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Dictamen : 110 - del 26/04/2021
26 de abril 2021
C-110-2021
Licenciado
Fernando Campos Montes
Gerente General
Instituto Nacional de Seguros (INS)
Estimado señor:
Con aprobación del señor Procurador General de la
República, me refiero a su oficio G-05032-2020 del 16 de diciembre de 2020,
mediante el cual solicita a este órgano asesor que se refiera a la legalidad
del servicio que otorga el INS a sus asegurados denominado multiasistencia
traslado residencia-aeropuerto-residencia, el cual considera es un servicio
auxiliar que no riñe lo dispuesto en la Ley 7969, Ley
Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en
Vehículos en la modalidad de Taxi.
En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la Dirección Jurídica del INS, oficio DJUR-03039-2019 del 1 de julio de 2019.
I.
ALCANCES DEL DICTAMEN C-73-2018 DEL 18 DE ABRIL DE 2018
Antes de referirnos a la interrogante específica que
se plantea, debemos señalar que este órgano asesor atendió previamente una
gestión planteada por el Director Ejecutivo del Consejo de Transporte Público,
en la cual se nos consultaba sobre la posibilidad de que los concesionarios de
taxi atendieran llamadas de los usuarios desde bases especiales de operación,
además, sobre la posibilidad de que un turista nacional o extranjero, usuario
de la base especial, pudiera llamar a un concesionario de una base de operación
regular de taxi para requerir un servicio de transporte.
Como se observa, dicha consulta fue planteada de
manera general y no abordaba de ninguna forma la interrogante que ahora se
plantea, sobre la naturaleza del servicio de transporte al aeropuerto brindado
por el INS a sus asegurados.
Esto debemos destacarlo, por cuanto independientemente
de lo indicado en aquella oportunidad por esta Procuraduría a través del
dictamen C-073-2018 del 18 de abril de 2018, en esta ocasión estamos obligados
a analizar si lo indicado en dicho pronunciamiento resulta o no de aplicación
en el caso del servicio que brinda el INS a sus asegurados.
Sin perjuicio de lo indicado, debemos advertir que en
el oficio G-5032-2020, mediante el cual se plantea la presente consulta, se
evidencia un conflicto entre el INS, el Consejo de Transporte Público y la
empresa Aeris Holding Costa Rica S.A, sobre la forma
que se está realizando el servicio multiasistencia
que brinda el Instituto, conflicto que no corresponde ser dilucidado por este
órgano asesor.
Debe recordarse que a partir de lo dispuesto en los
artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de
setiembre de 1982), hemos desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad
de las consultas: a) Que las
interrogantes sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en genérico; b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la
institución sobre todos los temas cuestionados, y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de
la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de
mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de
2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017,
C-365-2019 del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).
En este caso, es claro que no corresponde a la
Procuraduría referirse a casos concretos que están pendientes de discusión,
tampoco determinar cuál es la forma en que debe resolverse el conflicto
concreto que se plantea en el aeropuerto por el servicio multiasistencia
que realiza el INS.
Nuestro pronunciamiento se limitará a analizar el tema
de manera general y desde el punto de vista estrictamente jurídico, por lo que
previamente y por su importancia, debemos referirnos a las diferencias que
existen entre las bases regulares y las bases especiales de operación del
servicio de taxi.
II.
SOBRE LAS BASES DE OPERACIÓN DEL SERVICIO DE TAXI
El transporte
remunerado de personas en la modalidad de taxi se considera un servicio público
independientemente del grado de intervención
estatal, pues así lo reconoció el legislador en el artículo 2 de la Ley 7969 del 22 de diciembre de 1999, Ley Reguladora
del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos
Modalidad Taxi.
Por
tratarse de un servicio público, se
explotará mediante la figura de la concesión administrativa o el permiso en el
caso de servicios especiales estables de taxi y, además, se sostiene sobre un sistema organizado territorialmente,
cuyas características principales son la continuidad del servicio, el trato
igualitario a los usuarios y la persecución de un fin público, que es
satisfacer de una forma eficiente, segura y cómoda la necesidad de transporte
de los usuarios.
La Ley distribuye la operación del
servicio público en zonas geográficas delimitadas a nivel nacional a través de las denominadas bases de operación,
las cuales se clasifican en regulares y especiales.
Las bases de
operación regular están ubicadas al menos una en cada distrito del país y
las bases de operación especial se
encuentran de forma exclusiva en puertos, aeropuertos y otros sitios con
interés turístico, autorizados previamente por el Consejo de Transporte
Público, según lo establecido en el artículo 1 de la ley 7969.
Dichas
bases de operación se crean de acuerdo a los estudios previos de oferta y
demanda, en procura de una correcta organización y funcionamiento del sistema
de transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi, con la intención
de facilitar la fiscalización del Estado y evitar la concentración de unidades
en una misma localidad, lo cual impide la competencia desleal o ruinosa entre
concesionarios (artículos 5, inciso b del Decreto Ejecutivo Nº 33526 y 4 29,
inciso 2.i y 30 inciso a) de la Ley 7969).
Al
respecto, se ha pronunciado la Sala Constitucional indicando:
“(…) VI.- Sobre la
Competencia Desleal. De este modo, para que exista competencia desleal, el procuramiento de pasajeros debe llevarse a cabo concurrentemente
con situaciones que previamente el régimen jurídico reservó a los
concesionarios de Transporte Remunerado de Personas, en la modalidad taxi.
Y es que, entre los diversos principios en que se inspira la contratación
administrativa, está la de ser privativa, es decir ejercida con exclusividad o
en forma individual por la persona autorizada, con exclusión de terceras
personas. De este modo, el Estado debe garantizarle al concesionario el equilibrio entre la oferta y demanda, con la ecuación financiera del contrato y
una tarifa justa que permita su operatividad. Si existe concurrencia de
operadores en una cantidad mayor a la demanda o de personas no autorizadas, se
presenta una competencia que puede ser ruinosa para los concesionarios y el
Estado responderá por ello si se tolera tal competencia. (…)” (Sentencia
No 2004-3580 de las 14:43 horas del 14 de abril del 2004)
En
el caso específico de la operación del servicio en las bases de operación
regular, el Decreto Ejecutivo Nº 33526 del 7 de diciembre de 2006,
establece que cada permiso o concesión de taxi tendrá su área debidamente
determinada y limitada y será dentro de esta área geográfica donde podrá
abordarse pasajeros. En otras palabras, el concesionario puede hacer el llamado
“ruleteo” únicamente dentro de su base de operación. Asimismo, la unidad
de taxi podrá movilizarse por todo el territorio nacional, siempre y cuando
transporte al usuario desde la base de operación que le corresponde, en
aras de garantizar el servicio público del usuario y atender su necesidad.
Al
respecto señalan los artículos 4 y 5, inciso b)
“Artículo 4º-Sistema operativo para el
transporte remunerado de personas. El servicio público de transporte
remunerado de personas en la modalidad de taxi, podrá operar bajo el sistema de
"ruleteo", es decir, recogiendo pasajeros en diferentes lugares de
las vías públicas dentro de la base de operación asignada. (…)”.
“… cada permiso o concesión tendrá su área de prestación de servicio debidamente
determinada y limitada, por ello los vehículos modalidad de taxi estarán
asignados a una base de operación y realizarán el servicio público de
transporte ordinariamente dentro de dicha base, siendo que dadas las
necesidades del interés público podrán movilizarse por todo el territorio
nacional transportando usuarios desde su respectiva base de operación…”.
En
consecuencia, los concesionarios de taxi en las bases de operación regulares
pueden recoger pasajeros en diferentes lugares de las vías públicas
(“ruleteo”), o bien, pueden prestar el servicio al domicilio o lugar donde se
encuentre la persona usuaria, siempre y cuando lo hagan dentro del área
geográfica destinada para su base de operación. También podrán trasladarse a
cualquier parte del territorio nacional, siempre y cuando aborde el pasajero
dentro de su base de operación.
En
contrario sensu, lo que no está permitido es que la unidad de taxi del servicio
regular aborde pasajeros fuera de su base de operación regular
autorizada.
Precisamente
a partir de ello, en el dictamen C-73-2018 se llegó a las siguientes
conclusiones:
“1.
La Ley 7969 distribuye la operación del
servicio público en la modalidad taxi en delimitadas zonas geográficas a nivel
nacional, denominadas bases de operación regulares y bases de operación
especiales;
2.
Las bases de operación regulares están ubicadas al menos una en cada
distrito del país y las bases de
operación especiales se encuentran de forma exclusiva en puertos,
aeropuertos y otros sitios con fines de interés turístico autorizados
previamente por el Consejo de Transporte Público;
3.
Dicha distribución geográfica permite
que el ente rector del Estado pueda ejercer sus funciones de fiscalización del
servicio, además, evita la concentración de unidades en una misma localidad, lo
cual impide la competencia desleal o ruinosa entre concesionarios;
4.
Los concesionarios de taxi en las bases de operación regulares pueden
recoger pasajeros en diferentes lugares de las vías públicas “ruleteo”, o bien,
prestar el servicio al domicilio o lugar donde se encuentre la persona usuaria,
siempre y cuando lo hagan dentro del área geográfica destinada para su
base de operación;
5. Los concesionarios de taxi en
las bases de operación regulares,
también podrán trasladarse a cualquier parte del territorio nacional, siempre y
cuando aborden el pasajero dentro de su base de operación.”
Por
otro lado, en el dictamen indicado también nos referimos a las bases de operación especial, ubicadas
en los puertos, aeropuertos y otros sitios con fines de interés turístico,
reconociendo que el servicio que se brinda desde éstas está sujeto a
reglamentación especial por disposición de lo dispuesto en el artículo 1.c de
la Ley 7969.
Al
respecto indicamos:
“El artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 35847
del 11 de febrero de 2010, Reglamento de Bases Especiales para el Servicio de
Transporte Remunerado de Personas en la Modalidad Taxi, señala:
“Artículo 3º-Bases de Operación. En las bases de operación especiales con
fines turísticos se deben establecer por parte del Consejo de Transporte
Público los lugares donde los usuarios pueden hacer uso del servicio
público.
En razón de lo anterior queda terminantemente
prohibido al concesionario circular en las carreteras, fuera de la base de
operación especial, en demanda de pasajeros.
El operador de una base de
operación especial podrá prestar el servicio al usuario desde un punto diferente de la base de operación, siempre que se
trate de un servicio hacia la base
de operación especial para la cual se encuentra autorizado. No podrá realizar
la prestación del servicio entre puntos diferentes que no correspondan desde y hacia la base de operación
respectiva.” (El resaltado no pertenece al original)
En ese mismo sentido, el artículo 10 de este
mismo Decreto señala:
“Artículo 10.-Prohibiciones. En la prestación del servicio público en las bases de operación especiales
queda prohibido:
(…)
c) Prestar
el servicio en otras bases de operación que no corresponda a la asignada por el
Consejo de Transporte Público.”
De lo transcrito se extraen tres aspectos
relevantes; el primero de ellos es que se prohíbe al concesionario circular fuera
de la base de operación especial en demanda de pasajeros, lo que
significa que, para esta modalidad de servicio no está permitida la figura del
“ruleteo”.
El segundo aspecto se refiere a que el
servicio se puede prestar desde un punto diferente de su base de
operación especial, es decir, desde cualquier punto que no sea un
puerto, aeropuerto y otro sitio con fines de interés turístico, siempre y
cuando se dirija hacia su base de operación especial autorizada.
En tercer lugar, no resulta posible la
prestación del servicio entre puntos diferentes que no correspondan desde y
hacia la base de operación respectiva.
En
consecuencia, para determinar quién es el llamado a atender las necesidades de
transportación de viajeros turistas, necesariamente se debe tomar en
consideración primordialmente el domicilio o lugar donde se encuentre ubicada
la persona usuaria, o bien su destino.” (La
negrita no forma parte del original)
Como se desprende de lo anterior, los concesionarios
de las bases de operación especial tienen prohibido realizar “ruleteo”, además
sólo pueden prestar el servicio entre puntos que correspondan desde y hacia
su base de operación.
Partiendo de
ello y de importancia para la presente consulta, debemos señalar que en el
dictamen C-73-2018 se concluyó que:
“9.
Cuando el usuario turista
–independientemente si se trata de una persona nacional o extranjera- está
ubicada fuera de una base de operación especial, pero su deseo de viaje
es trasladarse a puertos, aeropuertos y otro sitio con fines de interés
turístico, el usuario puede trasladarse
por medio de un servicio regular de taxi, o bien, lo puede hacer a través de un
taxi de la base de operación especial de su destino final;
10. Si, por el
contrario, el usuario turista está ubicado dentro de una base de
operación especial, únicamente los concesionarios de esta base de operación
especial podrían brindar el servicio a cualquier punto del país.” (La negrita no forma parte del original)
Como se
observa, en el criterio citado se concluyó que los turistas que se trasladarán
a una base de operación especial, como lo sería un aeropuerto, pueden
trasladarse libremente hacia dicha base por medio de un servicio regular de
taxi o a través de un taxi de la base especial. El problema se plantea cuando
el turista está dentro de la base especial pues, en principio, únicamente
podría solicitar el servicio de un taxi de dicha base de operación.
Lo
anterior resulta importante para analizar lo consultado y, específicamente, la
naturaleza del servicio de transporte que brinda en INS a sus asegurados, lo
cual pasaremos a explicar en el siguiente apartado.
III.
SOBRE LA NATURALEZA DEL SERVICIO DE TRASLADO AL
AEROPUERTO QUE BRINDA EL INS A SUS ASEGURADOS
El Instituto Nacional de Seguros (INS) es una
institución autónoma del Estado autorizada para el ejercicio de la actividad
aseguradora, según lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley N° 12 del 30 de
octubre de 1924. Este artículo, además, reconoce que la institución está
facultada para realizar todas las acciones técnicas, comerciales y financieras,
según las mejores prácticas del negocio.
Sin
perjuicio de esa autonomía administrativa que le es inherente por disposición
de su Ley, lo cierto es que además con la emisión de la Ley Reguladora del
Mercado de Seguros, se concedió al INS mayor libertad de acción en su
funcionamiento, a fin de poder desenvolverse en el nuevo entorno competitivo al
que quedó sujeto. De ahí que la libertad de empresa ampare su gestión con el
objetivo de lograr rentabilidad y viabilidad económica en su operación.
Precisamente en desarrollo de lo anterior, el artículo
18 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros N° 8653 del 22 de julio de 2008,
autoriza al INS, como parte de las entidades aseguradoras, a contratar
servicios auxiliares de seguros. Establece dicha norma:
“ARTÍCULO 18.-
Servicios auxiliares de seguros
Se entenderá por servicios auxiliares,
los que, sin constituir actividades de aseguramiento, reaseguro, retrocesión e
intermediación, resulten indispensables para el desarrollo de dichas
actividades. Estos servicios incluyen, entre otros, los servicios actuariales,
inspección, evaluación y consultoría en gestión de riesgos, el procesamiento de
reclamos, la indemnización de siniestros, la reparación de daños incluidos los
servicios médicos, los que prestan los talleres y otros que se brindan directamente como prestaciones a los
beneficiarios del seguro, el peritaje, los servicios de asistencia que no
califiquen como actividad aseguradora o reaseguradora, la inspección y
valoración de siniestros y el ajuste de pérdidas.
El Consejo Nacional reglamentará la
prestación de estos servicios y exigirá el registro de proveedores de servicios
auxiliares, en función del riesgo que presente su actividad específica para el
consumidor. Dicho reglamento no podrá
establecer requisitos discriminatorios o injustificados.
Para efectos de lo indicado en el
artículo 3 de esta Ley, los servicios auxiliares de seguros podrán brindarse
siempre y cuando se relacionen exclusivamente con seguros autorizados de
conformidad con esta Ley, o se relacionen con compromisos establecidos en tratados
internacionales vigentes y se cumpla lo dispuesto en el reglamento que al
efecto emita el Consejo Nacional.”
Como se desprende de lo anterior, el
legislador redactó una norma abierta para la fijación de los servicios
auxiliares, pero además incluyó dentro de este concepto a aquellos que se
brindan directamente como prestaciones a los beneficiarios del seguro.
Dentro de esas prestaciones podría
ubicarse el servicio multiasistencia del INS, que
incluye traslados al aeropuerto, pues se trata de un servicio de asistencia que
no califica directamente como actividad aseguradora, pero que es paralelo a
ésta y forma parte de las prestaciones que pueden darse a los titulares de la
póliza suscrita.
Sobre este tipo de servicios
auxiliares, debemos señalar que los artículos 1° y 2 de la Ley Reguladora del
Mercado de Seguros disponen claramente que quedan comprendidos dentro del
ámbito de dicha ley, siendo el objetivo de la misma crear un mercado
competitivo integrado por empresas privadas que realizan su actividad bajo
relaciones de naturaleza comercial. Señalan dichos artículos en lo que
interesa:
“ARTÍCULO 1.- Objeto de esta Ley
La presente Ley es de orden e interés
públicos y tiene como objeto:
(…)
b) Crear y establecer el marco para la
autorización, la regulación, la supervisión y el funcionamiento de la actividad
aseguradora, reaseguradora, intermediación de seguros y servicios auxiliares.
(…)
d) Modernizar y fortalecer al Instituto Nacional de Seguros, en
adelante INS, para que pueda competir eficaz y eficientemente en un mercado
abierto, sin perjuicio de su función social dentro del marco del Estado social
de derecho que caracteriza a la República de Costa Rica.
(…)
ARTÍCULO 2.
(…)
“Estarán sometidas al ámbito de
aplicación de esta Ley, todas las personas físicas o jurídicas, que participen,
en forma directa o indirecta, en el desarrollo o realicen en cualquier forma la
actividad aseguradora, reaseguradora, su intermediación y servicios auxiliares
de seguros.”
En esa misma línea, el artículo 2 de la
Ley del Instituto Nacional de Seguros dispone:
“Artículo 2.- Aplicación del Derecho privado
Los
actos que se generen a partir del desarrollo de su actividad comercial de
seguros, actuando como empresa mercantil común, serán regulados por el Derecho
privado, por lo que, en el ejercicio de la actividad aseguradora, el Instituto
quedará sometido a la competencia de los tribunales comunes”.
Como se
desprende de lo anterior, la contratación del servicio auxiliar se rige por el
Derecho Privado, además por disposición del artículo 9 de la Ley del Instituto
Nacional de Seguros, se excluyen de los procedimientos ordinarios de
contratación. Señala dicho artículo:
“Artículo
9.- Contrataciones
exceptuadas de los procedimientos ordinarios de contratación
“Por tratarse de actividades
indispensables para la eficiente realización de su actividad ordinaria y para
permitir la efectiva competencia del INS en el mercado abierto y sin perjuicio
de lo establecido en los artículos 2 y 2 bis de la Ley N.º 7494, Contratación
administrativa, de 2 de mayo de 1995, y sus reformas, quedan excluidos de los
procedimientos ordinarios de concurso establecidos en dicha Ley, los siguientes
tipos de contrataciones que realice tanto el INS como sus sociedades anónimas
sujetas al régimen de contratación de dicha Ley:
(….).
d)
Contrataciones de servicios de intermediación de seguros o financiera,
incluidos los de distribución de seguros autoexpedibles;
contratación para la realización, por parte de terceros, de los servicios que
proveen regularmente el INS o sus subsidiarias, tales como el cobro o la
recaudación de dineros y de los
servicios auxiliares de seguros, según se indica en la Ley reguladora del
mercado de seguros.
Los procedimientos para realizar estas
contrataciones serán aprobados por la Junta Directiva del INS, velando por que
se observen los principios generales de la contratación administrativa que
procedan y que el procedimiento resulte razonable y proporcional a los fines de
la contratación. Lo actuado podrá ser
objeto de control a posteriori por parte de la Contraloría General de la
República”.
Adicional a lo anterior, debe
recordarse que el artículo 18 ya citado de la Ley del Mercado de Seguros,
otorga potestad de reglamentación en esta materia al Consejo Nacional de
Supervisión del Sistema Financiero.
Es claro entonces que a la luz de la
normativa especial que rige al Instituto Nacional de Seguros como ente
asegurador, éste cuenta con amplia libertad para contratar los servicios
auxiliares que requiera como parte de su actividad.
No obstante lo
anterior, no puede olvidarse que el transporte remunerado de personas es un
servicio público que requiere concesión del Estado, de conformidad con lo
dispuesto en la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de
Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi. Por tanto, si el INS opta
por brindar dentro del servicio multiasistencia, el
servicio de transporte de personas a través de concesionarios de taxi, éstos no
pueden obviar las normas de Derecho Público a las que se encuentran sujetos.
Y es precisamente aquí donde surge la duda en cuanto a
si un concesionario de taxi de una base regular de operación, puede o no,
realizar traslados al aeropuerto siendo éste una base de operación especial.
Ya indicamos anteriormente que, tal como se reconoció
en el dictamen C-73-2018, los turistas que se
encuentran ubicados fuera de una base de operación especial,
pueden trasladarse a puertos, aeropuertos y otros sitios con fines de interés
turístico, por medio de un servicio regular de taxi que opere dentro del
área geográfica donde se encuentra el turista, o bien, lo puede hacer a través
de un taxi de la base de operación especial de su destino final.
Así que el
ingreso al aeropuerto por parte de un taxi regular contratado por el INS para
dejar a un turista beneficiario de la póliza de seguro, no presenta ninguna
discusión de tipo jurídico, siempre que se utilice un taxi de la base de
operación donde se encuentra el INS, quien es el contratante del servicio, o de
la base de operación donde se encuentre el beneficiario de la póliza (turista).
Debe recordarse que esta relación
contractual se da entre el Instituto y el proveedor propietario del vehículo y
no directamente con el particular titular de la póliza, quien únicamente es el
beneficiario del servicio como parte del contrato de seguro que suscribió.
Ahora bien, a
la luz de lo dispuesto en el dictamen C-73-2018, podría pensarse que la
discusión se presenta en aquellos casos en que el taxi regular proveedor del
INS debe ingresar al aeropuerto para recoger
al turista beneficiario de la póliza, pues en dicho criterio señalamos que, si “el usuario turista está ubicado dentro
de una base de operación especial, únicamente los concesionarios de esta base
de operación especial podrían brindar el servicio a cualquier punto del país.”
No obstante,
consideramos que esa discusión no resulta válida en los casos de contrataciones
realizadas por el INS, por cuanto la misma es
un servicio que se programa a través de un viaje redondo de ida y vuelta al
aeropuerto.
En otras palabras, tanto la llegada al aeropuerto como
la salida por parte de un taxi de una base de operación regular, se hace al
amparo de una misma contratación realizada por el INS a favor de un tercero
beneficiario de una póliza de seguro. Consecuentemente, la salida del
aeropuerto no puede considerarse un servicio independiente del que se realizó
para la llegada, a la luz de lo dispuesto en el artículo 1009 del Código Civil,
que establece que desde que la estipulación del contrato se acepta, éste queda
perfecto.
En estos casos, el concesionario regular de taxi no
estaría realizando ruleteo dentro de la base de operación especial, sino que su
ingreso se da con fundamento en una contratación previamente pactada a favor de
un mismo usuario que salió de una base de operación regular.
Adicionalmente, debe considerarse que el Consejo de
Transporte Público no puede limitar la capacidad de libre contratación del INS,
sino únicamente exigir a los concesionarios el cumplimiento de las normas bajo
las cuales se ampara dicha concesión, pues el Instituto tiene la competencia de
analizar aspectos de disponibilidad y rentabilidad del servicio que contrata,
como parte de la competencia en un mercado abierto.
Así las cosas, el análisis general que se realizó en
el dictamen C-73-2018, lo es sin perjuicio de las consideraciones aquí
realizadas en cuanto al servicio que brinda el INS en ejercicio de su
competencia aseguradora, que se estructura como una sola contratación de un
viaje redondo de ida y vuelta.
IV.
CONCLUSIONES
De lo
expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:
1.
La competencia consultiva
derivada de los artículos 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, no nos faculta para resolver el conflicto existente entre
el INS, el Consejo de Transporte Público y Aeris
Holding S.A;
2.
Tal como se concluyó en el
dictamen C-73-2018 del 18 de abril de 2018, la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de
Personas en Vehículos Modalidad Taxi, regula la operación de dicho servicio
público mediante zonas geográficas, a través de las denominadas bases de
operación regulares y bases de operación especiales;
3.
Las bases de
operación regulares están ubicadas al menos una en cada distrito del país y
las bases de operación especiales se
encuentran de forma exclusiva en puertos, aeropuertos y otros sitios con fines
de interés turístico autorizados previamente por el Consejo de Transporte
Público;
4.
Los concesionarios de taxi en las bases de operación regulares pueden recoger
pasajeros en diferentes lugares de las vías públicas (“ruleteo”), o bien,
prestar el servicio al domicilio o lugar donde se encuentre la persona usuaria,
siempre y cuando lo hagan dentro del área geográfica destinada para su base de
operación. También pueden trasladarse a
cualquier parte del territorio nacional, siempre y cuando aborden el pasajero
dentro de su base de operación;
5.
Los
concesionarios de taxi en las bases de operación especiales tienen prohibido el
ruleteo, además sólo pueden prestar el servicio entre puntos diferentes que
correspondan desde y hacia su base de operación;
6.
Cuando un usuario turista está ubicado fuera de una
base de operación especial, pero su deseo de viaje es trasladarse a puertos,
aeropuertos y otro sitio con fines de interés turístico, puede trasladarse por
medio de un servicio regular de taxi, o bien, a través de un taxi de la base de
operación especial de su destino final. Si, por el contrario, está ubicado
dentro de una base de operación especial, únicamente los concesionarios de esta
base de operación especial podrían brindar el servicio a cualquier punto del
país;
7.
El artículo
18 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros N° 8653 del 22 de julio de 2008,
autoriza al INS, como parte de las entidades aseguradoras en un mercado de
libre competencia, a contratar servicios auxiliares de seguros, los cuales
están sometidos a las reglas del Derecho Privado y la libre contratación,
dentro de los que puede ubicarse el servicio multiasistencia
que incluye traslados al aeropuerto de los titulares de pólizas suscritas. No obstante lo anterior, si
el INS contrata concesionarios de taxi para realizar este servicio, éstos deben
cumplir con las normas que rigen el servicio público;
8.
El servicio de traslado al aeropuerto que brinda el
INS, se hace como un viaje redondo de ida
y vuelta al amparo de una sola contratación, suscrita entre el Instituto y el
proveedor a favor de un tercero beneficiario. Por tanto, se perfecciona en un
solo acto a la luz de lo dispuesto en el artículo 1009 del Código Civil;
9.
Consecuentemente,
el INS puede analizar aspectos de disponibilidad y rentabilidad del servicio
que contrata, como parte de la competencia en un mercado abierto y utilizar
taxis de bases de operación regulares para brindar su servicio auxiliar de
transporte al aeropuerto, siempre que sea un servicio iniciado desde la base de
operación del Instituto o del beneficiario final, de conformidad con las normas
que rigen el transporte público.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
C.
Presidente del Consejo de Transporte Público
C. Aeris Holdings
S.A.
C-110-2021
CONCESIÓN
DE TAXI. BASES DE OPERACIÓN DEL SERVICIO DE TAXI. BASES DE OPERACIÓN REGULARES.
BASES DE OPERACIÓN ESPECIALES. SERVICIO PÚBLICO. SERVICIOS AUXILIARES DE
SEGUROS. SERVICIO MULTIASISTENCIA DEL INS. RÉGIMEN DE COMPETENCIA. LIBERTAD DE
EMPRESA. MOMENTO DE PERFECCIÓN DE UN CONTRATO. SOMETIMIENTO A LAS REGLAS DEL SERVICIO PÚBLICO.
El
Licenciado Fernando Campos Montes, Gerente General del Instituto Nacional de
Seguros (INS) solicita a este órgano asesor que con relación a lo dispuesto en
el dictamen C-73-2018
del 18 de abril de 2018, nos refiramos a la legalidad del servicio que
otorga el INS a sus asegurados denominado multiasistencia
traslado residencia-aeropuerto-residencia, el cual considera es un servicio
auxiliar que no riñe lo dispuesto en la Ley 7969, Ley
Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en
Vehículos en la modalidad de Taxi.
Mediante dictamen C-110-2021 del 26 de abril 2021, suscrito por la
Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo siguiente:
1.
La competencia consultiva derivada de los artículos 1, 2 y 3 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no nos faculta para
resolver el conflicto existente entre el INS, el Consejo de Transporte Público
y Aeris Holding S.A;
2.
Tal como se concluyó en el dictamen C-73-2018 del 18 de abril de
2018, la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte
Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi, regula la operación de
dicho servicio público mediante zonas geográficas, a través de las denominadas
bases de operación regulares y bases de operación especiales;
3.
Las bases de operación
regulares están ubicadas al menos una en cada distrito del país y las bases de operación especiales se
encuentran de forma exclusiva en puertos, aeropuertos y otros sitios con fines
de interés turístico autorizados previamente por el Consejo de Transporte
Público;
4.
Los concesionarios de taxi en las bases de operación regulares pueden recoger pasajeros en diferentes
lugares de las vías públicas (“ruleteo”), o bien, prestar el servicio al
domicilio o lugar donde se encuentre la persona usuaria, siempre y cuando lo
hagan dentro del área geográfica destinada para su base de operación. También pueden trasladarse a
cualquier parte del territorio nacional, siempre y cuando aborden el pasajero
dentro de su base de operación;
5.
Los concesionarios de taxi en las bases
de operación especiales tienen prohibido el ruleteo, además sólo pueden prestar
el servicio entre puntos diferentes que correspondan desde y hacia su
base de operación;
6.
Cuando un usuario turista está ubicado fuera de una base de
operación especial, pero su deseo de viaje es trasladarse a puertos,
aeropuertos y otro sitio con fines de interés turístico, puede trasladarse por
medio de un servicio regular de taxi, o bien, a través de un taxi de la base de
operación especial de su destino final. Si, por el
contrario, está ubicado dentro de una base de operación especial, únicamente
los concesionarios de esta base de operación especial podrían brindar el
servicio a cualquier punto del país;
7.
El artículo 18 de la Ley Reguladora del Mercado de
Seguros N° 8653 del 22 de julio de 2008, autoriza al INS, como parte de las
entidades aseguradoras en un mercado de libre competencia, a contratar
servicios auxiliares de seguros, los cuales están sometidos a las reglas del
Derecho Privado y la libre contratación, dentro de los que puede ubicarse el servicio multiasistencia que incluye traslados al aeropuerto de los
titulares de pólizas suscritas. No obstante
lo anterior, si el INS contrata concesionarios de taxi para realizar este
servicio, éstos deben cumplir con las normas que rigen el servicio público;
8.
El servicio de traslado al aeropuerto que brinda el INS,
se hace como un viaje redondo de ida y vuelta al amparo de una sola
contratación, suscrita entre el Instituto y el proveedor a favor de un tercero
beneficiario. Por tanto, se perfecciona en un solo acto a la luz de lo
dispuesto en el artículo 1009 del Código Civil;
9.
Consecuentemente, el INS puede analizar aspectos de
disponibilidad y rentabilidad del servicio que contrata, como parte de la
competencia en un mercado abierto y utilizar taxis de bases de operación
regulares para brindar su servicio auxiliar de transporte al aeropuerto,
siempre que sea un servicio iniciado desde la base de operación del Instituto o
del beneficiario final, de conformidad con las normas que rigen el transporte
público.