LOS HECHOS.  INTERÉS PÚBLICO SUPERIOR. SITUACIONES SOBREVINIENTES. FALTA DE INTERÉS ACTUAL. ARCHIVO O TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

 

La Junta Administrativa del Archivo Nacional nos consulta lo siguiente:

 

¿Resulta legalmente procedente que el jerarca de una institución, sea un órgano colegiado o unipersonal, que ostenta la potestad disciplinaria, pueda desistir de la continuación de procedimientos administrativos disciplinarios cuya apertura haya ordenado, particularmente por razones de pérdida de interés actual en esos procedimientos, tomando en cuenta que no contribuyen con la eficiencia administrativa, aunado al hecho de la falta de recursos humano y presupuestario, que exige a la Administración la optimización y uso eficiencia de sus escasos recursos en el cumplimiento de las obligaciones legales que le corresponden?

 

Mediante nuestro dictamen C-131-2021 de fecha 14 de mayo del 2021 suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, y Alejandra Solano Madrigal, Abogada de Procuraduría, evacuamos la consulta de mérito, arribando a las siguientes conclusiones:

1.             Los jerarcas institucionales –unipersonales o colegiados- disponen de la facultad para instruir una investigación preliminar, al tenor de los artículos 6 de la Ley General de Control Interno y 8 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, además de reiterada jurisprudencia constitucional dictada sobre el tema.

 

2.             La finalidad de la investigación preliminar es determinar si existe mérito o no para iniciar el procedimiento formal que tienda a la averiguación de la verdad real de los hechos objeto de investigación, individualizar a presuntos responsables, o recabar elementos de juicio que permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada.

 

3.             La investigación preliminar encuentra su justificación en la necesidad de racionalizar los recursos administrativos, evitar la apertura de procedimiento administrativos carentes de utilidad, así como lesiones a la intimidad, el honor objetivo y subjetivo y la presunción de inocencia del funcionario.

 

4.             La finalidad del procedimiento administrativo disciplinario es la averiguación de la verdad real o material, de conformidad con el artículo 214 de la Ley General de la Administración Pública. Se constituye además en la fundamentación y contenido del acto administrativo final que adopte la Administración.

 

5.             La Administración tiene la potestad de continuar la sustanciación de un procedimiento administrativo disciplinario aun y cuando durante su curso acaezca la renuncia o jubilación de la persona funcionaria (situación sobreviniente). Lo anterior, por cuanto la finalidad del procedimiento administrativo es la averiguación de la verdad real de los hechos, teniendo en cuenta el interés público subyacente.

 

6.             La consulta planteada es ayuna de fundamentación y no describe el cuadro fáctico –en general- que pudiera configurar algún otro supuesto de falta de interés actual para culminar el proceso administrativo disciplinario, y respecto de la cual se requiera nuestro criterio.

 

En consecuencia, como regla de principio, si durante la tramitación del procedimiento disciplinario llegara a producirse en forma sobreviniente algún hecho que, a criterio de la Administración, le reste interés a la sustanciación del mismo, puede estimarse que lo más apropiado -desde el punto de vista del interés público y de la búsqueda de la verdad real de los hechos- es concluirlo de modo sencillo y célere, y tales circunstancias o hechos más bien dejarlos debidamente expuestos -de forma motivada- en la correspondiente resolución final.