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Dictamen : 105 - del 19/04/2021
19 de abril de 2021
C-105-2021
Licenciada
Cindy Bravo Castro
Gerente General
Instituto de Desarrollo
Rural (INDER)
Estimada
señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General
Adjunta, doy respuesta a su oficio No. INDER-GG-211-2021, de 05 de marzo
de 2021 –con recibo de 8 de marzo del
mismo año-, por el que se consultan
algunos aspectos relacionados con la regulación de la carrera administrativa y
profesional en dicha entidad.
Concretamente se
consulta:
1.
¿Hasta dónde llega
la potestad reglamentaria del Instituto de Desarrollo Rural (en adelante
“INDER”) para poder reglamentar en temas como la carrera administrativa y
carrera profesional de sus funcionarios?
2.
¿Qué diferencias existen
entre lo términos legales de “carrera administrativa” y “carrera profesional”?
¿Deben entenderse dichos términos como incentivos salariales, compensaciones o
componentes del salario de los funcionarios?
3.
¿Qué alcance tiene
un reglamento autónomo emitido por una institución descentralizada frente a los
decretos ejecutivos emanados por el Poder Ejecutivo en materia de empleo
público?
4.
¿Qué impacto genera
la nueva Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (No. 9635) en la forme
en que se debe entender la “carrera administrativa” y la “carrera profesional”?
5.
¿Qué viabilidad
legal tendría la creación, vía reglamento, de una comisión de carrera
administrativa para analizar temas varios relacionados al reconocimiento de
carrera administrativa y profesional?
6.
¿Puede una comisión
tener potestades que le corresponden a una determinada unidad o jerarca, así
como poder cuestionar un criterio técnico de una unidad de la institución?
7.
En caso de una
eventual (sic) nuevo reglamento autónomo, creado por una entidad
descentralizada para analizar temas de empleo público, ¿Los efectos de dicho
nuevo (sic) serían ex nunc o es tunc?
8.
¿Podrían existir
distintos supuestos legales, que pudieran revestir de validez y eficacia a un
reglamento autónomo de una institución descentralizada al desarrollar temas de
empleo público, que sean contrarios a los estipulados en las directrices
emanadas por el Poder Ejecutivo?
9.
¿Puede una
institución descentralizada limitar el acceso a la carrera administrativa y la
carrera profesional a sus funcionarios, mediante un reglamento autónomo?
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la Dirección
de Asuntos Jurídicos institucional, materializada en dos oficios, Nos.
DAJ-134-2016, de 30 de junio de 2016, e INDER-PE-AJ-060-2021, de 27 de enero de
2021. Y revisado el contenido de tales oficios, podemos advertir que el
primero, haciendo expresa alusión a la existencia de un criterio anterior
–DAJ-039-2014-, a solicitud expresa de la Gerencia General, está referido
genéricamente a las competencias de la Comisión de Carrera Administrativa en
aquella institución, según Reglamento adoptado por la Junta Directiva en el
artículo 5 de la sesión ordinaria No. 044-2012, celebrada el 3 de diciembre de
2012 y publicado en La Gaceta No. 7 de 10 de enero de 2013; determinándose que
las funciones establecidas en los incisos b, c y d, del artículo 10 –en realidad es el 9- de dicha normativa
reglamentaria, resultan ilegales. Y el segundo, si bien atiende gestión de la
Gerencia General (Oficio No. INDER-GG-0061-2021
del 20 de enero del 2021), para formular consulta a la Procuraduría General,
expresamente remite al oficio No. DAJ-134-2016, op. cit., y declina expresamente desarrollar ese tema. Y si
bien alude a la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (No. 9635),
manifiestamente rehúye referirse a sus implicaciones sobre la normativa
institucional, al indicar que no se desarrollará el tema en dicho criterio
(pág. 3). Termina describiendo requisitos de admisibilidad para consultar a la
Procuraduría General.
Luego de un exhaustivo análisis, advertimos que lamentablemente un doble orden de
situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos
nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.
I.-
Inadmisibilidad de la presente gestión, por criterio jurídico institucional
insuficiente.
En atención al principio de
legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política
y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a
las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de
1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en
torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que
podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de
ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.
En primer lugar, y en lo que
interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio
legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría
jurídica del órgano u institución pública. Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la
consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones
específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).
Dicho dictamen o informe de la
Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que
comprenda la interpretación que brinda esa
instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe
hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y
judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean
atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán
eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él
deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en
consulta (Dictamen C-151-2002 del 12
de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo
de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de
mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder
determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel
interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante
(Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).
De
modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de
presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la
consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan
con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión
de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada,
seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como
base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor
legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se
llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley
Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004
del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).
Por lo dicho, el
criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad
debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las
cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro
criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría
legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que
dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos
plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de
junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero
de 2021 y C-086-2021, de 23 de marzo de 2021).
No podría entonces
tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema
consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los
cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de
2020 y C-065-2021, op. cit.).
Y en el
presente asunto, pese a que se adjuntan los oficios Nos. DAJ-134-2016,
de 30 de junio de 2016, e INDER-PE-AJ-060-2021, de 27 de enero de 2021, lamentablemente,
no se estaría cumpliendo con la exigencia aludida, ya que con ellos en realidad
la Dirección de Asuntos Jurídicos del INDER, omite referirse en concreto, y de
forma profunda y detallada, a todos y cada uno de los temas concernidos en su
consulta. Y por ende, se echa de menos la formulación de un
criterio jurídico suficiente que permita suponer la posición de la
administración consultante en cuanto al fondo de la totalidad de las preguntas
que nos formula (Dictamen C-194-2019, de 8 de julio de 2019, entre otros).
Véase que, por su contenido, ninguno de los oficios
que se acompañan fueron emitidos específicamente para responder a
los cuestionamientos que somete ahora a nuestra consideración. Aun cuando estén
relacionados con el objeto de la consulta, no están referidos a la totalidad de
las preguntas que finalmente se nos plantean (Véase dictamen C-037-2020, de 4
de febrero de 2020). Y el oficio INDER-PE-AJ-060-2021, evidencia que en
realidad aquél órgano asesor rehuyó pronunciarse al respecto. En razón de lo
cual, lo consultado no encuentra sustento jurídico en dichos oficios. Y por tanto, con ellos no se cumple con el requisito de
admisibilidad aludido.
Por todo lo expuesto,
la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a
conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.
Conclusión:
A partir de lo expuesto, debe concluirse
que la consulta planteada resulta inadmisible, en tanto, el informe legal
remitido no cumple los requisitos de admisibilidad exigidos en el artículo 4 de
nuestra Ley Orgánica. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.
Sin otro particular,
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Área de la Función Pública
GBH/ymd
C-105-2021
INADMISIBILIDAD. CRITERIO LEGAL INSUFICIENTE.
Por oficio No. INDER-GG-211-2021, de 05 de marzo de 2021 –con recibo de 8 de marzo del mismo año-, el Gerente General del Instituto de
Desarrollo Rural -INDER- consulta algunos aspectos relacionados con la
regulación de la carrera administrativa y profesional en dicha entidad.
Concretamente se consulta:
1.
¿Hasta dónde llega la
potestad reglamentaria del Instituto de Desarrollo Rural (en adelante “INDER”)
para poder reglamentar en temas como la carrera administrativa y carrera
profesional de sus funcionarios?
2.
¿Qué diferencias existen
entre lo términos legales de “carrera administrativa” y “carrera profesional”?
¿Deben entenderse dichos términos como incentivos salariales, compensaciones o
componentes del salario de los funcionarios?
3.
¿Qué alcance tiene un
reglamento autónomo emitido por una institución descentralizada frente a los
decretos ejecutivos emanados por el Poder Ejecutivo en materia de empleo
público?
4.
¿Qué impacto genera la
nueva Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (No. 9635) en la forme en
que se debe entender la “carrera administrativa” y la “carrera profesional”?
5.
¿Qué viabilidad legal
tendría la creación, vía reglamento, de una comisión de carrera administrativa
para analizar temas varios relacionados al reconocimiento de carrera
administrativa y profesional?
6.
¿Puede una comisión tener
potestades que le corresponden a una determinada unidad o jerarca, así como
poder cuestionar un criterio técnico de una unidad de la institución?
7.
En caso de una eventual
(sic) nuevo reglamento autónomo, creado por una entidad descentralizada para
analizar temas de empleo público, ¿Los efectos de dicho nuevo (sic) serían ex
nunc o es tunc?
8.
¿Podrían existir distintos
supuestos legales, que pudieran revestir de validez y eficacia a un reglamento
autónomo de una institución descentralizada al desarrollar temas de empleo
público, que sean contrarios a los estipulados en las directrices emanadas por
el Poder Ejecutivo?
9.
¿Puede una institución
descentralizada limitar el acceso a la carrera administrativa y la carrera
profesional a sus funcionarios, mediante un reglamento autónomo?
En cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se
aporta el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos institucional,
materializada en dos oficios, Nos. DAJ-134-2016, de 30 de junio de 2016, e
INDER-PE-AJ-060-2021, de 27 de enero de 2021.
Con la aprobación del Procurador General de la
República, mediante dictamen C-105-2021, de 19 de abril de 2021, el Procurador
Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, luego de un exhaustivo análisis concluye:
“(…) la consulta planteada resulta
inadmisible, en tanto, el informe legal remitido no cumple los requisitos de
admisibilidad exigidos en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica. Por ende, se
deniega su trámite y se archiva.”