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Opinión Jurídica : 100 - del 26/05/2021
26
de mayo de 2021
OJ-100-2021
Señora
Grettel Cabrera
Garita
Jefe de Área
Comisiones
Legislativas VI
Asamblea Legislativa
Estimada Señora:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, me refiero a su oficio 20936-363-20 de 13 de marzo de 2020, por medio del cual nos comunica que la Comisión Especial
de la Provincia de Guanacaste requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría
sobre el texto dictaminado del proyecto de ley que se tramita en el expediente
legislativo número 21.229, denominado "Fortalecimiento y mejoramiento ambiental de la minería artesanal de
Abangares, para que se adicione dos artículos y reforma al transitorio I, a la
Ley No. 8904, Ley que reforma Código de Minería y sus reformas, Ley para
declarar a Costa Rica país libre de minería metálica a cielo abierto del 1° de
diciembre de 2010.”
1. Carácter de este pronunciamiento.
De conformidad con los artículos
1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de
1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la
Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea
Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos
consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la
función legislativa.
Pese a lo anterior, y dado que no
existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las
consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de
colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución
Política les atribuye. De ahí que se
rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley,
cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o
en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la
función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés
general.
En virtud de ello, los criterios
emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un
proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a
asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,
este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que
pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos
en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días
en él establecido.
2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.
En la OJ-003-2020 de 7 de enero de
2020 nos referimos al texto sustitutivo del proyecto indicando lo siguiente:
“En
el texto sustitutivo se proyecta adicionar a la Ley 8904 los transitorios VIII
y IX, que son muy similares a los transitorios V y VI que ya contiene dicha
Ley. Por lo tanto, se recomienda valorar si, para evitar contradicciones en un
mismo cuerpo normativo, resulta más adecuado y práctico, reformar esos
transitorios según el texto propuesto.
Nótese
que, en el caso del transitorio VIII proyectado, únicamente se estaría
precisando el número del artículo del Código de Minería referente a las áreas
de reserva minera, y, con el texto propuesto en el transitorio IX también se
precisaría el número del artículo del Código de Minería que debe reglamentarse.
Por
otra parte, este último transitorio pretende que en el Reglamento al artículo
8° del Código de Minería se incluya la creación de una comisión
interinstitucional con las instituciones allí mencionadas, con el fin de que se
otorgue la asistencia,
incentivos y promoción que dispuso la Ley 8904.
Al respecto, debe indicarse que el
cumplimiento de dicha medida implicaría una reforma del Reglamento de la
actividad de la minería artesanal y en pequeña escala para subsistencia
familiar por parte de cooperativas mineras (Decreto Ejecutivo no. 37225 de 23
de julio de 2012), por lo que se sugiere valorar la posibilidad de incluir un
nuevo plazo para el cumplimiento de esa disposición, puesto que, con la
redacción proyectada se estaría haciendo referencia a un plazo que ya
transcurrió.”
En esta ocasión, se consulta el texto dictaminado del proyecto, pero,
dado que posteriormente se emitió un texto actualizado con las mociones
aprobadas, nos referiremos a este último.
Ese texto reitera, en parte, lo dispuesto en el texto sustitutivo en
cuanto a la adición de los transitorios VIII y IX, que, como se dijo,
básicamente reproducen, con ciertas modificaciones, lo que ya indican los
transitorios V y VI de la Ley 8904, por lo que, debe insistirse que lo
recomendable, para evitar problemas de interpretación y aplicación, es reformar
esos dos transitorios (V y VI), incluyendo las modificaciones correspondientes,
e incluso, variando el plazo fijado.
Nótese que, con la redacción propuesta, los transitorios que se pretenden
incluir resultarían inaplicables, puesto que los plazos fijados en ellos
empezarían a correr a partir de la entrada en vigencia “de esta Ley” y, al
tratarse de una reforma de la Ley 8904, se entendería que los plazos de dos
meses y tres meses fijados se contarían a partir de la entrada en vigencia de
aquella, no de la ley que finalmente se emita al aprobarse este proyecto de
ley. Y, puesto que la Ley 8904 entro a regir el 10 de febrero de 2011, los
plazos que establece el proyecto ya habrían transcurrido sobradamente.
Entonces, se reitera que lo recomendable es reformar directamente los
transitorios V y VI de la Ley 8904 incluyendo los cambios que se proyectan en
los transitorios VIII y IX planteados, ajustando los plazos de cada uno para
que empiecen a correr una vez que entre en vigencia la eventual ley que sea
aprobada.
Por otra parte, el texto incluye una modificación al Transitorio I de la
Ley 8904 con el fin de eliminar el plazo que actualmente dispone esa norma
durante el cual se permite el uso de cianuro y mercurio únicamente a los
trabajadores organizados en cooperativas mineras dedicadas a la explotación de
minería en pequeña escala, y, en su lugar, establece que esa habilitación
excepcional se permitirá durante todo el tiempo que tarde el Estado en cumplir
las obligaciones dispuestas en el artículo 8° del Código de Minería.
Al respecto, debe tomarse en cuenta que la Ley no. 9662 de 8
de febrero de 2019 prorrogó el plazo dispuesto en ese transitorio por una única
vez y por cuatro años más, es decir, hasta el 8 de febrero de 2023.
Y, al eliminarse ese plazo se estaría permitiendo una actividad dañina para el
ambiente, por un periodo indefinido, pues no se establece un plazo en el cual
el Estado deba ejecutar las obligaciones que se señalan en el artículo 8° del
Código de Minería, y, además, no hay claridad en cuanto a cuáles son esas
obligaciones que deben cumplirse.
Precisamente, la Sala Constitucional, al conocer una consulta
facultativa sobre este último texto del proyecto de ley, determinó que la
reforma al transitorio I propuesta, además de ser contraria al principio de
conexidad por cambiar el objeto general del proyecto de ley de regular plazos
de cumplimiento, es incompatible con los compromisos adoptados en el Convenio
de Minamata sobre el Mercurio (aprobado mediante Ley
no. 9391 de 16 de agosto de 2016), de reducir y eliminar el uso de mercurio y
cianuro en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala. Asimismo, señaló
que la inclusión del transitorio X, resulta contrario a los artículos 21 y 50
Constitucionales y al Convenio de Minamata, al
establecer controles estatales y ambientales laxos que no permitirían
resguardar la explotación y comercialización del oro, de conformidad con la
salud humana, la protección del medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y compuestos de mercurio. (Voto
no. 23789-2020 de las 19 horas de 10 de diciembre de 2020).
Con el fin de no ser reiterativos, no se reproduce el voto antes
señalado, pues, en todo caso, corresponde a la Asamblea Legislativa analizarlo
detalladamente para cumplir con los aspectos de forma señalados y valorar las
consideraciones y fundamentos allí expuestos.
3. Conclusión.
Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 21229 es una decisión
estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones
señaladas.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
OJ-100-2021.
PROYECTO DE LEY. PROHIBICIÓN DE MINERÍA A CIELO ABIERTO. USO DE CIANURO
Y MERCURIO. CONVENIO DE MINAMATA.
La Asamblea Legislativa requirió
nuestro criterio sobre el proyecto de ley número 21.229, denominado "Fortalecimiento y mejoramiento
ambiental de la minería artesanal de Abangares, para que se adicione dos
artículos y reforma al transitorio I, a la Ley No. 8904, Ley que reforma Código
de Minería y sus reformas, Ley para declarar a Costa Rica país libre de minería
metálica a cielo abierto del 1° de diciembre de 2010.”
La Procuraduría, en OJ-100-2021
de 26 de mayo de 2021 señaló:
Se reitera lo señalado en OJ-003-2020, en cuanto a que lo recomendable es
reformar directamente los transitorios V y VI de la Ley 8904 incluyendo los
cambios que se proyectan en los transitorios VIII y IX, ajustando los plazos de
cada uno para que empiecen a correr una vez que entre en vigencia la eventual
ley que sea aprobada.
El texto incluye una modificación al Transitorio I de
la Ley 8904 con el fin de eliminar el plazo que actualmente dispone esa norma
durante el cual se permite el uso de cianuro y mercurio bajo ciertas condiciones, y, en su lugar, establece que esa habilitación
excepcional se permitirá durante todo el tiempo que tarde el Estado en cumplir
las obligaciones dispuestas en el artículo 8° del Código de Minería.
Al respecto, debe
tomarse en cuenta que la Ley no. 9662 de 8 de febrero de 2019 prorrogó el
plazo dispuesto en ese transitorio por una única vez y por cuatro años más, es
decir, hasta el 8 de febrero de 2023. Y, al eliminarse ese
plazo se estaría permitiendo una actividad dañina para el ambiente, por un periodo
indefinido, pues no se establece un plazo en el cual el Estado deba ejecutar
las obligaciones que se señalan en el artículo 8° del Código de Minería, y,
además, no hay claridad en cuanto a cuáles son esas obligaciones que deben
cumplirse.
La Sala Constitucional
determinó que la reforma al transitorio I propuesta, además de ser contraria al
principio de conexidad por cambiar el objeto general del proyecto de ley de
regular plazos de cumplimiento, es incompatible con los compromisos adoptados
en el Convenio de Minamata sobre el Mercurio de reducir y eliminar el uso de
mercurio y cianuro en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala.
Asimismo, señaló que la inclusión del transitorio X, resulta contrario a
los artículos 21 y 50 Constitucionales y al Convenio de Minamata, al establecer
controles estatales y ambientales laxos que no permitirían resguardar la
explotación y comercialización del oro, de conformidad con la salud humana, la
protección del medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de
mercurio y compuestos de mercurio. (Voto no. 23789-2020 de las 19 horas de 10
de diciembre de 2020).