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Dictamen : 145 - del 26/05/2021
26 de mayo de 2021
C-145-2021
Señora
Ana Berliot
Quesada Vargas
Asistente de Secretaría del Concejo
Municipalidad de Belén
Estimada señora:
Con la aprobación del
señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no.
SM-05-2021 de 19 de mayo de 2021, mediante el cual nos traslada el acuerdo del
Concejo tomado en la sesión ordinaria de 11 de mayo, acta 18-2021, en el que se
dispuso:
“SEGUNDO: que la Administración
Municipal considera que antes de tomar alguna decisión relacionada con el
procedimiento para el cálculo del Impuesto de Patentes para el año 2021,
debería ser analizado por la Procuraduría General de la República. TERCERO: Remitir a la Procuraduría General de
la República el criterio de la Asesoría Legal con el número de oficio
MB-007-2021, elaborado por el Lic. Luis Álvarez. CUARTO: Elevar la consulta
sobre la Política Institucional a la Procuraduría General de la República,
misma (sic) irá acompañada con el criterio jurídico del Lic. Luis Álvarez.”
En múltiples
ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los
artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y
versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione
un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración,
que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo
o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de
otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni
que corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio
de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c)
Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.
(Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021).
Sobre el primer requisito expuesto, debe apuntarse que nuestra
jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en el
cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito
esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta,
impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y
precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos.
C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018
de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-089-2020 de 17
de marzo de 2020, entre otros).
En esta ocasión, no se delimita de manera clara y precisa el objeto de
la consulta, pues, únicamente se nos traslada un criterio jurídico que fue
emitido con el fin de analizar la propuesta de la “Política Institucional para
la Generación del Impuesto de Patentes Período 2021.” Y, es en ese criterio legal
donde se recomienda que, de existir dudas, se eleve el asunto a la Procuraduría
“a efectos de que determine si
"anualizar" el cobro del impuesto de patente de este gobierno local,
según el periodo fiscal de quince meses del 1 de octubre del 2019 al 31 de
diciembre del 2020, es conforme con el ordenamiento jurídico tributario, según
las disposiciones de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y la ley Nº 7092.”
Entonces, el Concejo Municipal, órgano legitimado para
requerir nuestro criterio, no está formulando el cuestionamiento sobre el cual
requiere que emitamos un pronunciamiento vinculante, sino que, delega esa
facultad en el asesor legal. Al respecto, tómese en cuenta que:
“…este Órgano Asesor no es
un órgano revisor de los criterios vertidos en casos específicos por las
diferentes dependencias internas o asesorías de las Administraciones Públicas.
En este sentido, en dictamen C-147-2007 indicamos: «…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior
consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión
administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias
internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva
debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración
consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos,
pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración,
sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002,
C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y
C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005,
C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y
C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).»” (Dictamen no. C-172-2016 de 22 de agosto de
2016).
“Para el adecuado ejercicio de nuestra función, es
necesario que el jerarca institucional plantee el cuestionamiento concreto sobre
el cual se solicita nuestro criterio...
Concretamente, sobre la inadmisibilidad de las
consultas que pretenden la revisión de los informes de las asesorías legales,
hemos indicado que:
«…esta Procuraduría General se encuentra
imposibilitada para acceder a lo requerido, toda vez que revisar la opinión que
un profesional en Derecho emita en su condición de asesor legal del órgano
consultante supone exceder el ámbito de competencia que en materia consultiva
nos ha sido conferido legalmente. Ello
se desprende del siguiente razonamiento.
La intención de acompañar, a la consulta que formula el jerarca, el
respectivo criterio legal tiene la finalidad de acreditar que aquel ha tenido a
la vista la opinión de su asesoría jurídica, aspecto que es un motivo adicional
para formular el requerimiento de criterio a nuestra Institución, pues
precisamente el aspecto jurídico de fondo amerita, en opinión del consultante,
ser dilucidado de manera vinculante.
Por ello, si entráramos a pronunciarnos sobre
los estudios de la asesoría legal, estaríamos,
indirectamente, suplantando aquella decisión que se requiere del jerarca de
precisar el aspecto jurídico que motiva la gestión ante la Procuraduría General.» (Dictamen No. C-036-2007 de 9 de febrero de
2007. En sentido similar véanse los dictámenes Nos. C-038-2007 de 13 de febrero
de 2007 y C-172-2016 de 22 de agosto de 2016).” (Dictamen No. C-258-2018 de 9 de octubre de 2018).
De igual forma, en cuanto al primer requisito expuesto, hemos señalado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos abstractos sobre una duda jurídica general, sin referirse a un caso concreto ni a un acto administrativo específico. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos o de otros órganos competentes para revisar la legalidad de los actos, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, entre muchos otros).
De tal forma, la
consulta debe plantearse de manera general y abstracta, sin implicar la
revisión de una actuación o decisión administrativa concreta, es decir, no
podría implicar la revisión de una política institucional.
Si para
analizar una política o propuesta, o cualquier otro asunto concreto, la
administración tiene dudas acerca de las normas o institutos jurídicos que
resulten aplicables, puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas jurídicas
generales, para luego utilizar nuestro criterio jurídico general como insumo
para resolver el caso concreto correspondiente. Para ello, debe adjuntar el criterio de la asesoría
legal, el cual debe responder esa duda jurídica general.
En ese sentido,
tómese en cuenta que el criterio legal que exige
nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse
específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos
consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca
correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los
cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal
responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean. No
podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con
el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los
cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la
Procuraduría. (Véanse los dictámenes
Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018,
C-205-2018 de 23 de agosto de 2018, C-074-2019 de 21 de marzo de 2019,
C-205-2020 de 3 de junio de 2020, entre muchos otros).
Por lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y,
en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio
requerido.
Conforme con lo indicado en este dictamen, se archiva
la consulta. Para que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente, cumpliendo
con los requisitos de admisibilidad correspondientes.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
C-145-2021.
INADMISIBILIDAD. CASO CONCRETO. DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE LA CONSULTA.
JERARCA DEBE PLANTEAR EL CUESTIONAMIENTO. NO REVISAMOS INFORMES.
El
Concejo Municipal de Belén acordó:
“SEGUNDO: que la Administración Municipal considera que antes de tomar
alguna decisión relacionada con el procedimiento para el cálculo del Impuesto
de Patentes para el año 2021, debería ser analizado por la Procuraduría General
de la República. TERCERO: Remitir a la
Procuraduría General de la República el criterio de la Asesoría Legal con el
número de oficio MB-007-2021, elaborado por el Lic. Luis Álvarez. CUARTO:
Elevar la consulta sobre la Política Institucional a la Procuraduría General de
la República, misma (sic) irá acompañada con el criterio jurídico del Lic. Luis
Álvarez.”
La
Procuraduría, en dictamen C-145-2021 de 26 de mayo de 2021 determinó que la
consulta es inadmisible porque:
En esta ocasión,
no se delimita de manera clara y precisa el objeto de la consulta, pues,
únicamente se nos traslada un criterio jurídico que fue emitido con el fin de
analizar la propuesta de la “Política Institucional para la Generación del
Impuesto de Patentes Período 2021.” Y, es en ese criterio legal donde se recomienda
que, de existir dudas, se eleve el asunto a la Procuraduría “a efectos de que
determine si "anualizar" el cobro del impuesto de patente de este
gobierno local, según el periodo fiscal de quince meses del 1 de octubre del
2019 al 31 de diciembre del 2020, es conforme con el ordenamiento jurídico
tributario, según las disposiciones de la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas y la ley Nª 7092.”
Entonces, el
Concejo Municipal, órgano legitimado para requerir nuestro criterio, no está
formulando el cuestionamiento sobre el cual requiere que emitamos un
pronunciamiento vinculante, sino que, delega esa facultad en el asesor legal.
La consulta debe plantearse de manera general y abstracta, sin implicar
la revisión de una actuación o decisión administrativa concreta, es decir, no
podría implicar la revisión de una política institucional.
Si para analizar una política o propuesta, o cualquier otro asunto
concreto, la administración tiene dudas acerca de las normas o institutos
jurídicos que resulten aplicables, puede requerir nuestro criterio sobre esas
dudas jurídicas generales, para luego utilizar nuestro criterio jurídico
general como insumo para resolver el caso concreto correspondiente. Para ello, debe adjuntar el criterio de la
asesoría legal, el cual debe responder esa duda jurídica general.