Dictamen : 109 - del 23/04/2021

23 de abril del 2021

C-109-2021

Señor

Luis Gerardo Castañeda Díaz

Alcalde

Municipalidad de Liberia

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° AMLC-0932-12-2020, fechado 22 de diciembre del 2020, recibido el 6 de enero del presente año, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General de la República, en relación con lo siguiente:

“1. Es procedente que una Municipalidad, no reconozca la reasignación de una plaza si no cuenta con el estudio técnico del Departamento de Recursos Humanos.

2. Que (sic) pasa si existe acuerdo del Concejo Municipal en donde aprueba reasignación de plaza, sin el estudio técnico del Departamento de Recursos Humanos.

3. Debe aceptarse esa reasignación de plaza o no.

4. Cual (sic) sería la consecuencia de no reconocer la reasignación de una plaza en esas condiciones.

5. Debe de presentarse un proceso de nulidad, para anular el acuerdo del Concejo Municipal, por no contar con el estudio técnico requerido del Departamento de Recursos Humanos”.

Para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional N° PSJ-336-12-2020, de fecha 22 de diciembre del 2020, confeccionado por la Licenciada Cristina Gutiérrez Chaves, Abogada del Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad consultante, mediante el cual luego de citar los artículos 11 y 57 de la Constitución Política, 167 del Código de Trabajo, 131 del Código Municipal, 105, 109, 110 y 111 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, 47 del Estatuto de Servicio Civil y 11 de la Ley General de la Administración Pública, las Resoluciones N° 2013-000498, N° 2006-01110 y N° 226-1999 de la Sala Segunda y el Dictamen N° C-100-2014 de esta Procuraduría, concluye lo siguiente:

“De conformidad con lo anterior se debe de realizar por el Departamento de Recursos Humanos un estudio técnico de reasignación de plaza, en donde se demuestre efectivamente que no sólo que se realiza las funciones correspondientes a otro puesto, sino, también, -y esto es un presupuesto jurídico fundamental que cumple con los requisitos del cargo al cual aspira, ya que el principio de legalidad es cardinal en el Derecho Público y permea toda la actividad de la Administración Pública, este principio, contemplado en el artículo 11 de la Constitución Política y desarrollado en el numeral también 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que todos los actos y los comportamientos de la Administración deben estar previstos y regulados por una norma escrita. En su esencia, conlleva una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, a la Administración sólo le está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado, en forma expresa; y, todo lo que así no lo esté regulado o autorizado, le está vedado realizarlo”.

Ahora bien, si confrontamos el contenido de las cinco consultas, con lo desarrollado en el criterio legal, se evidencia con facilidad que ninguno de los temas planteados fue abordado por el Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Liberia, incumpliendo indiscutiblemente con lo normado en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, razón de peso para declarar su inadmisibilidad, además de lo que se expone a continuación.

I.- Inadmisibilidad de la presente gestión POR CRITERIO JURÍDICO INSTITUCIONAL INSUFICIENTE:

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

Conforme se adelantó, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo y serio, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en el criterio deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005, C-276-2005 de 4 de agosto de 2005 y C-162-2020 de 04 de mayo del 2020, entre otros)

Esto es así, por cuanto el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma (Dictámenes C-021-2006 y C-022-2006, ambos de 20 de enero de 2006 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020). Es innegable entonces que ese criterio no sólo nos permite analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa, sino que también nos brinda importantes elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano o ente del que se trate; de suerte tal que el criterio externado por el asesor legal deviene en un elemento adicional necesario para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense (Dictamen C-151-2002 op. cit.).

Por consiguiente, no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo y específico para la consulta que interesa al órgano o institución, máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo de 2004, C-018-2004 del 16 de enero del 2004 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020).

De esta manera, se ha considerado entonces que la consulta sometida a nuestro conocimiento enuncia los puntos sobre los cuales persiste la duda en la Administración activa, a pesar del dictamen de la Asesoría Legal respectiva, y respecto de los cuales requiere entonces un pronunciamiento de este Órgano técnico superior consultivo (Dictámenes C-277-2002 del 16 de octubre del 2002, C-222-2004 del 6 de julio del 2004, C-025-2005 del 21 de enero del 2005, C-138-2005 op. cit., C-083-2006 de 01 de marzo del 2006 y C-165-2019 de 13 de junio de 2019, entre otros).

Ahora bien, en el presente caso, el dictamen del Departamento de Servicios Técnicos de la Municipalidad de Liberia -aun cuando su contenido está relacionado con el objeto de la consulta-, no aborda la totalidad de interrogantes de forma profunda y detallada; y, por ende, se echa de menos la formulación de un criterio jurídico suficiente que permita apreciar la posición de la administración consultante en cuanto al fondo de la totalidad de preguntas[1], siendo que se evidencia con la simple lectura que en realidad aquél órgano asesor rehuyó pronunciarse de manera puntual sobre las consultas sometidas a nuestra consideración.

Por esa razón, el criterio legal adjunto no posee las características que debe reunir para cumplir con el requisito de admisibilidad dispuesto por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica y, por tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

Ahora bien, con el único afán de orientar al señor Alcalde en la búsqueda de la respuesta a sus interrogantes, referimos que esta Procuraduría General en el Dictamen C-199-2020 del 29 de mayo del 2020 analizó el tema de las reasignaciones de los puestos, en los siguientes términos:

“1- ¿Debe la Municipalidad confeccionar un Estudio Técnico para la reasignación de una plaza, antes de aprobar la partida presupuestaria en el presupuesto ordinario?”

En nuestro dictamen C-144-2016 del 21 de junio de 2016, con ocasión de una consulta planteada por la Auditoría Interna de la Municipalidad de Aserrí, señalamos que “… la reasignación necesariamente debe estar respaldada por estudios técnicos que demuestren de manera fehaciente su procedencia…” y agregamos que “… debe la Municipalidad contar con el presupuesto necesario que le permita asumir el pago de la diferencia económica que se derive de la modificación del puesto”.

Asimismo, en el dictamen C-397-2007 del 8 de noviembre del 2007, indicamos que “… si las nuevas labores que realiza el servidor corresponden por su naturaleza a un puesto de superior categoría, la reasignación puede implicar un incremento salarial. En estos casos, el pago efectivo de esa modificación estaría sujeto a que la municipalidad cuente con una real disponibilidad presupuestaria para pagarle al funcionario”.

De lo anterior se deduce que sí es necesario realizar un estudio técnico para la reasignación de un puesto, y que para el pago de las diferencias salariales que puedan resultar de esa reasignación (en caso de que sea ascendente) es necesario contar con disponibilidad presupuestaria.

Ahora bien, definir si la elaboración del estudio técnico citado es un requisito para aprobar la partida presupuestaria, y si esa partida presupuestaria debe necesariamente estar incluida en un presupuesto ordinario de la municipalidad, son asuntos que escapan de la competencia de esta Procuraduría. En ese sentido hay que recordar que de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982) “… no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. Dentro de los órganos administrativos que cuentan con una competencia especial establecida por ley para pronunciarse sobre ciertos temas se encuentra la Contraloría General de la República, a quien le corresponde dictaminar, con carácter prevalente, sobre la materia presupuestaria a la que se refiere la consulta aludida.

(…)

“3- ¿Cuál es el ente, órgano o agente encargado de llevar a cabo los Estudios Técnicos para modificar, suprimir y reasignar plazas en las Municipalidades?”

Con respecto a este tema, debemos indicar que ya esta Procuraduría, en el dictamen C-304-2017 del 15 de diciembre del 2017, indicó que los estudios técnicos relacionados con movimientos de personal deben ser realizados por el Departamento de Recursos Humanos de las municipalidades, pues esos son los órganos que poseen el conocimiento técnico en materia de clasificación de puestos.

De igual forma, la Contraloría General de la República sostuvo que “… la reasignación de plazas es materia técnica del campo de la administración de recursos humanos y para determinar si un caso en particular califica como tal, debe procederse a valorar si cumple o reúne los elementos establecidos para esos efectos. De manera que el ejercicio puede involucrar cumplir con procedimientos y requisitos definidos en instrumentos administrativos como políticas, manuales, reglamentos, circulares y otros con vigencia en la entidad de que se trate.” (Oficio nº 04775 (DFOE-DL-0363) del 15 de abril del 2016).

“4- ¿En caso de que el Estudio Técnico deba ser confeccionado por el departamento de Recursos Humanos de cada Municipalidad, debe el funcionario encargado de realizar el Estudio Técnico, poseer estudios especializados sobre el tema, como bien lo indicó el órgano Procurador mediante el criterio C-304-2017 del 15 de diciembre de 2017, o cómo puede la persona encargada demostrar la experticia en la elaboración de estos estudios?”

Tal y como lo advirtió el consultante, ya está Procuraduría, en su dictamen C-304-2017 citado indicó que en estos casos “… sí se requiere de un estudio técnico, elaborado por un profesional en el área de recursos humanos, particularmente con conocimientos en materia de clasificación y valoración de puestos”. Dicho dictamen se encuentra vigente, por lo que remitimos a él para efectos de profundizar sobre el tema.

(…)

“6- ¿En la Reasignación de una plaza municipal, debe la administración cumplir con los requisitos que indican el artículo 110 y subsiguientes del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, o cuáles son los requisitos mínimos deseables que debe cumplir la administración activa para trasformar o reasignar una plaza en el Gobierno local?”

Las municipalidades, como instituciones autónomas que son, están facultadas para definir, por vía reglamentaria, con sujeción a las disposiciones legales que le resulten aplicables, los requisitos que debe cumplir un trámite de reasignación de puesto. En ese sentido, los incisos c), y d), del artículo 3 del Código Municipal, autorizan al Concejo Municipal para dictar los reglamentos que considere necesarios para la organización interna de la municipalidad y para una adecuada prestación de los servicios públicos.

Ahora bien, en ausencia de disposiciones propias que regulen el procedimiento y los requisitos para la reasignación de un puesto, las autoridades municipales podrían acudir, supletoriamente, a las normas establecidas para ello en el Estatuto de Servicio Civil y su reglamento.

En lo que concierne a definir“… los requisitos mínimos deseables que debe cumplir la administración activa para trasformar o reasignar una plaza en el Gobierno local”, debemos indicar que tal definición no podría estar a cargo de este Órgano Asesor, pues la Procuraduría General de la República, según los artículos 2, y 3 inciso b), de su Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982) es el Órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, por lo que no está dentro de nuestra competencia asesorar a las municipalidades en materia de recursos humanos, o de administración de personal”. (El resaltado pertenece al original)

De igual manera, tal y como se indicó en el citado dictamen, en ausencia de disposiciones propias que regulen el procedimiento y los requisitos para la reasignación de un puesto, las autoridades municipales pueden acudir, supletoriamente, a las normas establecidas para ello en el Estatuto de Servicio Civil y su reglamento. (Ver el mecanismo mediante el cual se inicia el trámite de reasignación definido en los artículos 109 y 110 y el procedimiento establecido en el 111, 117 y 118, todos del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil)

En razón de ello, debe advertirse –conforme lo hemos definido en nuestra jurisprudencia administrativa- que solo es posible otorgar una nueva clasificación a un puesto cuando varíen las tareas y responsabilidad que le han sido asignadas al servidor, en tal supuesto se aplica la figura de la reasignación, definida en el artículo 105, inciso b), del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil como el “Cambio que se opera en la clasificación de un puesto con motivo de variación sustancial y permanente en sus tareas y responsabilidades”.

Al respecto, se remite al señor Alcalde a lo dispuesto en el dictamen C-036-2014 del 5 de febrero de 2014:

“Por su parte, la reasignación es un mecanismo del régimen estatutario público que, ante los cambios o modificaciones sustanciales y permanentes (no temporales o pasajeros)^[1] [2]en las tareas y responsabilidades atribuidas originariamente a un puesto –según correspondan o no al perfil de éste-, permite ajustar su clasificación existente y la remuneración consiguiente. Por ello ha sido definida como “Cambio que se opera en la clasificación de un puesto con motivo de la variación sustancial y permanente en sus tareas y responsabilidades” (art. 105 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, así como en los Procedimientos para la Aplicación y Seguimiento de las Directrices Generales en Materia Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos para las Entidades Públicas, Ministerios y demás órganos cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria). Y no puede olvidarse que desde una debida orientación ético-teleológica, las tareas, obligaciones y requisitos de los puestos del sector público deben ajustarse, no con miras a mejorar o beneficiar la situación de un funcionario determinado, sino con la exclusiva finalidad de mejorar el servicio público, según las necesidades reales objetivamente demostradas ^[2][3]. Y conforme lo ha determinado la jurisprudencia judicial, la consolidación de las nuevas tareas y responsabilidades por seis meses, autorizada por el Jerarca o autoridad competente, no determina “per se” un derecho adquirido a la reasignación del puesto, pues esta situación especial se asegura sólo en el momento en que previa tramitación de un complejo procedimiento administrativo, que incluye entre otras cosas estudios técnico ocupacionales y disponibilidad presupuestaria, la autoridad administrativa competente dicta un acto final debidamente fundamentado y se materializa la “reasignación” en la acción de personal correspondiente (Véanse las resoluciones N°s 2006-15780 de las 16:14 horas del 31 de octubre de 2006, 2005-01345 de las 16:23 horas del 14 de febrero de 2005, 2008-10005 de las 17:29 horas del 17 de junio de 2008, 2008-15316 de las quince horas del 10 de octubre de 2008 y 2011-004245 de las 14:45 horas del 30 de marzo de 2011, todas de la Sala Constitucional. Así como la Nº 054 -201 2 -VI de las 07:40 hrs. del 22 de marzo de 2012, Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta; No. 17-2011 de las 16:18 hrs. del 28 de febrero de 2011, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda). Y sólo a partir de ese momento, y no antes, surten los derechos y deberes atinentes a la reasignación, en caso de que la misma sea resuelta favorablemente, antes de eso se tiene una mera expectativa (Véase al respecto la resolución 5696-2001 de la Sala Constitucional…”. (El resaltado pertenece al original)

En suma, tomando como fundamento la reiterada jurisprudencia administrativa y judicial, la reasignación de un puesto responde a un cambio sustancial y permanente de sus tareas y responsabilidades, con base en la observancia del procedimiento taxativamente previsto para ello.

II.- Conclusión:

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

No obstante, se invita a la Municipalidad de Liberia a revisar nuestros pronunciamientos y adoptar a lo interno los actos válidos y eficaces pertinentes, en orden al tema consultado.

Cordialmente,

Yansi Arias Valverde Engie Vargas Calderón

Procuradora Adjunta Abogada de Procuraduría

Área de la Función Pública Área de la Función Pública

Yav/evc/hcm

[1] (Dictámenes C-194-2019, de 8 de julio de 2019, C-015-2020, de 16 de enero de 2020 y C-162-2020, de 04 de mayo de 2020, entre otros).

[2] Véase la resolución N° 2013-000422 de las 08:55 hrs. del 19 de abril de 2013, Sala Segunda.

[3] (…) el titular no tiene derecho alguno a exigir en una reasignación la clase específica que sea de su interés, sino a solicitar el estudio para que sea el órgano público el que defina la clasificación que mejor corresponde a sus intereses. En la reasignación, el titular del cargo sigue la suerte del puesto (…)” (Resoluciones N°s 0050 -2013 de las 15:00 hrs. del 29 de mayo de 2013 y 0071-2013 de las 11:00 hrs. del 8 de agosto de 2013, ambos del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Cuarta). “(…) ningún funcionario detenta un derecho a que su puesto sea reasignado, ya que ello depende de las necesidades institucionales en procura de alcanzar el interés público que debe proteger (…)” (Resolución Nº 80-2012 de las 16:30 hrs. del 30 de agosto de 2012, Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Octava).