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Dictamen : 143 - del 26/05/2021
26 de mayo de 2021
C-143-2021
Señor
Carlos Sandí Delgado
Director General
Área de Salud Orotina-San
Mateo
Caja Costarricense de Seguro Social
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la
República, doy respuesta a su oficio no. DM-ASOSM-204-2021 de 21 de mayo de
2021 mediante el cual expone una serie de hechos y consideraciones sobre el
caso concreto de la solicitud de recalificación de la plaza que ocupa una
funcionaria específica y requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:
“1. ¿Acarrea alguna responsabilidad
legal para este servidor aprobar dicha
recalificación a pesar de todo lo
expuesto anteriormente?
2. ¿Acarrea alguna responsabilidad
técnica para este servidor aprobar dicha calificación según lo expuesto
anteriormente?”
En múltiples ocasiones, esta
Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso
b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en
el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y
versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione
un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración,
que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo
o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de
otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni
que corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio
de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c)
Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.
(Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021).
En cuanto al primer requisito apuntado, hemos indicado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto, a la situación particular de una persona determinada ni a una solicitud pendiente de resolver. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos y situaciones concretas, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).
Al respecto, hemos dispuesto que:
“Esta
Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento
técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a
los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se
circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y
reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre
los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración
activa. El asunto que ahora nos
ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se
trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos
invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.
Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de
juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese
que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte,
estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una
decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de
nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento
de las responsabilidades propias del agente público.” (C-194-1994
de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998,
OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015
de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de
25 de abril de 2016, entre muchos otros).
En
esta ocasión, no se está planteando una consulta en términos generales y
abstractos sobre la recalificación de plazas o sobre la responsabilidad de los
funcionarios, sino que se nos expone un caso concreto sobre el cual se debe
tomar una decisión y se nos consulta si la aprobación de la solicitud
específica acarrea algún tipo de responsabilidad. Es decir, no se está
requiriendo la interpretación o análisis de ciertas normas o institutos
jurídicos sobre los cuales la administración activa tenga duda, sino que se nos
plantea la situación concreta que la administración debe resolver para
determinar si quien resuelve el asunto tendría algún tipo de responsabilidad.
Ello implica, necesariamente, valorar y referirse a la situación concreta
expuesta.
Por
tanto, si damos respuesta a su gestión, estaríamos resolviendo, directamente,
el caso concreto expuesto. Si para resolver ese asunto, o cualquier otro, la
administración activa tiene dudas acerca de las normas o institutos jurídicos
que resulten aplicables, puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas
jurídicas generales, para luego utilizar nuestro criterio jurídico general como
insumo para resolver el caso concreto correspondiente.
Luego, debe advertirse que no se cumple el segundo requisito de
admisibilidad expuesto, pues no se adjunta ningún criterio legal.
Ese requisito es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica,
y, al respecto, hemos indicado que el criterio que acompañe la consulta debe ser un análisis jurídico
detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que
éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y
discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento vinculante. También, hemos considerado que dicho criterio
brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta
el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un
elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría
está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes
Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013,
C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017).
Por lo dicho, el criterio legal que
exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse
específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos
consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca
correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los
cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal
responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean. No
podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con
el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los
cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la
Procuraduría. (Véanse los dictámenes
Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018,
C-205-2018 de 23 de agosto de 2018, C-074-2019 de 21 de marzo de 2019,
C-205-2020 de 3 de junio de 2020, entre muchos otros).
Por último, en
cuanto al tercer requisito apuntado, debe señalarse que dado el carácter vinculante que
el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica le otorga a los
dictámenes, es lógico que la misma ley haya limitado la posibilidad de
solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca
correspondiente. Y es que, en virtud de la trascendencia que para una
institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar
corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de
valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico vinculante
a este órgano asesor.
Nuestra
jurisprudencia administrativa ha admitido la posibilidad de que los órganos
desconcentrados de la Administración puedan consultar ante la Procuraduría
General, siempre que la consulta sea formulada por el superior jerárquico del
órgano desconcentrado.
Conforme con la naturaleza jurídica
que la Ley de Desconcentración de Hospitales y Clínicas de CCSS (no. 7852 de 30
de noviembre de 1998) hemos considerado que los directores de esos órganos de
la Caja Costarricense de Seguro Social se encuentran legitimados para requerir
nuestro criterio sobre los asuntos o materias referidas a su competencia
desconcentrada (ver dictámenes nos. C-316-2005 de 5 de setiembre de 2005,
C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-298-2020 de 13 de julio de 2020).
Sin embargo, en esta ocasión la
consulta no está siendo formulada por el superior jerárquico de un Hospital o
Clínica de la CCSS que esté constituido como un órgano desconcentrado, y, por
tanto, no tiene la facultad de requerir nuestro criterio.
Por todo lo expuesto, la consulta que se nos plantea resulta
inadmisible, y, por tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para
emitir el dictamen requerido.
Conforme con lo anterior, se archiva la consulta. Para
que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente, cumpliendo con los
requisitos de admisibilidad correspondientes.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
C-143-2021.
INADMISIBILIDAD. CASO CONCRETO. CRITERIO LEGAL. SOLO EL JERARCA PUEDE
CONSULTAR. NO CONSULTA EL JERARCA DE UN ÓRGANO DESCONCENTRADO DE LA CCSS.
El Director del Área de Salud
Orotina-San Mateo expone una serie de hechos y consideraciones sobre el caso
concreto de la solicitud de recalificación de la plaza que ocupa una
funcionaria específica y requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:
“1.
¿Acarrea alguna responsabilidad legal para este servidor aprobar dicha recalificación a pesar de todo lo expuesto
anteriormente?
2. ¿Acarrea
alguna responsabilidad técnica para este servidor aprobar dicha calificación según lo expuesto
anteriormente?”
La Procuraduría, en dictamen C-143-2021
de 26 de mayo de 2021 determinó que la consulta es inadmisible porque:
En esta ocasión,
no se está planteando una consulta en términos generales y abstractos sobre la
recalificación de plazas o sobre la responsabilidad de los funcionarios, sino
que se nos expone un caso concreto sobre el cual se debe tomar una decisión y
se nos consulta si la aprobación de la solicitud específica acarrea algún tipo
de responsabilidad. Es decir, no se está requiriendo la interpretación o análisis
de ciertas normas o institutos jurídicos sobre los cuales la administración
activa tenga duda, sino que se nos plantea la situación concreta que la
administración debe resolver para determinar si quien resuelve el asunto
tendría algún tipo de responsabilidad. Ello implica, necesariamente, valorar y
referirse a la situación concreta expuesta.
No se cumple el segundo requisito de
admisibilidad expuesto, pues no se adjunta ningún criterio legal.
Conforme con la naturaleza
jurídica que la Ley de Desconcentración de Hospitales y Clínicas de CCSS (no.
7852 de 30 de noviembre de 1998) hemos considerado que los directores de esos
órganos de la Caja Costarricense de Seguro Social se encuentran legitimados
para requerir nuestro criterio sobre los asuntos o materias referidas a su
competencia desconcentrada (ver dictámenes nos. C-316-2005 de 5 de setiembre de
2005, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-298-2020 de 13 de julio de 2020).
Sin embargo, en esta
ocasión la consulta no está siendo formulada por el superior jerárquico de un
Hospital o Clínica de la CCSS que esté constituido como un órgano
desconcentrado, y, por tanto, no tiene la facultad de requerir nuestro
criterio.