Dictamen : 120 - del 07/05/2021

07 de mayo de 2021

C-120-2021

Señor

Manuel Hernández Rivera

Alcalde

Municipalidad de Pococí

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio n° DA-371-2020, del 26 de marzo del 2020, por medio del cual el entonces Alcalde a.i. de la Municipalidad de Pococí, Ingeniero Edgar Villarreal Ruiz, solicitó el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente consulta:

“1. Siendo que estamos frente a un evidente cambio normativo, en materia de finanzas públicas, ¿puede una municipalidad autorizar aportes con recursos públicos, fundamentados en una convención colectiva (tales como becas, lentes, y gastos fúnebres de parientes de funcionarios, uniformes y útiles escolares, cuando el trámite se inició estando vigente ese cuerpo normativo, pero la materialización del pago se realizaría posterior a su vencimiento?”

Cuestiona el señor Villarreal Ruiz en la presente consulta, la procedencia del desembolso o no de aportes económicos, partiendo del supuesto de que la Convención Colectiva de una institución pública se encuentre vencida desde el 16 de febrero del 2020; no obstante, el Sindicato presentó gestiones para pagos o aportes, por ejemplo: lentes, becas de estudio (previamente analizados por un Comité de Becas), aporte por concepto de gastos fúnebres (de un hermano de funcionario y otro de muerte de madre de funcionario), entre otros.

Lo anterior, por considerar que dichas solicitudes fueron presentadas antes del vencimiento de la convención colectiva, empero, a la hora de iniciar el trámite para el pago, ya la convención se encontraba vencida, por lo que, según el criterio del gestionante, se carece de fundamento legal para justificar tal desembolso.

Ahora bien, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aportó el criterio del Área de Servicios Jurídicos Internos de la Municipalidad de Pococí, materializado en el Informe Jurídico n° IJ-12-MAR-2020, del 25 de marzo del 2020, elaborado por la Licenciada Mayra Montes Arce, mediante el cual se concluyó:

“En caso en concreto, considera esta Unidad Jurídica, que podríamos estar ante una situación en curso de ejecución, como lo ha señalado la doctrina, reiterando que, para esta asesoría legal, sí es procedente realizar dichos pagos, siempre y cuando las situaciones jurídicas sean del 16 de febrero de 2020 o antes de esa fecha.

En consecuencia, por lo aquí expuesto, si persiste la duda a su autoridad, podría elevarse la Consulta a la PGR, en el entendido de que indiquen si estamos ante un eventual caso de Fenómenos de Supervivencia de un Derecho Abolido, en este caso, de los derechos y beneficios otorgados vía convención colectiva, fenecida el día 16 de febrero del año en curso, pero que varios de los pagos quedaron paralizados en pleno proceso, precisamente por la duda o cuestionamiento que aqueja en su Despacho.”

A partir de lo expuesto, debemos indicar lo siguiente.

I.- Sobre la inadmisibilidad de la consulta:

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982 y sus respectivas reformas), en sus numerales 1, 3 inciso b) y 4, establece con plena contundencia una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, a saber:

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…)

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

No obstante, de la existencia de los numerales citados (y los requisitos en ellos contenidos); ha sido la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica), la que se ha encargado de definir y desarrollar dichos requerimientos de admisibilidad, mismos que deben verificarse a la hora de que se nos solicita el ejercicio de nuestra función consultiva.

Así, desde el dictamen C-315-2004 del 1 de noviembre del 2004, se recogió la citada línea jurisprudencial en los siguientes términos:

“En atención y cumplimiento del principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), la competencia asignada a la Procuraduría General de la República, a través de su Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), implica que, en su ejercicio, debemos sujetarnos a las prescripciones que en ella se indican para lo que respecta a la función consultiva. Precisamente, varias disposiciones de dicho cuerpo normativo establecen requisitos de admisibilidad, mismos que devienen de obligatorio análisis por nuestra parte. Así, hemos perfilado una línea jurisprudencial en cuanto a aquellos casos en que, evidenciándose la falta u omisión de alguno de esos requisitos, nos resulta imposible atender el fondo de la gestión elevada a nuestro conocimiento. A modo de ejemplo, nos permitimos reseñar un dictamen (C-378-2003 del 2 de diciembre del 2003), en el que se indican los rasgos generales de la mencionada línea jurisprudencial:

“[…]

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa”

Es oportuno aclarar que el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma. Sin embargo, ello no nos permite “sustituir” a la consultante, en tanto la formulación de la inquietud jurídica venga en tales términos que no sea posible desentrañar la voluntad del órgano u ente gestionante.

Tampoco sería válida la hipótesis que únicamente sea posible desentrañar el objeto de la consulta con referencia al criterio de la asesoría legal, pues, por esa vía, estaríamos en realidad haciendo una revisión de tal pericia profesional”. (El resaltado no pertenece al original)

Ergo, en atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

Dicho lo anterior, y luego de un análisis de la presente gestión, se observa innegablemente que el tema apunta directamente a asuntos concretos pendientes de resolver en sede administrativa. Lo anterior, se extrae de la propia justificación dada por el señor Alcalde a.i. en el oficio n° DA-371-2020, del 26 de marzo del 2020 y del contenido del criterio legal n° IJ-12-MAR-2020, del 25 de marzo del 2020.

En este contexto, resulta pertinente citar lo dispuesto en el dictamen C-160-2019 del 10 de junio del 2019, mediante el cual se reiteró que: “no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011, C-256-2017 y C-308-2018), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida y de la “autonomía colectiva” -potestad que tienen los sujetos colectivos de representar sus intereses por sí mismos y de autorregularse (dictámenes C-057-2005, C-093-2017 de 3 de mayo de 2017 y OJ-029-2005), ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del convenio colectivo, en la toma de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas. Entiéndase que de acceder a su gestión, no sólo esa Corporación municipal -entidad patronal-, sino también el Sindicato suscriptor del Convenio Colectivo, quedarían vinculados por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la validez o no de la negociación colectiva concertada, no estaría exclusivamente residenciada inter partes, sino en este órgano superior consultivo (Dictámenes C-037-2017, de 24 de febrero de 2017, C-256-2017 y C-308-2018 op. cit.)." (El subrayado no pertenece al original)

Desde luego, el tema consultado es un aspecto que debe resolver en concreto esa municipalidad, tomando en consideración no sólo la vigencia o no de la convención colectiva (art. 58 inciso e) del Código de Trabajo[1]), sino conforme a la existencia o no de cláusulas de ultraactividad; estudio que compete a ese municipio y no a este órgano asesor.

Ahora bien, con el único fin de orientar a esa administración, es dable destacar que sobre la eventual prevalencia en cuanto a la vigencia de las convenciones colectivas, se puede consultar los dictámenes C-038-98 de 6 de marzo de 1998, C-058-2006 de 16 de febrero de 2006, C-198-2007 de 20 de junio de 2007 y C-379-2014 de 4 de noviembre de 2014. Y este último dictamen interesa también respecto a la denominada “ultractividad de convenios colectivos vencidos y denunciados”; la cual no puede ser ilimitada “sine die”, pues la idea es incentivar o estimular la renovación del contenido negocial de los convenios colectivos y evitar así la petrificación de las condiciones de trabajo pactadas, adaptándolas a la actual situación económica en términos de flexibilidad, y que no se demore en exceso el acuerdo renegociador. Aspecto que fue ratificado en el dictamen C-252-2018 de 21 de setiembre de 2018.

Cabe agregar, a manera de ilustración que, conforme a la jurisprudencia laboral, los derechos adquiridos de las convenciones colectivas son aquellos que se consoliden mientras estén vigentes dichos instrumentos colectivos, pero una vez fenecidas, no pueden ser perpetuados a futuro, mueren con él. (Resolución No. 317-2010 de las 10:45 hrs. del 3 de marzo de 2010, de la Sala Segunda. Y en sentido similar las Nos. 2008-001034 de las 09:45 hrs. del 10 de diciembre de 2008; 848 de las 11:00 hrs. del 10 de agosto de 2016 y 2019-000024 de las 09:30 hrs. del 16 de enero de 2019[2])

Finalmente, sobre la denuncia como potestad irrenunciable de las partes y mecanismo clave en la configuración de la vigencia de las convenciones colectivas[3], así como la titularidad de la facultad de denuncia en caso de las corporaciones municipales, se recomienda la revisión y análisis del dictamen C-113-2021 fechado 27 de abril del 2021.

En consecuencia, les corresponde a las autoridades competentes de esa municipalidad, conforme a la “autonomía municipal” -constitucionalmente reconocida- y la “autonomía colectiva”, resolver las situaciones concretas que se exponen en sede administrativa, con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico, bajo su entera responsabilidad.

Por todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo la gestión.

II.- Conclusión:

Luego de un exhaustivo análisis, por el incumplimiento de un requisito de admisibilidad, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Cordialmente,

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Área de la Función Pública

YAV/HCM

[1] “ARTICULO 58.- En la convención colectiva se especificará todo lo relativo a:

(…)

e) La duración de la convención y el día en que comenzará a regir. Es entendido que no podrá fijarse su vigencia por un plazo menor de un año ni mayor de tres, pero que en cada ocasión se prorrogará automáticamente durante un período igual al estipulado, si ninguna de las partes la denuncia con un mes de anticipación al respectivo vencimiento. Cuando la denuncia la hicieren los trabajadores, deberán representar por lo menos el sesenta por ciento de la totalidad de los miembros que tenían el sindicato o sindicatos que la hubieren celebrado; y cuando la formulen los patronos, éstos deberán en ese momento tener trabajando por lo menos igual porcentaje de los afectados por la convención.

Copia de dicha denuncia debe hacerse llegar a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social antes de que se inicie el transcurso del mes a que alude el párrafo anterior;”

[2] A modo de ejemplo en la sentencia 2019-000024 de las 09:30 hrs. del 16 de enero de 2019, la Sala Segunda dispuso, en lo de interés: “La Sala se inclina por la teoría de la autonomía colectiva, por ajustarse más a las corrientes flexibilizadoras que caracterizan a esta época, amén de que sin duda tiene la virtud de estimular la negociación colectiva”. De esta manera, la mayoría de integrantes de este órgano jurisdiccional concluimos que los derechos contemplados en la convención colectiva cesaron una vez que esta fue denunciada y su plazo de vigencia se cumplió. Así, los derechos reclamados por el demandante se extendieron hasta el 31 de enero de 1997 y no más allá” (sic. Énfasis no corresponde al original).”

[3] Conforme a la jurisprudencia laboral vigente en nuestro medio “La denuncia de un convenio colectivo supone la voluntad unilateral de poner fin a su aplicación. En el caso de la convención con plazo determinado, este instituto busca evitar la prórroga automática (al respecto, puede estudiarse la obra de Plá Regules, María Josefina, “Rescisión de los convenios colectivos”, en: Veintitrés estudios sobre Convenios Colectivos, Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, 1988, p. 252). La denuncia viene a ser la expresión de voluntad de una de las partes de que la fecha concertada para terminar el convenio sea efectivamente cumplida. El efecto jurídico de la denuncia será el de terminar efectivamente la vigencia del convenio en el tiempo pactado. Si falta la denuncia, entonces el convenio colectivo seguirá en vigor, operándose una prórroga por tácita reconducción; es decir, se está ante la falta de voluntad, por parte de los negociadores, de denunciar el convenio y presumiblemente, entonces, existe conformidad en que el convenio se prolongue más allá del término inicial acordado. Se suple así la inactividad de los contratantes otorgando un nuevo período de vigencia al convenio.

(…)

De ahí que los efectos de la convención colectiva habían cesado al vencer su plazo, pues con la denuncia no se prorrogó en forma automática y, consecuentemente, esa normativa ya no resultaba aplicable.” (Resolución No. 317-2010 de las 10:45 hrs. del 3 de marzo de 2010, de la Sala Segunda)