Dictamen : 127 - del 14/05/2021

14 de mayo del 2021

C-127-2021

Señor

Belisario Solano Solano

Presidente

Colegio de Periodistas de Costa Rica

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio JD-OF-115-21 del 26 de marzo último, por medio del cual nos comunicó el acuerdo JD-04-12-21 adoptado por la Junta Directiva del Colegio de Periodistas de Costa Rica en su sesión ordinaria n.° 12-21, celebrada el 23 de marzo del 2021. En ese acuerdo se decidió consultar si la Junta Directiva puede “… acoger sanciones recomendadas por el Tribunal de Honor del Colegio de Periodistas que no están claramente tipificadas y establecidas de manera taxativa en el Código de Honor y Ética”.

Adjunto a la consulta nos remitió copia del estudio jurídico externo preparado por la firma Acuña & Asociados. El criterio aludido arribó a la siguiente conclusión:

“…la existencia a nivel legal (Ley Orgánica del Colegio de Periodistas de Costa Rica) de la previsión de los diferentes tipos de sanciones que puede recomendar el Tribunal de Honor permite afirmar que sí se pueden acoger sanciones de conductas que no están tipificadas previamente, esto por cuanto el principio de tipicidad en materia disciplinaria no guarda la rigidez que se exige en materia penal y en menor grado en régimen sancionador administrativo”.

En relación con este tema, consideramos necesario señalar que los colegios profesionales son entidades de derecho público, de base corporativa, cuyos miembros se asocian con la finalidad de hacer valer intereses comunes y propios con respecto a una determinada profesión. Entre los cometidos generales del Colegio de Periodistas de Costa Rica se encuentra el de promover la comunicación colectiva, defender los intereses de sus agremiados, cooperar con las instituciones públicas de cultura, estimular el espíritu de unión entre los periodistas profesionales, y pronunciarse sobre problemas públicos cuando así lo estime conveniente (artículo 1° de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas de Costa Rica, n.° 4420 de 22 de setiembre de 1969).

Además de los fines privados y sectoriales, el ordenamiento jurídico atribuye a los colegios profesionales, por delegación legal expresa, competencias de índole pública con el fin de proteger a la colectividad. Se trata de competencias relativas a su organización, tales como el control objetivo de las condiciones de ingreso a la profesión, así como fiscalizar, controlar y vigilar el ejercicio profesional, lo que lleva implícito el ejercicio de la potestad disciplinaria. Esta última les otorga la posibilidad de imponer sanciones a quienes incurran en acciones u omisiones prohibidas por el ordenamiento normativo administrativo.

También, estas entidades no estatales tienen la facultad de “auto-organización” ya que pueden dictar reglamentos en donde se establezcan las pautas para su funcionamiento y administración. Dentro de esos instrumentos jurídicos se encuentra el Código de Ética, por medio del cual el colegio profesional puede desarrollar e incorporar la tipología de conductas y normas éticas que guíen el ejercicio profesional, así como establecer el quantum de las sanciones administrativas para quienes incurran en la inobservancia de alguna de esas normas, siempre respetando los parámetros de la respectiva ley. En el caso del colegio consultante, la atribución de emitir, adicionar o reformar el Código de Ética la tiene su Asamblea General, según lo establece el artículo 12 de la ley n.° 4420 citada.

Ahora bien, por tener las sanciones administrativas naturaleza punitiva, es necesaria la observancia de los principios que informan la materia penal, los cuales son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo. En otras palabras, las garantías y principios del derecho penal se expanden al derecho administrativo sancionador, preservando obviamente las diferencias naturales de uno y otro. Un ejemplo de ello es el principio de tipicidad. Ese principio se aplica en el régimen disciplinario, pero no con la severidad con que debe emplearse en el ámbito penal.

Sobre el principio aludido la Sala Constitucional señaló que “…en el derecho penal, en relación con los delitos, toda pena debe estar establecida en la ley con respecto al hecho incriminado, excluyendo, por su generalidad, toda posibilidad de referencia a los llamados conceptos jurídicos indeterminados, o las cláusulas abiertas o indeterminadas; si la conducta no está plenamente definida no hay pena” (sentencia n.° 2004-10227 de las 15:56 horas del 21 de setiembre de 2004).

Esa misma resolución agregó que en el caso del derecho administrativo “… la determinación de la infracción disciplinaria es menos exigente que la sanción penal (…) De manera que, el ejercicio de este poder es discrecional, de allí que proceda aplicar sanciones por cualquier falta a los deberes funcionales, sin necesidad de que estén detalladas concretamente como hecho sancionatorio, por lo cual, la enumeración que de los hechos punibles se haga vía reglamentaria no tiene carácter limitativo. Motivado en la variedad de causas que pueden generar su aplicación, en la imprecisión frecuente de sus preceptos y en la esfera de aplicación, no siempre es orgánico ni claro en la expresión literal, razón por la cual puede sancionarse discrecionalmente las faltas no previstas concretamente, pero que se entienden incluidas en el texto, siempre y cuando resulten de la comprobación de la falta disciplinaria, mediante un procedimiento creado al efecto. La falta o infracción disciplinaria se ha definido diciendo que es una violación al funcionamiento de cualquier deber propio de su condición, aun cuando no haya sido especialmente definida aunque si prevista”. (El subrayado es nuestro).

En sentido similar, en el dictamen C-221-2020 del 15 de junio de 2020, con ocasión de una consulta planteada por el Colegio de Profesionales en Nutrición señalamos que “…el principio de tipicidad −tratándose de las conductas reprochables dentro del régimen disciplinario− en algunas características difiere en su aplicación de las regulaciones en materia penal. Entre ellas, tenemos que dentro del régimen disciplinario se permite la imposición de la sanción en tanto las potestades generales de actuación estén previamente atribuidas y reguladas en el precepto normativo”. (El subrayado es nuestro).

La Sala Constitucional en su sentencia n.° 6017-11 de las 15:30 horas del 11 de mayo de 2011 sostuvo que el principio de tipicidad deriva del principio de legalidad, por lo que debe estar presente en el ámbito administrativo aunque no con la misma exigencia que en materia penal, pues la discrecionalidad en el ejercicio de la potestad disciplinaria administrativa es más amplia:

“…el principio de tipicidad es una aplicación del principio de legalidad y exige la delimitación concreta de las conductas que se hacen reprochables a efectos de una sanción, pero que, sin embargo, en materia disciplinaria, no se aplica el principio de tipicidad en la misma forma que se hace en materia penal, de conformidad con el artículo 39 constitucional, así el principio de tipicidad constituye un principio fundamental en la responsabilidad disciplinaria, pero no en la misma forma que en el ámbito jurídico-penal ya que los principios nullum crimen sine lege, nullum poena sine lege no tienen la rigidez y exigencia que les caracteriza en el derecho penal sustantivo, por cuanto, la actividad sancionatoria de índole penal y la de índole disciplinaria corresponden a campos jurídicos diferentes, y los parámetros de discrecionalidad que son propios del ejercicio de la potestad disciplinaria administrativa son más amplios que los de la potestad sancionatoria penal del Estado.”

Tal y como señalamos, los colegios profesionales tienen como finalidad velar por el buen desempeño de la profesión y corregir disciplinariamente a sus agremiados cuando exista una lesión comprobada al interés público. Lo anterior implica que esa potestad disciplinaria, delegada a esos entes corporativos por el Estado, se encuentra sujeta a los principios de orden penal con fundamento constitucional, aunque de forma matizada, como es el caso del principio de tipicidad que hemos venido desarrollando.

Igualmente, importa indicar que la aplicación matizada de esos principios no debe vaciar su contenido esencial. Al respecto, la Sala Constitucional señaló que “…el conjunto de principios constitucionales que existe en materia de debido proceso cubre, con las diferencias propias de cada régimen, todos los ámbitos de actividad sancionatoria, sea penal, civil, administrativa y disciplinaria, de modo que sus alcances no pueden ser vaciados de contenido para ninguno de ellos”. (Sentencia n.° 8193-2000 del 13 de setiembre del 2000).

En el tema que aquí nos ocupa, es cierto que por la dinámica de la actividad profesional se imposibilita que cada una de las actuaciones reprochables y sancionables de los agremiados se encuentre regulada de manera taxativa o concreta en las normas administrativas. Esa situación es reconocida en la doctrina nacional por Rodríguez y Hernández al citar a Nieto García quien estima que la descripción normativa rigurosa y perfecta de la infracción administrativa es, salvo excepciones, prácticamente imposible, por lo que el detallismo del tipo tiene sus límites y las exigencias maximalistas solo conducen a la parálisis normativa o a la nulidad de buena parte de las disposiciones sancionadoras. (El procedimiento administrativo sancionador en la Administración Pública, San José, Editorial IJSA, 2017, p. 86)

Así las cosas, si bien el principio de tipicidad exige que las conductas reprochables se encuentren claramente descritas (sujeto activo, acción u omisión, sanción a imponer), lo cierto es que en relación con la esfera del derecho administrativo no tiene la misma rigurosidad que en el campo del derecho penal. De allí que en el régimen disciplinario no es imprescindible que las faltas o conductas estén detalladas o plenamente definidas, como sí lo requieren los tipos penales.

Lo expuesto no significa que en la definición del tipo en materia administrativa (cuya delimitación permite cierto margen de apreciación) se pueda prescindir de manera completa del precepto legal, ya que ello implicaría vaciar de contenido el principio de tipicidad. Es decir, las faltas o acciones reprochables deben estar incluidas, previstas, o al menos extraerse de la generalidad del texto para que pueda existir una sanción, pues es la garantía que tiene el agremiado de conocer cuáles conductas son prohibidas y cuál es la consecuencia de ese incumplimiento. Siempre con respeto de los principios básicos del debido proceso (por ejemplo, una adecuada imputación e intimación de cargos) para que la persona investigada tenga la posibilidad de desarrollar una defensa efectiva frente a los hechos y conductas endilgadas.

Finalmente, consideramos importante señalar que las sanciones que imponga el colegio consultante deberán respetar siempre los parámetros que recoge el artículo 20 de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas. Dicho numeral señala que, dependiendo del grado de la falta, se podrá imponer una amonestación verbal o escrita, la inhabilitación temporal, o bien, la expulsión definitiva del colegio. Obviamente, la aplicación de la sanción deberá respetar, en cada caso concreto, los principios de razonabilidad y proporcionalidad para que las actuaciones sean válidas y eficaces.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya Mariela Villavicencio Suárez

Procurador Abogada de Procuraduría

JCMM/mvs/mmg