Dictamen : 140 - del 25/05/2021

25 de mayo del 2021

C-140-2021

Señor

Arturo Robles Coronas

Director Ejecutivo

Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio N° DE 17-05-2021 del 18 de mayo de 2021.

En el oficio N° DE 17-05-2021 la Dirección Ejecutiva del Colegio Profesional nos consulta lo siguiente:

¿Cuál es el Criterio de Legalidad sobre la necesidad de que la Junta Directiva del Colegio de Ingenieros Agrónomos, deberá estar integrada por la totalidad de sus miembros para sesionar válidamente de forma permanente?

La Administración consultante adjunta el criterio legal dado por oficio sin consecutivo, fechado 17 de febrero de 2021 suscrito por el Lic. Bernal Jiménez Núñez, Asesor Legal Externo de esa Corporación Profesional. La asesoría legal indica que conforme los artículos 39 de la Ley Orgánica del Colegio y el 37 del Reglamento de Elecciones, la Junta Directiva se integra por 9 miembros, 8 ordinarios y un afiliado. Pasa a decir, citando el dictamen C-222-2019, que por inopia podría excepcionalmente hacer nombramientos, si el Tribunal Electoral la declara con la prueba debida. Explica que el quorum estructural de un órgano es el integro nombramiento del órgano, respecto a su constitución e investidura, para que la Junta pueda sesionar y tomar acuerdos válidamente, ante la renuncia o falta de nombramiento sería un órgano inexistente. Concluye diciendo que, en caso de que no se nombre el miembro afiliado, aplicaría el principio de inopia; por lo que a su criterio, el quorum funcional es el requisito legal del número de miembros de la Junta Directiva para poder sesionar, el quorum estructural lo forma los miembros debidamente nombrados pero de no asistir, el quorum funcional lo componen la cantidad de miembros que establece la ley, citando el artículo 46 de la Ley Orgánica del Colegio.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) De la integración del Órgano Colegiado para existir: constitución de la Junta Directiva del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica; y B) Conclusión.

A. DE LA INTEGRACIÓN DEL ÓRGANO COLEGIADO PARA EXISTIR: CONSTITUCIÓN DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL COLEGIO DE INGENIEROS AGRÓNOMOS DE COSTA RICA.

El Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica consulta si para que su Junta Directiva pueda sesionar es necesario que esté integrada por la totalidad de sus miembros. Es decir, que consulta si todos los miembros de la Junta deben estar nombrados para que dicho órgano colegiado pueda sesionar válidamente.

Al respecto, debemos indicar que la forma de integrar la Junta Directiva de esa Corporación Gremial se rige por las disposiciones establecidas en la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos, Ley N° 7221 de 12 de marzo de 1991. Al tenor de esa Ley, la Junta Directiva está integrada por 9 miembros, de estos, 8 de los cargos directivos deben ser ocupados por colegiados ordinarios y 1 por un miembro afiliado, todos ellos elegidos por la Asamblea General como órgano supremo del Colegio (Art. 28, 29, 33.b 39, 41 en relación con los art. 4, 5 y 6 ibíd.).

Por su parte, el artículo 42 de la Ley N° 7221 establece que tanto la juramentación de todos los miembros elegidos como la instalación de la Junta Directiva se realizarán en la misma Asamblea de su elección. Luego, para el funcionamiento de la Junta Directiva, el literal 46 de la Ley pauta que para sesionar se requiere de al menos 5 de sus miembros (quorum estructural), y sus acuerdos se aprobaran por mayoría –simple- (quorum funcional). Los artículos 2 y 46 de la Ley N° 7221 disponen:

“ARTÍCULO 42.- La instalación y juramentación de la Junta Directiva se hará el mismo día de su elección. La publicación de la forma en que queda integrada, se hará en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a su elección.

ARTICULO 46.- Para celebrar sus sesiones, la Junta Directiva requiere de un quórum formado, al menos por cinco de sus miembros. Sus acuerdos se tomarán por simple mayoría de votos. Cuando se trate de declarar la firmeza de los acuerdos en la misma sesión, se requerirán los votos del setenta y cinco por ciento de los miembros presentes. Las decisiones de la Junta Directiva son apelables ante la Asamblea General.”

(El resaltado no corresponde al original)

Hasta aquí, podemos afirmar que la Ley N° 7221 impone que, solo mediando la elección y la juramentación de todos los miembros de la Junta Directiva por parte de la Asamblea General del Colegio de Ingenieros Agrónomos puede declararse como instalada la Junta Directiva.

Precisamente el artículo 42 de la Ley N° 7221 es claro en indicar que se requiere cumplir del acto formal de la juramentación, para investir a las personas elegidas como miembros de la Junta Directiva. A partir de ese acto formal, asumen la responsabilidad y atribuciones como parte del órgano colegiado, y por ende se constituiría como órgano colegiado; de no cumplirse con lo anterior, dicho órgano no puede ejercer funciones.

En este sentido, este Órgano Asesor, desde vieja data, de manera uniforme y reiterada en su jurisprudencia ha señalado la obligación jurídica ineludible del debido nombramiento de todos los miembros del órgano colegiado para tener como existente el órgano. En el dictamen C-094-2013 del 06 de junio del 2013 -que recoge amplia jurisprudencia- indicamos lo siguiente:

“(…) I.- SOBRE LA DEBIDA INTEGRACION DEL ORGANO:

El primer requisito (de los relacionados con el sujeto (para que resulte válido un acuerdo de un órgano colegiado, consiste en que dicho órgano se encuentre debidamente integrado.

Sobre el tema, existen varios antecedentes emanados de esta Procuraduría, algunos de los cuales se transcriben seguidamente:

"La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia..." (Dictamen C- 136-88 del 17 de agosto de 1988).

"La posibilidad de sesionar debe examinarse, en primer término, respecto de la integración del órgano. Ello en la medida en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida. En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos. Así que sólo en el tanto, en que el órgano esté constituido, puede plantearse este segundo aspecto del quórum. Problema que se refiere al funcionamiento concreto del órgano colegiado ya constituido" (Dictamen C-195-90 del 30 de noviembre de 1990).

"No podría considerarse que existe una correcta integración de la 'junta' en condiciones de vacancia, o bien si el nombramiento de uno de sus miembros es inválido (...) si la 'junta médica' no está integrada en estos momentos por tres de sus miembros, está jurídicamente imposibilitada para sesionar. Lo que determina la invalidez de cualquier dictamen o certificación que llegaren a expedir sus otros miembros (...) Las reglas y principios en orden al quórum estructural y funcional resultan aplicables a órganos debidamente constituidos, por lo que no debe estarse ante una situación de plaza vacante y, por ende, de ausencia de integración del órgano o de falta de investidura de alguno de sus miembros" (Dictamen C-015-97 del 27 de enero de 1997).

"El órgano debe ser regular en cuanto a su constitución y respecto de la investidura de sus miembros. Sólo cuando sus miembros han sido investidos regularmente se considera constituido el órgano. Puede considerarse que un órgano no constituido, por falta de nombramiento de la totalidad de sus miembros, es un órgano no existente en tanto que colegio. Lo que significa que no puede sesionar regularmente: para hacerlo deben nombrarse sus miembros, el acto respectivo debe ser legal y la investidura regular (...) La inexistencia del órgano (por falta de nombramiento de uno de sus miembros), la ausencia de investidura del miembro respectivo, constituyen una infracción sustancial del ordenamiento, un vicio que afecta la competencia para actuar y que determina la nulidad de pleno derecho de lo actuado (...). Por lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que la Junta Directiva del Banco Central no puede sesionar válidamente, hasta tanto no haya sido nombrada la persona que deba ocupar el puesto dejado por el ahora señor Ministro de Comercio Exterior" (Dictamen C- 025-97 del 7 de febrero de 1997).

"La falta de nombramiento de uno de los miembros de la Junta Directiva del Banco Central (...) repercute en la imposibilidad de que dicho cuerpo colegiado pueda sesionar válidamente, habida cuenta de que, de llevarse a cabo las sesiones, los acuerdos que en tales circunstancias se tomen, resultarían absolutamente nulos, por el vicio sustancial que presenta uno de los elementos del acto: a saber, el sujeto" (Dictamen C- 055-97 del 15 de abril de 1997).

"... la debida conformación de un órgano colegiado es un requisito de validez de los acuerdos que se tomen en su seno" (Dictamen C- 251-98 de 25 de noviembre de 1998).

La doctrina nacional también se ha referido al requisito en estudio. Así, el Profesor Eduardo Ortíz Ortíz, sostuvo en su momento:

"El colegio sólo existe si están investidos todos los miembros del mismo de acuerdo con la ley, de modo que la falta de cualquiera de ellos produce la inexistencia del titular colegiado y de todas las deliberaciones que adopte..." (ORTIZ ORTIZ Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, I, Tesis IX, Publicaciones de la Universidad de Costa Rica, 1976, página 15).

Es claro entonces que para la validez de los acuerdos emanados de un órgano colegiado (incluido el de declarar firme un acto en la misma sesión en que se adopta) es necesario que todos sus miembros estén debidamente nombrados.

(…)

En la Opinión Jurídica No. O.J. 081-2001 de 25 de junio del 2001 se sigue la misma línea:

“(…) III.-La existencia del órgano colegiado deriva de su integración plena.

En reiteradas ocasiones en que hemos tenido la oportunidad de referirnos a los problemas que se presentan cuando existe falta de nombramiento de alguno de los directivos que integran órganos colegiados, ha sido constante el criterio de la Procuraduría General de que la integración del órgano es fundamental para considerar que éste existe jurídicamente, y por ende, esa integración es presupuesto inexorable para que aquél pueda funcionar válidamente. (…)

(...)

Obviamente, al no estar debidamente integrado el órgano, el interrogante respecto al número de miembros de aquél que sería necesario para conformar el quórum estructural carece de sentido, pues aún cuando estuvieren presentes los cinco miembros restantes, sus actuaciones serían inválidas" (O.J.-090-99 de 9 de agosto de 1999).

"(...) para que una junta sesione válidamente, no es suficiente que concurra el número de miembros necesario para integrar el quórum estructural, ya que éste presupone la existencia de un colegio debidamente integrado o constituido conforme la ley". (Dictamen C-138-2001 de 18 de mayo del 2001).

Conforme a lo expuesto, podemos afirmar que la existencia del órgano colegiado deriva de su integración plena.” (Lo resaltado no es del original)” (En igual sentido véase los dictámenes C-261-2014 del 20 de agosto de 2014, C-311-2011 del 13 de diciembre de 2011 y C-100-2011 del 03 de mayo de 2011).

Es oportuno indicar que es posible que un órgano colegiado se vea desintegrado por una situación sobreviniente. Ante una vacante, sin que exista suplente al respecto, el órgano colegiado jurídicamente deja de existir. La falta de designación de uno de sus integrantes basta para que el órgano no pueda funcionar (Dictamen C-168-2020 del 07 de mayo de 2020).

Por otra parte, en relación al tema, importa recalcar que una vez cumplida la designación de los miembros del Órgano Colegiado, este puede iniciar el procedimiento para formar su voluntad a través del quorum estructural y funcional. El quorum estructural - o asistencial – hace referencia a “[…] la necesaria concurrencia de los miembros para que la sesión pueda válidamente celebrarse […]”, mientras que el quorum funcional – o decisional- “[…] determina el número de votos precisos en cada supuesto para la válida adopción de un acuerdo […].” (Carbonell. Eloísa. Los Órganos Colegiados. Madrid 1999, pág. 145-146). En este sentido, en el supra citado dictamen C-094-2013 indicamos:

“II.- SOBRE EL QUORUM ESTRUCTURAL Y FUNCIONAL:

Una vez que el órgano colegial ha sido adecuadamente integrado, es menester, para que el ejercicio de su función se encuentre ajustado a derecho, que se reúna el quórum estructural y funcional exigido en las normas que rigen su actividad.

El quórum estructural hace referencia al número de miembros del órgano colegiado que deben estar presentes al inicio y durante el desarrollo de la sesión.

(…)

El quórum funcional, por su parte, hace referencia al número de votos exigidos para la validez, ya no de la sesión en sí misma, sino de los acuerdos que ahí se adopten. Justamente, por esa razón, podría darse el caso de que una sesión, así como algunos de sus acuerdos, resulten válidos, mientras que otros no lo sean, por haberse adoptado sin contar con los votos previstos para ello.”

Así las cosas, para que la Junta Directiva del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica pueda tenerse como válidamente constituida, por ministerio de ley, es indispensable que previamente se hayan elegido y juramentado todos los miembros (9 en total) que ordena los artículos 39 y 42 de la Ley N° 7221, de incumplirse con ese procedimiento, la Junta Directiva no existe, y por ende, no puede ejercer sus funciones.

Asimismo, finalmente, téngase presente que sin la debida composición del órgano colegiado, a falta de nombrar aunque sea uno de sus miembros, carece de utilidad cualquier discusión sobre quorum estructural y funcional, porque la existencia del órgano condiciona la validez de las sucesivas actuaciones del órgano. Las actuaciones de una Junta Directiva incompleta en sus integrantes conllevan a la nulidad absoluta de sus actos.

B. CONCLUSIÓN.

De conformidad con conformidad con todo lo expuesto, y al tenor de los artículos 39 y 42 de Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos, Ley N° 7221, para que la Junta Directiva del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica pueda tenerse como válidamente constituida, es indispensable que previamente se hayan elegido y juramentado a todos sus miembros (9 en total) por parte de la Asamblea General, de incumplirse con ese procedimiento, la Junta Directiva no existe como órgano colegiado, y por ende, no puede ejercer sus funciones.

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto Abogado Asistente

JAOA/RWRS/bba

Código 3867-2021