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Opinión Jurídica : 075 - del 25/03/2021
25 de marzo del 2021
OJ -075-2021
Señora
Diputada
Marolin Azofeifa Trejos
S. D.
Estimada señora
Con la aprobación de la señora Procuradora
General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio DMAT-22-2021 del
28 de enero último, por medio del cual nos planteó varias consultas
relacionadas con el aporte ordinario de capital que deben hacer los socios de
la Caja de Ahorro y Préstamos de la Asociación Nacional de Educadores (en
adelante Caja de ANDE).
I.- ALCANCES DE LA CONSULTA
Nos indica en su
gestión que el artículo 4 de la Ley de Creación de la Caja de ANDE, n.° 12 del
13 de octubre de 1944, señala que los aportes ordinarios de capital que deben
cubrir los socios de dicha Caja (es decir, los funcionarios del Ministerio de
Educación Pública y los pensionados de ese Ministerio) son de un 3% sobre su
sueldo bruto mensual.
Manifiesta
que, partiendo de lo dispuesto en el artículo 4 aludido, y en aras de contar
con elementos que le permitan ejercer adecuadamente la función de control
político que le compete, solicita nuestro criterio sobre las siguientes
consultas:
“1. ¿Cuál es
el porcentaje por concepto de aporte obligatorio ordinario de capital al día de
hoy, que corresponde deducir mensualmente sobre el salario bruto de todos
aquellos trabajadores públicos que, posteriormente a la entrada en vigencia de
dicha norma, han iniciado sus labores en puestos a los que dicha ley ordena
considerarles como socios o accionistas?
2. ¿Puede el
Ministerio de Hacienda, practicar la deducción de un porcentaje superior al
establecido en el artículo 4 de la referida ley, fundamentándose en otro tipo
de actos ajenos al único supuesto señalado en la referida norma legal, en el
sentido de que ello no es procedente sin contar necesariamente de previo con la
correspondiente autorización, producto de la manifestación libre y expresa de
voluntad que comunique por separado cada uno de los socios o accionistas
interesados en autorizar la deducción de una contribución mayor a la que
legalmente corresponde?
3. En el caso de
sumas deducidas de más, ¿cuál es la vía que se deberá seguir a fin de
reintegrar el monto económico correspondiente a quienes individualmente deseen
hacer efectiva dicha devolución?”
Mediante nuestro oficio
ADPb-1789-2021 del 8 de marzo del 2021, se confirió audiencia de la consulta a Caja
de ANDE, audiencia que fue atendida por medio del oficio n.° 2021003037 del 12
de marzo último. En lo que interesa, ese
oficio indicó lo siguiente:
“… Caja de ANDE es una Corporativa creada bajo Ley
Especial como una Caja de Ahorro y Préstamo, para fomentar el ahorro entre los
educadores y facilitarles créditos en mejores condiciones que el resto del
sistema financiero nacional, especialmente en condiciones donde el sistema
Financiero excluye a muchos de nuestros socios accionistas, específicamente,
para préstamos de vivienda, salud y otros, impactando con mayor intensidad a
aquellos de menores ingresos y a los de mayor edad. (…)
En
su ocasión, se había acordado [que] la deducción ordinaria sería del 5%. Es una
deducción establecida por Ley y modificada hace más de 38 años, mediante el
mecanismo correspondiente, y aceptada por los asociados. Igual se hacen
deducciones para la CCSS y el Banco Popular.
Al efecto, es importante señalar que
dicha medida es aceptada y entendida por los socios, como se reconoció en el
Voto 2000-00800 de la Sala Constitucional, que reitera lo ya sostenido mediante
sentencia N° 01919-98, donde se menciona claramente que en el mes de noviembre
del año 1981 se realizó una encuesta mediante la cual se conoció la opinión del
31.2% de los accionistas en ese momento, y un 66.03% de los encuestados estuvo
de acuerdo con el aumento del 2% de la deducción al aporte realizado, por lo
que la Junta Directiva de la Caja de ANDE acordó implementar un porcentaje de
deducción del 5% a partir de enero del año 1982. (…)
Disminuir el aporte patrimonial de los
socios, implica necesariamente limitar el acceso al crédito de los socios
accionistas, educadores activos y pensionados. Resulta por tanto necesario
concluir, que:
a) La Ley de Caja de ANDE únicamente
estableció −y expresamente así lo señala− un mínimo para las
deducciones obligatorias que se realizan a los Asociados de Caja de ANDE.
b) El procedimiento descrito para
definir el porcentaje de aumento de la cuota ordinaria no lesiona los derechos
fundamentales al salario y de propiedad.
c) A la fecha han transcurrido casi
40 años desde este ajuste, excediendo sobradamente el plazo que el ordenamiento
jurídico le concede a cualquier administrado para combatir el acuerdo de la
Junta Directiva de la Caja de Ahorro y Préstamo de la Asociación Nacional de
Educadores N° 2959 de 30 de noviembre de 1981 por lo que en relación con el
punto 1 de la consulta de la señora Diputada, debe señalarse que el porcentaje
legal y vigente es del 5% para todos los asociados.
d) Los
aportes realizados solidariamente por los asociados de Caja de ANDE, no solo
les permiten acceder a beneficios y facilidades crediticias en condiciones más
favorables, sino que le son devueltos al asociado al momento de su retiro.
Además del mandato de Ley establecido en
el Artículo 4 de la Ley Constitutiva de la Caja de ANDE, se tiene el acuerdo de
los educadores hace más de 26 años para lograr mejorar las facilidades de
crédito, así como las condiciones de éstos, con base en los mayores aportes al
patrimonio de la entidad, que como bien se indicó, es devuelto al socio al
terminar su relación con la Caja de ANDE (…)
En este sentido, ha sido expresa la
voluntad del legislador de establecer las deducciones que sean viables para regímenes
especiales. Como se puede evidenciar del texto de este Artículo, la deducción y
el pago de las cuotas mensuales de los socios accionistas de la Caja de ANDE
debe ser deducido por parte del Ministerio de Hacienda de forma obligatoria. Es
claro en relación con lo anterior, que este Artículo es obligatorio o
prescriptivo, es decir, ordena, no posibilita o atribuye un derecho, cuando
señala “y serán deducidas y depositadas a la orden” de la Caja de ANDE. Asimismo, por tratarse de una norma especial,
tiene prevalencia sobre lióna interpretac
(sic.) normas generales que dispusieran alguna limitación.”
Luego de un análisis detallado
de la consulta, así como del informe rendido por la Caja de ANDE, hemos
arribado a la conclusión de que la consulta resulta inadmisible por las razones
que de seguido se expondrán.
II.-
RESPECTO A LA INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA
Como hemos señalado en
otras oportunidades (por ejemplo, en
nuestros pronunciamientos OJ-026-99, OJ-013-2015, OJ-041-2019, OJ-041-2020), esta
Procuraduría despliega su función asesora con respecto a la Administración
Pública. En ese sentido, nuestra Ley
Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), dispone lo siguiente:
“Artículo 4.-
Los
órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los
diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio
técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión
de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos,
quienes podrán realizar la consulta directamente.” (El
subrayado es nuestro).
En el caso de los diputados, a pesar de que dichos
funcionarios al realizar labores de control político no pueden ser catalogados
como jerarcas administrativos, esta Procuraduría ha decidido atender sus
consultas −mediante pronunciamientos no vinculantes− en virtud de
la importancia del cargo que ejercen y de las funciones que les han sido
encomendadas constitucionalmente. No
obstante, tales consultas deben cumplir ciertos requisitos de admisibilidad,
entre los que se encuentran: no estar referidas a casos concretos, no estar relacionadas
con asuntos sobre los cuales exista una resolución pendiente ante los
Tribunales de Justicia o ante la propia Administración; no pertenecer a la
competencia asesora prevalente de otro órgano; y no versar sobre conflictos o
diferencias jurídicas entre particulares.
Así, en nuestra OJ-083-2020 del 16
de junio del 2020, indicamos lo siguiente:
“… el asesoramiento a las
diputadas y los diputados tiene como límite el contenido propio de la función
consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la
razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.
Se sigue de lo anterior que la función consultiva
respecto de los legisladores se sujeta a los requisitos de admisibilidad establecidos
en orden a las consultas de la Administración Pública. Así, la consulta no
puede concernir un caso concreto, no debe concernir asuntos objeto de
conocimiento y resolución por parte de la Administración Pública o de los
tribunales de justicia; debe respetarse el deslinde de competencias consultivas
entre la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la
República.
Por fin, la Procuraduría es incompetente para resolver
consultas formuladas por los particulares. Esa imposibilidad no puede ser
desnaturalizada por la vía de la instrumentalización de la consulta formulada
por la Administración Pública o bien, por las diputadas y los diputados. Por
ende, es inadmisible la consulta de los miembros de la Asamblea Legislativa que
no concierne el ejercicio de la potestad legislativa o del control
parlamentario.” (En el mismo sentido puede consultarse la OJ-038-2018
del 26 de abril del 2018, la OJ-030-2019 del 29 de abril del 2019; la
OJ-029-2020 del 5 de febrero del 2020, y la OJ-036-2021 del 5 de febrero del
2021).
En
este caso, las consultas que se nos formulan se refieren a un conflicto entre
sujetos privados, como lo son la Caja de ANDE y sus afiliados, relativo al
monto del aporte ordinario de capital que
deben hacer estos últimos. De
pronunciarnos sobre ese tema, estaríamos dirimiendo desavenencias entre
particulares, y admitiendo que la facultad que se concede a los diputados para
recabar nuestro criterio sobre temas jurídicos sea instrumentalizada para la
atención de un asunto donde no está involucrada una institución pública, ni
existe una relación de un administrado con un ente público.
La
Sala Constitucional ha establecido que la Caja de ANDE no es un ente de
naturaleza pública, y que la validez de los acuerdos de su Junta Directiva es
un asunto que debe ser dilucidado en la jurisdicción ordinaria. Nos referimos a la sentencia n.° 91-1999 de
las 9:15 horas del 8 de enero de 1999, la cual señaló lo siguiente:
“A pesar de que la Sala se pronunció sobre la legitimidad
del fondo constituido por ley a través de lo que se ha llamado "Caja de
Ande", dado el interés que tiene a los ojos del Estado que el colectivo de
educadores del país se fortaleza económicamente a través de un esfuerzo
solidario, la entidad que allí se crea no tiene carácter público. De toda
suerte, como lo que se discute en este amparo es que se revocó un acuerdo de la
Junta Directiva recurrida, mediante una
integración irregular del órgano y contrario a lo que ha
sido su costumbre, estamos ante un tema que debe ser dilucidado por la
jurisdicción ordinaria, que también tiene asiento en la Constitución Política
(vid. artículo 153) y que no desaparece por el hecho de que estimemos que el
patrono está en una posición de poder frente al trabajador.”
Contestar las consultas que se nos plantean supone
pronunciarnos sobre la validez de un acuerdo adoptado por la Junta Directiva de
la Caja de ANDE, lo cual, por las razones apuntadas, escapa de nuestra
competencia.
III.- CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta
Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
1.-
A pesar de que los diputados en ejercicio de labores
de control político no pueden ser catalogados como jerarcas administrativos,
esta Procuraduría ha decidido atender sus consultas −mediante
pronunciamientos no vinculantes− en virtud de la importancia del cargo
que ejercen y de las funciones que les han sido encomendadas
constitucionalmente. No obstante, tales
consultas deben cumplir ciertos requisitos de admisibilidad, entre los que se
encuentran: no estar referidas a casos concretos, no estar relacionadas con
asuntos sobre los cuales exista una resolución pendiente ante los Tribunales de
Justicia o ante la propia Administración; no pertenecer a la competencia asesora
prevalente de otro órgano; y no versar sobre conflictos o diferencias jurídicas
entre particulares.
2.- En este caso, las consultas
que se nos formulan se refieren a un conflicto entre sujetos privados, como lo
son la Caja de ANDE y sus afiliados, relativo al monto del aporte ordinario de capital que deben hacer estos
últimos. De pronunciarnos sobre ese
tema, estaríamos dirimiendo desavenencias entre particulares, y admitiendo que
la facultad que se concede a los diputados para recabar nuestro criterio sobre
temas jurídicos sea instrumentalizada para la atención de un asunto donde no
está involucrada una institución pública, ni existe una relación de un
administrado con un ente público.
3.- En virtud de las razones
expuestas, la consulta es inadmisible.
Cordialmente,
Julio César Mesén Montoya
PROCURADOR
JCMM/mmg
cc: Lic.
Adrián Soto Fernández
Gerente
de Caja de ANDE
OJ -075-2021
ASAMBLEA LEGISLATIVA. CAJA DE ANDE. APORTE ORDINARIO DE CAPITAL. INADMISIBLE. CONFLICTO ENTRE SUJETOS DE DERECHO PRIVADO.
La diputada Marolin Azofeifa Trejos nos
planteó varias consultas relacionadas con el aporte ordinario de
capital que deben hacer los socios de la Caja de Ahorro y Préstamos de la
Asociación Nacional de Educadores (en adelante Caja de ANDE).
Las consultas específicas
que se nos formularon fueron las siguientes:
“1. ¿Cuál es el
porcentaje por concepto de aporte obligatorio ordinario de capital al día de
hoy, que corresponde deducir mensualmente sobre el salario bruto de todos
aquellos trabajadores públicos que, posteriormente a la entrada en vigencia de
dicha norma, han iniciado sus labores en puestos a los que dicha ley ordena
considerarles como socios o accionistas?
2. ¿Puede el
Ministerio de Hacienda, practicar la deducción de un porcentaje superior al
establecido en el artículo 4 de la referida ley, fundamentándose en otro tipo
de actos ajenos al único supuesto señalado en la referida norma legal, en el
sentido de que ello no es procedente sin contar necesariamente de previo con la
correspondiente autorización, producto de la manifestación libre y expresa de
voluntad que comunique por separado cada uno de los socios o accionistas interesados
en autorizar la deducción de una contribución mayor a la que legalmente
corresponde?
3. En el caso de sumas deducidas
de más, ¿cuál es la vía que se deberá seguir a fin de reintegrar el monto
económico correspondiente a quienes individualmente deseen hacer efectiva dicha
devolución?”
Esta Procuraduría, en su OJ-075-2021 del 25 de marzo
de 2021, suscrita por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, arribó a las
siguientes conclusiones:
1.- A pesar de que los
diputados en ejercicio de labores de control político no pueden
ser catalogados como jerarcas administrativos, esta Procuraduría ha decidido
atender sus consultas −mediante pronunciamientos no vinculantes− en
virtud de la importancia del cargo que ejercen y de las funciones que les han
sido encomendadas constitucionalmente.
No obstante, tales consultas deben cumplir ciertos requisitos de
admisibilidad, entre los que se encuentran: no estar referidas a casos
concretos, no estar relacionadas con asuntos sobre los cuales exista una
resolución pendiente ante los Tribunales de Justicia o ante la propia
Administración; no pertenecer a la competencia asesora prevalente de otro
órgano; y no versar sobre conflictos o diferencias jurídicas entre
particulares.
2.-
En este caso,
las consultas que se nos formulan se refieren a un conflicto entre sujetos
privados, como lo son la Caja de ANDE y sus afiliados, relativo al monto del aporte
ordinario de capital que deben hacer estos últimos. De pronunciarnos sobre ese tema, estaríamos
dirimiendo desavenencias entre particulares, y admitiendo que la facultad que
se concede a los diputados para recabar nuestro criterio sobre temas jurídicos
sea instrumentalizada para la atención de un asunto donde no está involucrada
una institución pública, ni existe una relación de un administrado con un ente
público.
3.-
En virtud de las razones expuestas, la consulta es inadmisible.