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Dictamen : 144 - del 26/05/2021
26 de mayo de 2021
C-144-2021
Señor
Giovanni Morales Sánchez
Jefe
Gestión de Recursos Humanos
Ministerio de Justicia y Paz
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la
República, doy respuesta a su oficio no. DGIRH-UOE-0990-2021 de 14 de mayo,
recibido en la Procuraduría el 24 de mayo, mediante el cual cita la
contraposición de criterios en varios informes emitidos por la Dirección
General del Servicio Civil y órganos internos del Ministerio de Justicia, con respecto
a la reasignación descendente del puesto 083700. Y requiere nuestro criterio en
orden a determinar si es conforme a derecho el estudio de reasignación
descendente de ese puesto.
En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado
las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra
Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la
función consultiva.
En
virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de
admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas de
forma clara y precisa y versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual
implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser
resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya
se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una
materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de
informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite.
b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre
todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca
administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos.
C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013,
C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019
de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4
de marzo de 2021).
En cuanto al primer requisito apuntado, hemos indicado que la consulta
que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos,
sin referirse a un caso concreto, a la situación particular de una persona
determinada ni a una solicitud pendiente de resolver. Considerando que nuestros
dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas
implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración
activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos y situaciones concretas,
y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e
invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los
pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de
diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de
enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero
de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de
2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).
Al respecto,
hemos dispuesto que:
“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables
ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus
dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que
integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de
los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente
considerados. En tal orden de ideas, no
son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una
decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con
claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la
cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la
legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio
de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya
señalado, nótese que
con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la
administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella
corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con
el consiguiente desatendimiento de las
responsabilidades propias del agente público.”
(C-194-1994 de 15 de diciembre
de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de
marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero
de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de
2016, entre muchos otros).
En esta ocasión, no se está planteando una consulta en términos
generales y abstractos sobre la reasignación descendente de plazas, sino que se
nos expone un caso concreto sobre el cual se debe tomar una decisión. Es decir,
no se está requiriendo la interpretación o análisis de ciertas normas o
institutos jurídicos sobre los cuales la administración activa tenga duda, sino
que se nos plantea la situación concreta que la administración debe
resolver.
Por tanto, si damos respuesta a su gestión, estaríamos resolviendo,
directamente, el caso concreto expuesto. Si para resolver ese asunto, o
cualquier otro, la administración activa tiene dudas acerca de las normas o
institutos jurídicos que resulten aplicables, puede requerir nuestro criterio
sobre esas dudas jurídicas generales, para luego utilizar nuestro criterio
jurídico general como insumo para resolver el caso concreto correspondiente.
Y es que, además, la Procuraduría no es competente para revisar informes
o criterios emitidos por la administración, tal y como lo hemos señalado en
otras ocasiones:
“…este Órgano
Asesor no es un órgano revisor de los criterios vertidos en casos específicos
por las diferentes dependencias internas o asesorías de las Administraciones
Públicas. En este sentido, en dictamen C-147-2007 indicamos: «…no corresponde a
la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración
Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la
opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al
ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de
competencias u organización de la Administración consultante, de la
interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre
actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus
dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002,
C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y
C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005,
C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y
C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).»” (Dictamen no. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016.
En igual sentido, véase el dictamen no. C-067-2021 de 8 de marzo de 2021).
En cuanto al
tercer requisito apuntado, debe señalarse que dado el carácter vinculante que el
artículo 2° de nuestra Ley Orgánica le otorga a los
dictámenes, es lógico que la misma ley haya limitado la posibilidad de
solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca
correspondiente. Y es que, en virtud de la trascendencia que para una
institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar
corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de
valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico vinculante
a este órgano asesor.
Tal y como se señaló en el dictamen no.C-269-2016 de 12 de diciembre de
2016, ante una consulta también formulada por el Departamento de Recursos
Humanos del Ministerio de Justicia, en el caso de los Ministerios, debe considerarse
que según el artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública (no.
6227 de 2 de mayo de 1978) el Ministro es el órgano jerárquico superior y en
ese carácter, le corresponde valorar la necesidad y oportunidad de requerir un
criterio vinculante a la Procuraduría.
Como se indicó en esa
oportunidad, el Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos, es
un órgano sometido
a la relación jerárquica de la estructura institucional y orgánica del
Ministerio de Justicia. Y, por tanto, su jefe no está legitimado para requerir
nuestro criterio. (Al respecto, véanse también los dictámenes nos. C-366-2014
de 31 de octubre de 2014, C-10-2016 de 18 de enero de 2016, C-44-2016 de 29 de
febrero de 2016 y, particularmente, el C-152-2015 de 17 de junio de 2015, en el
cual se negó la posibilidad de evacuar la consulta formulada por la Dirección Nacional de Resolución Alterna
de Conflictos, que al ser un órgano dependiente de la estructura orgánica del
Ministerio de Justicia, no se encuentra facultada para solicitar nuestro
criterio vinculante).
Por todo lo
expuesto, la consulta que se
nos plantea resulta inadmisible, y, por tanto, lamentablemente nos encontramos
imposibilitados para emitir el dictamen requerido.
Conforme con lo anterior, se archiva la consulta. Para
que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente, cumpliendo con los
requisitos de admisibilidad correspondientes.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
C-144-2021.
INADMISIBILIDAD. CASO CONCRETO. SOLO EL JERARCA PUEDE CONSULTAR. JEFES
DE DEPARTAMENTOS INTERNOS DE MINISTERIO NO PUEDEN CONSULTAR. NO REVISAMOS
INFORMES DE LA ADMINISTRACIÓN.
El
Jefe del Departamento de Gestión de Recursos Humanos requirió nuestro criterio
en orden a determinar si es conforme a derecho el estudio de reasignación
descendente de un puesto específico.
La
Procuraduría, en dictamen C-144-2021 de 26 de mayo de 2021 determinó que la
consulta es inadmisible porque:
No
se está planteando una consulta en términos generales y abstractos sobre la
reasignación descendente de plazas, sino que se nos expone un caso concreto
sobre el cual se debe tomar una decisión. Es decir, no se está requiriendo la
interpretación o análisis de ciertas normas o institutos jurídicos sobre los
cuales la administración activa tenga duda, sino que se nos plantea la
situación concreta que la administración debe resolver.
El
Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos, es un órgano
sometido a la relación jerárquica de la estructura institucional y orgánica del
Ministerio de Justicia. Y, por tanto, su jefe no está legitimado para requerir
nuestro criterio.