Opinión Jurídica : 095 - del 14/05/2021

14 de mayo de 2021

OJ-095-2021

Señora

Franggi Nicolás Solano

Diputada

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. FNS-058-2021 de 6 de mayo de 2021, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

“1. - ¿Está obligada la Municipalidad de Puntarenas a tramitar y resolver, con fundamento en la legislación de reciente aprobación, entiéndase la Ley N° 9779, las solicitudes de permisos de construcción presentadas por los habitantes de las islas para hacer efectiva la autorización legal vigente y de ser así en cuál plazo?

2. - ¿Cuáles son las consecuencias legales para dicha Municipalidad de negarse a cumplir la ley?”

I. Sobre las consultas formuladas por la Asamblea Legislativa y sus Diputados.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

            Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

            Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, C-076-2021 de 5 de abril de 2021, entre otros).

            De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).

            Por último, interesa señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (no. 7135 del 11 de octubre de 1989), como lo indica en su nota, puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:  

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

II. Sobre lo consultado.

            La Procuraduría tuvo la oportunidad de referirse al proyecto de ley no. 19764, que dio origen a la Ley de Reforma Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y Creación del BANHVI (no. 9779 de 12 de noviembre de 2019), en la opinión jurídica no. OJ-062-2017 de 29 de mayo de 2017.

            En esa ocasión, se señaló que:

“El proyecto de ley está enfocado a dotar de una norma que autorice el otorgamiento de los beneficios del FOSUVI a los habitantes de los terrenos insulares. No pretende regularizar su ocupación. Por tanto, de aprobarse, se estarían destinando fondos públicos para mantener obras y construcciones ilegales, sin reparar en que el primer paso a seguir es regularizar la situación legal de los beneficiarios.

(…)

Y es que, el régimen de zona marítimo terrestre antes expuesto, establece que son las Municipalidades las competentes para administrar los terrenos en ella comprendidos, por lo que no podría el BANHVI, al otorgar un beneficio económico del FOSUVI, otorgar un derecho a un particular sobre ese bien demanial, sobre todo si se considera que en el caso de las islas las concesiones deben ser aprobadas por la Asamblea Legislativa.

(…)

Lo anterior implica que el proyecto de ley consultado no constituye una solución integral para el problema de ocupación que lo motiva. No aborda el tema de la inseguridad jurídica de los habitantes de las islas, que no tendrán un derecho consolidado.”

            Al texto de la Ley no. 9779 le resultan aplicables esas mismas consideraciones, en el sentido de que ésta no regulariza las construcciones existentes en los terrenos insulares allí comprendidos, sino que está destinada, exclusivamente, a habilitar al Banco Hipotecario de Vivienda a otorgar los beneficios correspondientes al Fondo de Subsidios para la Vivienda a los habitantes que cumplan con los requisitos dispuestos, para la remodelación, mejoramiento y reparación de viviendas.

            Si bien es cierto, la ley no otorga ningún derecho de ocupación sobre el dominio público a quienes cumplan con los requisitos, lo cierto es que, para que la Ley resulte operativa, debe entenderse que sus disposiciones permiten ese tipo de obras excepcionales en las islas indicadas. Pues, no tendría sentido habilitar el otorgamiento de bonos de vivienda para obras de remodelación, mejoramiento y reparación de viviendas, si se entiende que ese tipo de obras se encuentran prohibidas en virtud de que los beneficiarios no tienen una situación jurídica regularizada.

            Por lo dispuesto en la reforma practicada y lo señalado en el artículo 50 de la Ley del Sistema Financiero para la Vivienda y Creación del BANHVI (no. 7052 de 13 de noviembre de 1986) en cuanto a que los beneficios del fondo de subsidio para la vivienda se otorgarán por una sola vez, queda claro que la aplicación de las disposiciones incluidas mediante la Ley no. 9779 tienen un efecto restringido, pues, una vez que, quienes cumplan las condiciones exigidas según el censo efectuado, reciban el subsidio correspondiente, esas normas no tendrán ningún otro efecto.

            En otras palabras, el subsidio podrá otorgarse por una sola vez, a quienes, según el censo que ordena la ley, hayan habitado una vivienda en una de las islas señaladas por más de diez años antes de la entrada en vigencia de la norma y que cumplan con las condiciones socioeconómicas requeridas, y, una vez que todos los habitantes que cumplan esas condiciones lo hayan recibido, no se podrán otorgar más subsidios a los ya beneficiados, ni incluir nuevos beneficiarios.

            Entonces, debe entenderse que la Ley no. 9779 contiene un régimen especial y de excepción, limitado exclusivamente a permitir obras de mejoramiento, remodelación y reparación de viviendas a los habitantes de las islas allí citadas, siempre que, según el censo que exige la ley, se compruebe que se ha ejercido sobre el bien una posesión quieta, pública, pacífica e ininterrumpida, por un plazo mínimo de diez años, antes de su entrada en vigencia. Pero, se reitera, esa habilitación no regulariza la ocupación de quienes resulten beneficiarios, es decir, aunque se les otorgue un subsidio para mejorar las condiciones de la vivienda que habitan y se le autoricen esas obras excepcionales, no se les otorga ningún derecho de ocupación sobre el dominio público.

            Por lo dicho, la Municipalidad de Puntarenas, en ejercicio de sus competencias, está habilitada para autorizar las obras constructivas de mejoramiento, remodelación y reparación de viviendas, conforme a lo dispuesto en la Ley no. 9779, siempre que se cumplan los requisitos allí señalados y los que, según la normativa vigente, resulten aplicables.

            De conformidad con lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política, corresponde a las Municipalidades la administración de los intereses y servicios locales.  Tal potestad constitucional comprende el control del desarrollo urbano. Y, una de las herramientas con que cuentan los Gobiernos Locales para el ejercicio de esa competencia, es el permiso o licencia de construcción que exige el artículo 74 de la Ley de Construcciones (no. 833 de 2 de noviembre de 1949) para toda obra relacionada con la construcción.

            Con base en lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 7052, los permisos de construcción para las viviendas que desarrollen los beneficiarios del Fondo de Subsidios para la Vivienda, deben ser resueltos en el plazo de treinta días. De faltar algún requisito, la Municipalidad debe prevenirlo al interesado antes de que termine ese plazo, y, una vez cumplida la prevención, la solicitud debe resolverse en el plazo de ocho días.

            Lo anterior no implica que todas las solicitudes deban ser resueltas favorablemente o aprobadas, sino que éstas deben ser analizadas y resueltas en los plazos señalados.

            Además, con base en ese mismo artículo “los funcionarios responsables de la tramitación de dichos permisos, podrán ser sancionados si se comprobara negligencia o si se originara alguna consecuencia con su actuación.”

            De conformidad con la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos (no. 8220 de 4 de marzo de 2002), la administración tiene el deber de resolver el trámite siempre dentro del plazo legal o reglamentario dado (artículo 6°), y, el administrado puede exigir responsabilidad tanto a la Administración Pública como al funcionario público y a su superior jerárquico, por el incumplimiento de las disposiciones de esa ley (artículo 10).

            Ese último artículo especifica que la responsabilidad de la administración se rige por lo establecido en los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública; la responsabilidad civil y administrativa del funcionario público, por sus artículos 199 y siguientes, y 358 y siguientes; y la responsabilidad penal del funcionario público, conforme lo ordena la legislación penal. Asimismo, establece como una falta grave no resolver ni calificar las peticiones, gestiones, solicitudes y demás documentos dentro del plazo establecido para cada uno de esos trámites en la Ley General de la Administración Pública o en ley especial; y enumera una serie de sanciones disciplinarias que pueden ser impuestas.

            De Usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

OJ-095-2021.

FONDO DE SUBSIDIOS PARA LA VIVIENDA. FOSUVI. ISLAS. LEY 9779 NO REGULARIZA OCUPACIONES. PERMISO DE CONSTRUCCIÓN. OBLIGACIÓN DE RESOLVER SOLICITUDES.

La Diputada Franggi Nicolás Solano requirió nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1. - ¿Está obligada la Municipalidad de Puntarenas a tramitar y resolver, con fundamento en la legislación de reciente aprobación, entiéndase la Ley N° 9779, las solicitudes de permisos de construcción presentadas por los habitantes de las islas para hacer efectiva la autorización legal vigente y de ser así en cuál plazo?

2. - ¿Cuáles son las consecuencias legales para dicha Municipalidad de negarse a cumplir la ley?”

La Procuraduría, en OJ-095-2021 de 14 de mayo de 2021, señaló:

Debe entenderse que la Ley no. 9779 contiene un régimen especial y de excepción, limitado exclusivamente a permitir obras de mejoramiento, remodelación y reparación de viviendas a los habitantes de las islas allí citadas, siempre que, según el censo que exige la ley, se compruebe que se ha ejercido sobre el bien una posesión quieta, pública, pacífica e ininterrumpida, por un plazo mínimo de diez años, antes de su entrada en vigencia. Pero, se reitera, esa habilitación no regulariza la ocupación de quienes resulten beneficiarios, es decir, aunque se les otorgue un subsidio para mejorar las condiciones de la vivienda que habitan y se le autoricen esas obras excepcionales, no se les otorga ningún derecho de ocupación sobre el dominio público.

Por lo dicho, la Municipalidad de Puntarenas, en ejercicio de sus competencias, está habilitada para autorizar las obras constructivas de mejoramiento, remodelación y reparación de viviendas, conforme a lo dispuesto en la Ley no. 9779, siempre que se cumplan los requisitos allí señalados y los que, según la normativa vigente, resulten aplicables.

Con base en lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 7052, los permisos de construcción para las viviendas que desarrollen los beneficiarios del Fondo de Subsidios para la Vivienda, deben ser resueltos en el plazo de treinta días. De faltar algún requisito, la Municipalidad debe prevenirlo al interesado antes de que termine ese plazo, y, una vez cumplida la prevención, la solicitud debe resolverse en el plazo de ocho días.

De conformidad con la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, la administración tiene el deber de resolver el trámite siempre dentro del plazo legal o reglamentario dado, y, el administrado puede exigir responsabilidad tanto a la Administración Pública como al funcionario público y a su superior jerárquico, por el incumplimiento de las disposiciones de esa ley.