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Dictamen : 138 - del 24/05/2021
24 de mayo de 2021
C-138-2021
Msc.
Fernando López Contreras
Presidente, Junta Directiva
Colegio de Licenciados y
Profesores
Estimado señor:
Con aprobación del señor
Procurador General de la República doy respuesta a su oficio
CLYP-AG-PRES-044-2021 de 17 de mayo de 2021.
Mediante oficio
CLYP-AG-PRES-044-2021 de 17 de mayo de 2021, el señor Presidente de la Junta
Directiva del Colegio de Licenciados y Profesores nos comunica el acuerdo N.°
20 adoptado por ese órgano colegiado
en sesión N.° 043-2021 de 6 de mayo del 2021. Acuerdo que se encuentra
en firme. Se transcribe el acuerdo comunicado:
“ACUERDO 20: Solicitar a la Procuraduría General de la República, emita
un dictamen sobre los siguientes aspectos: ¿Cómo puede definirse la
independencia administrativa y funcional inter orgánica que existe entre los
órganos del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias
y Artes? ¿Estos órganos cuentan con personalidad instrumental? ¿El Tribunal
Electoral cuenta con potestad auto organizativa derivada su independencia
administrativa? ¿Cada órgano del
Colegio, puede establecer sus propias políticas internas o todas ellas deben de
ser aprobadas por la Junta Directiva? ¿Los comunicados generales a los colegiados
los aprueba cada órgano o debe realizarse a través de coordinación por la Junta
Directiva? ¿Las directrices, instrucciones y comunicados a los colaboradores
los puede realizar cada órgano o debe realizarse en coordinación con la Junta
Directiva? Autorizar al M.Sc. Fernando López
Contreras, Presidente, para que gestione la consulta ante la Procuraduría
General de la República, con relación a los puntos supra señalados. Aprobado
por cinco votos.”
Se
adjunta el criterio de la Asesoría Legal institucional, oficio
CLYP-JD-AL-0-010-2021 de 28 de enero de 2021, el cual concluye:
“La independencia no ampara el ejercicio de
potestades no atribuidas legalmente. La asignación de fines no implica una
atribución de competencias. Es decir, la Administración no está autorizada para
realizar cualquier acto que en su criterio implique concreción del fin público,
porque la definición de los fines a los cuales debe responder la actuación
administrativa no implica autorización de emisión de actos.
La creación de órganos generada con la
reforma a la Ley 4770, para el cumplimiento de las distintas funciones, origina
la necesidad de crear regulaciones entre los mismos, para así evitar futuros
conflictos que afecten la eficiencia, eficacia, transparencia, probidad,
rendición de cuentas y coordinación del Colypro.
Las competencias de los órganos del Colegio
deben ser ejercidas con total independencia e imparcialidad, sus actuaciones
estarán sometidas a la Asamblea y al ordenamiento jurídico. El órgano colegiado
será responsable solamente por las resoluciones que dicte.
Entiéndase la independencia administrativa de
un órgano como el ejercicio de titularidad de funciones necesarias para la
consecución del fin público y no de organización o dirección. Por lo que los
órganos del Colegio que ostenten dicha independencia no son de desconcentración
máxima.”
Para
atender la consulta, se ha estimado oportuno hacer las siguientes
consideraciones:
I.
LA LEY DEL COLEGIO DE
LICENCIADOS Y PROFESORES HA CREADO UNA SERIE DE ÓRGANOS DESCONCENTRADOS SIN
PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL.
Por reforma hecha a la Ley
Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores, Ley N.° 9420 de 7 de febrero
de 2017, se crearon una serie de órganos a los cuales se les ha reconocido
independencia funcional, estos órganos están adscritos a aquella corporación
profesional.
El artículo 31 de aquella Ley
Orgánica ha creado la Fiscalía como independiente en el desarrollo de sus
funciones.
“Artículo 31.- La Fiscalía es un órgano independiente
en el desarrollo de sus funciones, dirigido por un fiscal nombrado en el mismo
proceso electoral que se elige a la Junta Directiva y estará supeditado a la
Asamblea General.”
El artículo 46 crea también el
Tribunal de Honor como un órgano independiente en el desempeño de sus
funciones.
“Artículo 46.- El Tribunal de Honor del Colegio es un
órgano que actúa con independencia de funciones, integrado por cinco miembros
colegiados de reconocida solvencia moral, tres propietarios y dos suplentes,
nombrados según lo establecido en el inciso b) del artículo 13 de esta ley,
para un período de tres años, sin derecho a reelección consecutiva. Para
aspirar a una nueva elección, deben esperar al menos tres años, a partir de la
fecha de expiración de su último período. Para la elección del Tribunal de
Honor, se considerará la paridad de género, de manera que la diferencia entre
el total de hombres y mujeres no sea superior a uno.”
Y el artículo 55 crea el
Tribunal Electoral como un órgano con independencia funcional y administrativa.
“Artículo 55.- El Tribunal Electoral será un órgano
con independencia funcional y administrativa de la Junta Directiva, estará
integrado por cinco miembros propietarios y dos miembros suplentes, elegidos
por la Asamblea General. Se debe garantizar la representación paritaria de ambos
sexos. De forma tal, que la diferencia entre el total de hombres y mujeres no
podrá ser superior a uno. Los miembros suplentes sustituirán las vacantes
temporales o permanentes de los miembros propietarios.
Este Tribunal garantizará, en sus actuaciones, la
participación democrática de las personas integrantes del Colegio; para ello,
siempre actuará según los criterios de imparcialidad, objetividad y
transparencia.
El cargo de integrante del Tribunal Electoral será
incompatible con cualquier otro cargo del Colegio.
Las personas integrantes del Tribunal Electoral
durarán tres años en sus funciones, no podrán ser reelegidos, ni electos en
ningún puesto de elección popular del Colegio, hasta tanto se cumpla un período
de tres años, a partir de la fecha en que finaliza su nombramiento. El Tribunal
Electoral designará de su seno, entre sus propietarios, una Presidencia, una
Vicepresidencia, una Secretaría y dos vocalías.”
Es claro que el Legislador ha
reconocido independencia funcional a esos órganos – Fiscalía, Tribunal de Honor
y Electoral – en razón de la naturaleza de las funciones que están llamados a
desempeñar, sea la potestad disciplinaria y la función electiva interna.
El Legislador, en ejercicio de
su discrecionalidad para configurar el ordenamiento jurídico, ha estimado que,
por la finalidad de dichas funciones; sea vigilar el cumplimiento del código
deontológico y garantizar la elección democrática de los cargos de gobierno del
Colegio de Licenciados y Profesores; lo más adecuado para el interés público ha
sido garantizar independencia funcional a su Fiscalía, así como al Tribunal de
Honor y al Electoral.
Luego, debe indicarse que por
la independencia funcional que les garantiza la Ley, se debe comprender que
tanto la Fiscalía como el Tribunal de Honor y el Electoral, son órganos
desconcentrados.
Por regla de principio, los
órganos de un ente, incluyendo aquellos que forman parte de la estructura
administrativa de un colegio profesional, están sometidos a las órdenes y
vigilancia de los superiores jerárquicos de la respectiva institución,
verbigracia la Junta Directiva tratándose del Colegio de Licenciados y
Profesores. El superior jerárquico, en
relación con los órganos inferiores, debe procurar la buena administración de
los órganos por lo que puede revocar, anular o reformar sus actos, sea de
oficio o en virtud de recurso de administrativo. Es decir, que, como regla general, los
órganos administrativos que integran un determinado ente, carecen de independencia
funcional respecto del superior jerárquico, el cual tiene la potestad de girar
órdenes, instrucciones y circulares, amén del poder de vigilar su acción e
incluso revocarla o anularla.
Corolario de lo anterior, la
regla es que los órganos de una institución, incluyendo los propios de un
colegio profesional, carecen de independencia
De seguido, debe indicarse que
cuando la Ley le otorga independencia funcional a un órgano es porque le ha
reconocido un cierto grado de desconcentración.
En nuestra jurisprudencia
administrativa, se ha señalado que la independencia funcional significa la
posibilidad de ejercicio de la competencia sin interferencias del órgano al
cual se pertenece. Independencia de criterio que faculta para resolver sin
sujeción a instrucciones, direcciones u órdenes emanadas del superior. La
independencia funcional se comprende como independencia administrativa dirigida
a asegurar el cumplimiento propio de la competencia atribuida. Al respecto, es
vital citar el dictamen C-202-1996 de 16 de diciembre de 1996:
“La independencia funcional significa la posibilidad
de ejercicio de la competencia sin interferencias del órgano al cual se
pertenece. Independencia de criterio que faculta para resolver sin sujeción a
instrucciones, direcciones u órdenes emanadas del superior; es decir, la
actuación de la Defensoría está fundada en la valoración que ella misma haga y
no en la apreciación de la Asamblea Legislativa. Independencia administrativa
dirigida a asegurar el cumplimiento propio de la competencia atribuida.”
Ergo, es claro que el órgano
al que la Ley le reconoce independencia funcional o administrativa es un órgano
con un grado de desconcentración, pues está exento de la posibilidad de que el
superior revoque o revise sus actos, tampoco está sujeto a órdenes,
instrucciones o circulares. (Doctrina del artículo 83 de la Ley General de la
Administración Pública)
Se insiste. Los artículos 31,
45 y 55 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores fueron
reformados para otorgarle independencia funcional y administrativa a su
Fiscalía, al Tribunal de Honor y al Tribunal Electoral configurándolos como
órganos de desconcentración máxima.
La Fiscalía esencialmente
tiene por función velar por el fiel cumplimiento de esta ley, el Código Deontológico
y los reglamentos del Colegio, por parte de todos los órganos e instancias de
la Corporación y de sus colegiados en general. Fiscaliza y controla el
ejercicio legal, ético y de las competencias de la profesión además de llevar a
cabo los procesos de instrucción por denuncias presentadas contra los
colegiados, sea de oficio o a instancias de parte. (Artículo 34 de la Ley
Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores)
En el ejercicio de sus
funciones, cuya esencia se relaciona con la vigilancia del ejercicio ético de
la profesión y de la actuación de los órganos del colegio, la Fiscalía goza un
grado de desconcentración máxima respecto de la Junta Directiva del Colegio de
Licenciados y Profesores.
El Tribunal de Honor tiene por
función esencial resolver de las denuncias que se interpongan ante la Fiscalía
e imponer sanciones a los colegiados. (artículo 51 de la Ley Orgánica del
Colegio de Licenciados y Profesores)
De forma análoga a lo que
sucede con las actuaciones de la Fiscalía, en el ejercicio de sus funciones
resolutorias y sancionatorias, el Tribunal de Honor goza de un grado de
desconcentración máxima respecto de la Junta Directiva del Colegio de
Licenciados y Profesores.
El Tribunal Electoral tiene
por función esencial, organizar, dirigir y vigilar todos los procesos
electorales del Colegio de Licenciados y Profesores.
Así como sucede con la
Fiscalía y el Tribunal de Honor, el Tribunal Electoral goza, para el ejercicio
de sus funciones electivas, de un grado de desconcentración máxima respecto de
la Junta Directiva del Colegio de Licenciados y Profesores.
Ahora bien, la Ley Orgánica
del Colegio de Licenciados y Profesores; no obstante
la independencia funcional al que somete a la Fiscalía y a sus tribunales
administrativos internos; atenúa, en cierta medida, su régimen de
desconcentración, pues si bien la Ley asegura la desconcentración máxima
respecto de la Junta Directiva, el artículo 13.i de esa Ley, otorga a los
colegiados la posibilidad de recurrir en apelación, ante la Asamblea General,
sus resoluciones.
Efectivamente, pese a que la
Fiscalía, el Tribunal de Honor y el Tribunal Electoral gozan de
desconcentración máxima respecto de la Junta Directiva; sus resoluciones son
recurribles en apelación ante la Asamblea General. Se transcribe el artículo
13.i en comentario:
“Artículo 13.- Son deberes de la Asamblea General:
i) Conocer toda apelación en alzada a las resoluciones
de la Junta Directiva, la Fiscalía, el Tribunal de Honor y el Tribunal
Electoral. El recurso debe interponerlo el interesado dentro de los tres días
hábiles posteriores a la publicación del acta respectiva por los medios que
utiliza el Colegio, conocidos de previo por los colegiados. El plazo correrá el
día siguiente de la publicación.”
Asimismo, el numeral 13.h le
otorga a la Asamblea General, la potestad de examinar los actos de la Fiscalía,
así como conocer las quejas interpuestas en su contra o de sus integrantes, por
infringir esta ley, su reglamento o los reglamentos emitidos por el Colegio.
Evidentemente el hecho de que
la Ley garantice a la Fiscalía y a sus Tribunales Internos un grado de
desconcentración respecto de la Junta Directiva pero que otorgue la posibilidad
de recurrir sus decisiones ante la Asamblea General, atenúa la independencia
funcional, pues si bien aquellos órganos pueden actuar sin estar sujetos a las
directrices de la Junta Directiva, y sin que ésta pueda revisar sus
actuaciones, lo cierto es que los actos de aquellos órganos desconcentrados,
sin embargo, pueden ser al menos revisados, vía recurso, por otro órgano
jerárquico, específicamente la Asamblea General. Tómese nota de lo dispuesto en el artículo
56.e en el sentido de que las decisiones del Tribunal Electoral tienen recurso
de revocatoria o reconsideración y nulidad concomitante, ante el Tribunal
Electoral, y recurso de apelación en alzada ante la Asamblea General.
Por supuesto, la posibilidad
de que los actos de un órgano desconcentrado puedan ser revisados, vía recurso,
por una Asamblea General, es una norma especial peculiar de la Ley Orgánica del
Colegio de Licenciados y Profesores que no encuentra un locis en la dogmática jurídica del
instituto jurídico de la desconcentración.
Sin embargo, es claro que el
Legislador ha decidido configurar el régimen del Colegio de Profesores y
Licenciados de una forma especial, dando a la Fiscalía y a los tribunales
internos independencia respecto de la Junta Directiva, pero creando un recurso
administrativo que, sin embargo, permita revisar determinadas resoluciones por
parte de la Asamblea General. Tómese nota de la obligación de la Fiscalía y de
los tribunales internos de publicar las actas donde consten sus decisiones, a
efectos de que le corra el plazo de impugnación al colegiado interesado en
recurrir ante la Asamblea General.
De otro lado, cabe destacar
que la desconcentración otorgada a la Fiscalía y ambos tribunales internos,
tanto el de Honor como el Electoral, solamente les otorga independencia
funcional para el ejercicio de sus competencias esenciales, sea las atribuciones
que son la razón de ser que ha justificado su creación. Fuera de las
competencias desconcentradas, esenciales para la Fiscalía y los tribunales
internos, dichos órganos están sometidos, por relación jerárquica, con la Junta
Directiva y con la Asamblea General.
Así las cosas, es claro que, a
pesar de su independencia funcional, tanto la Fiscalía como los tribunales
internos, carecen de una potestad para reglamentar su organización. Esta
potestad, por ministerio del artículo 13.c de la Ley Orgánica del Colegio de
Licenciados y Profesores, pertenece a la Asamblea General la cual debe
reglamentar su organización, respetando su régimen de desconcentración. Esto
sin perjuicio de la potestad del Tribunal Electoral de proponer las reformas
del reglamento de elecciones internas del Colegio. Artículo 56.e de la Ley
Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores.
Ni la Fiscalía ni el Tribunal
de Honor, tampoco el Tribunal Electoral tienen la potestad de nombrar a sus subordinados.
Los nombramientos del personal que asista a dichos órganos en el cumplimiento
de sus funciones, es una prerrogativa de la Junta Directiva. (Artículo 23.g de
la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores)
Tampoco ninguno de los órganos
desconcentrados, sea la Fiscalía o los tribunales internos, tienen competencia
para elaborar el proyecto de presupuesto ni tampoco aprobarlo, pues estas
prerrogativas pertenecen a la Junta Directiva y a la Asamblea General –
artículos 13.e y 23.l – sin perjuicio de la potestad del Tribunal Electoral de
Elaborar de proponer a la Junta Directiva el presupuesto para la realización de
las elecciones y las actividades electorales. Artículo 56.b de la Ley Orgánica
del Colegio de Licenciados y Profesores.
Importa denotar que igual
acontece con las publicaciones que deban hacer los órganos desconcentrados, las
cuales obviamente deben ser remitidas a la Junta Directiva para que ésta
apruebe el respectivo gasto. Esto por disposición del artículo 23.n de la Ley Orgánica
del Colegio de Licenciados y Profesores.
Finalmente, se acota que la
Ley no le ha otorgado personalidad jurídica instrumental a ninguno de los
órganos desconcentrados del Colegio de Licenciados y Profesores.
II.
CONCLUSIÓN:
A partir de lo
expuesto, se concluye que:
·
Que los artículos 31, 45 y 55 de la Ley Orgánica del Colegio de
Licenciados y Profesores fueron reformados para otorgarle independencia
funcional y administrativa a su Fiscalía, al Tribunal de Honor y al Tribunal
Electoral configurándolos como órganos de desconcentración máxima. Ninguno de
estos órganos cuenta con personalidad jurídica instrumental.
·
La independencia funcional y administrativa significa la posibilidad de
ejercicio de la competencia sin interferencias del órgano al cual se pertenece.
Independencia de criterio que faculta para resolver sin sujeción a
instrucciones, direcciones u órdenes emanadas del superior. La independencia
funcional se comprende como independencia administrativa dirigida a asegurar el
cumplimiento propio de la competencia atribuida.
·
Que la desconcentración otorgada a la Fiscalía y ambos tribunales
internos, tanto el de Honor como el Electoral, solamente les otorga
independencia funcional y administrativa para el ejercicio de sus competencias
esenciales, sea las atribuciones que son la razón de ser que ha justificado su
creación. Fuera de las competencias desconcentradas, esenciales para la
Fiscalía y los tribunales internos, dichos órganos están sometidos, por
relación jerárquica, con la Junta Directiva y con la Asamblea General.
·
Que, a pesar de su independencia funcional, tanto la Fiscalía como los
tribunales internos, carecen de una potestad para reglamentar su organización. Esta
potestad, por ministerio del artículo 13.c de la Ley Orgánica del Colegio de
Licenciados y Profesores, pertenece a la Asamblea General la cual debe
reglamentar su organización, respetando su régimen de desconcentración. Esto
sin perjuicio de la potestad del Tribunal Electoral de proponer las reformas
del reglamento de elecciones internas del Colegio. Artículo 56.e de la Ley
Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores.
·
Que las publicaciones que deban hacer los órganos desconcentrados del
Colegio de Licenciados y Profesores, deben ser remitidas a la Junta Directiva
para que ésta apruebe el respectivo gasto. Esto por disposición del artículo
23.n de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores.
Atentamente,
Jorge Andrés
Oviedo Álvarez
Procurador
Adjunto
JAOA/hsc
Código 3872-2021
C-138-2021
LA LEY DEL COLEGIO DE LICENCIADOS Y PROFESORES HA CREADO UNA SERIE DE
ÓRGANOS DESCONCENTRADOS SIN PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL. VIGILACIÓN Y DIRECCIÓN DEL ENTE AL ÓRGANO MENOR;
INDEPENDENCIA FUNCIONAL; SOBRE LA APELACIÓN EN EL COLYPRO.
Mediante oficio N° oficio
CLYP-AG-PRES-044-2021 de 17 de mayo de 2021 la Presidencia de la Junta
Directiva hace de conocimiento el acuerdo N° 20 adoptado en la sesión ordinaria
N° 043-2021 celebrada el 06 de mayo de 2021 de la Junta Directiva del Colegio
de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes (COLYPRO),
en el cual se acordó consultar a la Procuraduría General de la República lo
siguiente:
“ACUERDO 20: Solicitar a la Procuraduría General de la República, emita
un dictamen sobre los siguientes aspectos: ¿Cómo puede definirse la
independencia administrativa y funcional inter orgánica que existe entre los
órganos del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias
y Artes? ¿Estos órganos cuentan con personalidad instrumental? ¿El Tribunal
Electoral cuenta con potestad auto organizativa derivada su independencia
administrativa? ¿Cada órgano del
Colegio, puede establecer sus propias políticas internas o todas ellas deben de
ser aprobadas por la Junta Directiva? ¿Los comunicados generales a los
colegiados los aprueba cada órgano o debe realizarse a través de coordinación
por la Junta Directiva? ¿Las directrices, instrucciones y comunicados a los
colaboradores los puede realizar cada órgano o debe realizarse en coordinación
con la Junta Directiva? Autorizar al M.Sc. Fernando
López Contreras, Presidente, para que gestione la consulta ante la Procuraduría
General de la República, con relación a los puntos supra señalados. Aprobado
por cinco votos.”
La
Administración consultante adjunta el criterio legal dado por oficio N°
CLYP-JD-AL-0-010-2021 de 28 de enero de 2021 del Asesor Legal Institucional.
Con la
aprobación del Procurador General de la República, mediante el dictamen
C-138-2021, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye
lo siguiente:
·
Que los artículos 31, 45 y 55 de la Ley Orgánica
del Colegio de Licenciados y Profesores fueron reformados para otorgarle
independencia funcional y administrativa a su Fiscalía, al Tribunal de Honor y
al Tribunal Electoral configurándolos como órganos de desconcentración máxima.
Ninguno de estos órganos cuenta con personalidad jurídica instrumental.
·
La independencia funcional y administrativa
significa la posibilidad de ejercicio de la competencia sin interferencias del
órgano al cual se pertenece. Independencia de criterio que faculta para
resolver sin sujeción a instrucciones, direcciones u órdenes emanadas del
superior. La independencia funcional se comprende como independencia
administrativa dirigida a asegurar el cumplimiento propio de la competencia
atribuida.
·
Que la desconcentración otorgada a la Fiscalía y
ambos tribunales internos, tanto el de Honor como el Electoral, solamente les
otorga independencia funcional y administrativa para el ejercicio de sus
competencias esenciales, sea las atribuciones que son la razón de ser que ha
justificado su creación. Fuera de las competencias desconcentradas, esenciales
para la Fiscalía y los tribunales internos, dichos órganos están sometidos, por
relación jerárquica, con la Junta Directiva y con la Asamblea General.
·
Que, a pesar de su independencia funcional, tanto
la Fiscalía como los tribunales internos, carecen de una potestad para
reglamentar su organización. Esta potestad, por ministerio del artículo 13.c de
la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores, pertenece a la
Asamblea General la cual debe reglamentar su organización, respetando su
régimen de desconcentración. Esto sin perjuicio de la potestad del Tribunal
Electoral de proponer las reformas del reglamento de elecciones internas del
Colegio. Artículo 56.e de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y
Profesores.
·
Que las publicaciones que deban hacer los órganos
desconcentrados del Colegio de Licenciados y Profesores, deben ser remitidas a
la Junta Directiva para que ésta apruebe el respectivo gasto. Esto por
disposición del artículo 23.n de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y
Profesores.