Dictamen : 034 - del 28/02/1997

C-034-97

28 de febrero de 1997

Señor

Lic. José Luis Araya Alpízar

Director General de

Presupuesto Nacional

Ministerio de Hacienda

Presente

Estimado señor:

Nos referimos a su oficio AJ-238-96-DGPM de 24 de junio de 1996, mediante el cual solicita reconsideración del pronunciamiento de esta Procuraduría C-094-96 de 13 de junio de ese mismo año.

En orden a tal gestión, fue realizada la convocatoria a Asamblea de Procuradores por parte del señor Procurador General Adjunto, la cual tuvo lugar el día 19 de febrero pasado (Asamblea Nº 1-97), aprobándose en la misma la respuesta que a continuación se expone:

I. ANTECEDENTES

En su momento, se requirió la opinión de esta Procuraduría en punto a la posibilidad de trasladar puestos pagados por el Presupuesto Nacional, para que sean asumidos por los presupuestos de la Junta Administrativa del Registro Nacional, de la Junta Administrativa de la Dirección de Correos y Telégrafos y de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.

La anterior consulta fue evacuada mediante pronunciamiento C-094-96 de 13 de junio de 1996, en el cual se concluyó:

"Con fundamento en lo expuesto, este Despacho es del criterio de que para que sea jurídicamente válido que las Juntas Administrativas del Registro Nacional, de la Dirección General de Correos y Telégrafos y de la Imprenta asuman las plazas y obligaciones correspondientes al Poder Ejecutivo (pago de salarios de los puestos que actualmente son pagados por el Presupuesto Nacional), se requiere autorización legislativa. Al resultar negativa la respuesta del punto consultado, deviene innecesaria cualquier referencia a los posibles efectos de los traslados."

En el Oficio supra citado, se requiere reconsideración del anterior pronunciamiento. Por ello, deviene necesario volver a analizar el punto planteado.

Este Despacho confirió audiencia a las tres Juntas Administrativas que aquí interesan, recibiéndose respuesta únicamente por parte de la Junta Administrativa del Registro Nacional, mediante oficio de fecha 21 de octubre de 1996, a través del cual se remitió el oficio DALRN-710 fechado 23 de agosto de ese mismo año, elaborado por el Departamento de Asesoría Legal del Registro Nacional.

En el memorial suscrito por la Asesoría Legal del Registro, se señala que "es criterio de este Departamento, que de conformidad con la Ley No. 5695, y al ser la Junta Administrativa del Registro Nacional una entidad descentralizada de Derecho Público, que posee personería jurídica propia, además de autonomía presupuestaria (artículo 10 en relación con los artículos 7, 8, 9 y 11 de la Ley en comentario) ésta no tiene elementos prohibitivos que imposibiliten el traslado al que aquí se hace referencia...."

II. PRINCIPIO DE LEGALIDAD

De conformidad con los numerales 11 de la Carta Magna y 11 de la Ley General de la Administración Pública, todo el actuar de la Administración debe estar previsto en nuestro ordenamiento jurídico.

Esta Procuraduría, en diversos pronunciamientos, ha sido insistente en la aplicación de este principio. Por ejemplo, se ha indicado:

"Como puede observarse, la norma transcrita anteriormente es muy clara en cuanto a la determinación del sujeto y destino que debe dársele a los fondos provenientes de la misma. Por lo tanto, existiendo una norma expresa en tal sentido, resulta de aplicación el principio de legalidad contemplado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, de acuerdo con el cual "... la Administración habrá de someterse no sólo a la ley, sino a todo el bloque de legalidad" (Rafael Entrena Cuesta, Curso de Derecho Administrativo, Editorial TECNOS, pág. 162)

Por su parte, el tratadista, Lic. Eduardo Ortíz Ortíz, comenta lo siguiente en torno a dicho principio. "Puede decirse que hoy el principio de legalidad prescribe que todo acto o comportamiento administrativo debe estar sometido a una autorización previa del ordenamiento, salvo que resulte evidente que se trata de una actividad privada, regulada por el derecho civil o mercantil en virtud de un voluntario sometimiento de la Administración misma. De este modo, no sólo los actos de imperio (que crean, modifican o extinguen derechos y obligaciones del particular frente al Estado) sino también los actos de organización y trámite del mundo interior de la Administración (que ponen los medios necesarios para que el acto principal se realice) lo mismo que los llamados actos de gobierno (de explicación posterior) entran dentro del ámbito de aplicación de este principio. Todo acto o comportamiento del Estado debe estar autorizado previamente, salvo que sea de índole privada. (Eduardo Ortíz Ortíz, Tesis de Derecho Administrativo, pág. 5)

Por las anteriores razones, se debe llegar a la conclusión de que, los fondos provenientes de la citada Ley únicamente pueden ser utilizados de acuerdo con las regulaciones que en la misma se disponen". (C-105-93 de 9 de agosto de 1993). El citado principio de legalidad rige el actuar de la Administración y los Centros Agrícolas Cantonales han sido definidos por esta Procuraduría como administración descentralizada (Dictamen C-195-92)

Si bien el principio de legalidad es el que rige el actuar de la Administración (art. 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública) y la naturaleza jurídica de la Federación de los Centros Agrícolas Cantonales no es clara, es lo cierto, que si por Ley se establece un destino específico a los fondos públicos asignados a través de la misma, en el tanto dure la vigencia de los mismos, existe obligación del destinatario de cumplir con los fines asignados por Ley.

En el caso concreto, existe obligación para la Federación de utilizar los fondos provenientes del artículo 36 anteriormente transcrito, fundamentalmente en actividades de investigación y fomento en el campo de cultivos cítricos, en el control de las mosca del Mediterráneo y en el desarrollo agroindustrial de las respectivas regiones." (Pronunciamiento C-155-93 de 11 de noviembre de 1993).

La Sala Constitucional también ha venido precisando dicho principio, sobre el cual ha indicado:

"...así como el 11 (principio de legalidad), que le señala a la Administración estatal el límite de sus competencias y la imposibilidad de transgredirlas." (Resolución Nº 3409-92 de 10 de noviembre de 1992)

"(...) La Constitución Política en el artículo 11 señala: "los funcionarios públicos son simples depositarios de la igual disposición normativa establece el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública. Ambas disposiciones exigen que las actuaciones públicas se fundamenten en una norma expresa que habilite la actuación del funcionario, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresos autorizados, lo que involucra, desde luego, el principio de interdicción de la arbitrariedad. En nuestro caso el amparo... " (Voto 3887-94 de 3 de agosto de 1994) (El subrayado no pertenece al original)

Consideramos que con las citas hechas anteriormente, queda claro los alcances que se le han asignado al principio de legalidad.

Debemos ahora entonces, determinar la aplicación de este principio a las Juntas sobre las cuales se consulta, y si la respuesta fuera positiva, establecer si la normativa que las regula las faculta para hacerse cargo de plazas que anteriormente se encontraban en el presupuesto nacional.

III. PRINCIPIO DE LEGALIDAD PRESUPUESTARIA

Los alcances del referido principio de legalidad se extienden con especiales características al campo de la disposición de los fondos públicos, aspecto que resulta importante abordar para efectos de la consulta planteada.

En tanto normación del gasto público, a la cual deben sujetarse en forma estricta los Poderes del Estado en el manejo del gasto público, se señala:

"El presupuesto es una autorización jurídica del gasto público; es decir, su ordenamiento jurídico. Carácter normativo que se predica de todo su contenido, ya que sus disposiciones "no pueden considerarse como simples listados o cuentas de ingresos y egresos"...Es el acto por el cual se autoriza al Gobierno para disponer de los fondos públicos dentro de ciertos límites y constituye el requisito de validez de los actos administrativos y de los contratos que originen el gasto público. Por tal entendemos con Rodríguez Bereijo "el empleo efectivo -esto es, en términos contables, la salida- de dichos créditos aprobados con objeto de hacer frente a las atenciones especificadas en el estado de gastos del Presupuesto". Es decir, el presupuesto es una condición de la regularidad o la eficacia jurídica de las operaciones presupuestarias y, sobre todo, de la ejecución del gasto público, que no puede realizarse si no existe la correspondiente cobertura presupuestaria. La necesidad de que la actividad se ajuste a la legalidad vigente entraña la existencia de mecanismos de control que garantizan la legalidad de esa actividad. El Ejecutivo es libre de gastar a condición de que el gasto se realice contra la partida correspondiente." (ROJAS CHAVES, Magda Inés, Los principios presupuestarios en la jurisprudencia constitucional, en "La Jurisdicción Constitucional y su influencia en el Estado de Derecho", 1ra. ed. San José, C.R. EUNED, 1996, p. 253)

Precisamente en virtud del deber de sujetarse a la legalidad presupuestaria en la disposición de los fondos públicos, es que, dentro del Presupuesto Nacional, un eventual cambio de destino de partidas o traslado de fondos de una partida a otra, está sometido a restricciones. Ahora bien, tratándose del traslado de partidas presupuestarias de presupuestos de distinta naturaleza de aquél, es decir, de presupuesto nacional a presupuestos de instituciones autónomas o bien de personificaciones presupuestarias, con mucho más razón deben observarse en forma absoluta las disposiciones y controles a que están sometidos los presupuestos de todas las entidades con personalidad jurídica e independencia presupuestaria. En esta materia, la Sala Constitucional, haciendo referencia a la autorización que se pretendía conferir al Ministerio de Hacienda para compensar las obligaciones recíprocas existentes entre RECOPE y el Estado, se pronunció en los siguientes términos:

"...no es posible una compensación de deudas entre una empresa pública, cuyo régimen financiero se encuentra excluido del Presupuesto Nacional y el Estado, puesto que se estaría disponiendo de fondos que deben ser presupuestados, ya sea como gastos o ingresos, por la Contraloría General de la República." (Voto 7598-94 de 23 de diciembre de 1994)

En esa oportunidad, la Sala fue clara al señalar el distinto régimen dentro del cual se enmarcan, por un lado, el Presupuesto Nacional, -aprobado por la Asamblea Legislativa- y por otra parte, los presupuestos de las instituciones que gozan de autonomía, el cual es fiscalizado por parte de la Contraloría General de la República. En esta materia, también resulta importante tener presente lo señalado por la Procuraduría General en punto a las denominadas personificaciones presupuestarias, en los siguientes términos:

"En Costa Rica, el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos, no incorporándolos a ciertos fines. La gestión de esos fondos es atribuida a un organismo al cual se atribuye no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como "personificación presupuestaria". El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines. En igual posibilidad cabe afirmar respecto de los llamados entes "adscritos". (Véase Dictamen Nº C-115-89 de 4 de julio de 1989)

IV. ANALISIS DE LAS NORMAS JURIDICAS APLICABLES

Conviene tener presente la normativa fundamental que regula las Juntas que asumirían el pago de las plazas provenientes del Presupuesto Nacional.

Si bien las características de las referidas Juntas no son idénticas, es lo cierto que sí tienen factores comunes que son importantes de resaltar. Entre ellos encontramos:

1.- Son creadas por ley.

2.- Los fines que deben perseguir están determinados por sus leyes de creación.

3.- Se encuentran ubicadas dentro de la estructura de un Ministerio.

4.- En las leyes se crea un fondo, y se establece la capacidad de la Junta para administrarlo. En los casos de las Juntas del Registro y de la Dirección General de Comunicaciones, se les otorga personería jurídica expresamente. La Junta de la Imprenta Nacional cuenta con un representante judicial y extrajudicial.

Ello significa que forman parte de la Administración Pública, y por lo tanto, de acuerdo con lo expuesto supra, se encuentran sujetas al principio de legalidad.

De otra parte, las características anteriores también señalan que entratándose del manejo de los fondos que se crean, tienen autonomía presupuestaria, aunque sujeto el manejo de los mismos a los fines atribuidos por ley. Por lo anterior, se deben retomar las normas que las regulan para especificar si se les otorga competencia para hacerse cargo de plazas que estaban cubiertas por el presupuesto nacional.

a.- En cuanto a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.

Dicha Junta es regulada mediante Ley Nº 5394 de 5 de noviembre de 1973, la cual, en lo que nos interesa dispone:

"Artículo 1º.- Créase la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.

Artículo 2º.- Sus fines fundamentales serán:

a) Proteger y conservar los bienes de la Imprenta Nacional y velar por su mejoramiento;

b) Administrar los fondos específicos a que esta ley se refiere; y

c) Formular los programas de inversión de acuerdo con las necesidades y previa fijación de prioridades y hacer las respectivas licitaciones.

(...)

Artículo 4º.- Para el cumplimiento de sus fines, el Ministro de Gobernación pondrá a disposición de la Junta el personal necesario dentro de sus posibilidades presupuestarias. El Director de la Imprenta tendrá la representación judicial y extrajudicial de la Junta; y será su personero ejecutivo.

Artículo 5º.- A partir del 1º de enero de 1974, los ingresos que produzcan al Estado la Imprenta Nacional y lo que dicha Imprenta recaude por cualquier otro concepto, se ingresará en una cuenta especial en un Banco del Estado a nombre de la Junta que aquí se crea.

(...)

Artículo 7º.- Con los ingresos que produzca la Imprenta se creará un fondo especial, dedicado exclusivamente a la adquisición de maquinaria, equipo, materiales, servicios, repuestos y otros bienes necesarios para su modernización y buen funcionamiento.

Artículo 9º.- Se autoriza a la Junta Administrativa para que gestione con alguna institución de crédito nacional o del exterior un empréstito para cumplir a la mayor brevedad los fines de la presente ley. Asimismo se autoriza a las Instituciones Autónomas y Semiautónomas del Estado para que se le concedan préstamos a dicha Junta a través del Ministerio de Gobernación, con destino a la adquisición de bienes, equipo, servicios, mobiliario y materiales necesarios para la Imprenta Nacional. Dichos préstamos serán garantizados con los fondos especiales aquí señalados y cualquiera otros que dicha institución crea necesarios." (lo destacado es nuestro)

En la exposición de motivos de la citada Ley No. 5394, se señaló expresamente:

"La creación de una Junta Administrativa para la Imprenta Nacional, logrará que esta dependencia nacional, centralice los fondos necesarios, como hemos dicho producidos por ella misma, y los invierta únicamente en mejoras de sus instalaciones y en aumento de sus producciones." (1) (lo destacado es nuestro)

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NOTA (1) Asamblea Legislativa, expediente de la ley Nº 5394, folio 17.

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No puede perderse de vista que en el numeral 7º de la Ley de Creación de la citada Junta, se crea un fondo especial que será administrado por ésta y que destinarse exclusivamente a la adquisición de maquinaria, equipo, materiales, servicios, repuestos y otros bienes necesarios para su modernización y buen funcionamiento.

Así pues, los dineros administrados por dicha Junta tienen un destino específico, el cual no puede ser variado en virtud del principio de legalidad establecido en los artículos 11 constitucional y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, el cual fue comentado supra, destino que no comprende la posibilidad de asumir el pago de salarios de funcionarios que hasta el momento venían siendo remunerados por el presupuesto nacional.

b.- En cuanto a la Junta Administrativa del Registro Nacional.

Por su parte, en la Ley Nº 5695 de 28 de mayo de 1975 se regula lo concerniente a la Junta Administrativa del Registro Nacional, en los siguientes términos:

"Artículo 1º.- Créase el Registro Nacional, dependiente del Ministerio de Justicia, el cual integrará bajo un solo organismo los registros y dependencias que señala el artículo siguiente. Sus fines serán: Unificar criterios en materia de registro, coordinar las funciones, facilitar los trámites a los usuarios, agilizar las labores y mejorar las técnicas de inscripción; para todo lo cual se modernizarán los sistemas. (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.6934 del 28 de noviembre de 1983)

(...)

"Artículo 3º.- El Registro Nacional estará dirigido por una Junta Administrativa, que tendrá personalidad jurídica para el cumplimiento de los fines de esta ley y cuyas funciones generales serán:

a) Dictar las medidas de organización y funcionamiento de sus dependencias;

b) Proteger, conservar sus bienes y velar por su mejoramiento;

c) Formular y ejecutar los programas de mejoras, de acuerdo con las necesidades de las dependencias a su cargo;

d) Administrar los fondos específicos asignados a cada una de ellas, así como los demás ingresos que por otros conceptos reciba, mediante cuentas separadas, dictando los presupuestos, acordando los gastos, haciendo las inversiones que estimare adecuadas, promoviendo y resolviendo las licitaciones que fueren del caso, con sujeción a lo dispuesto por la Ley de la Administración Financiera de la República y la presente ley; y

e) Preparar los proyectos de ley y reglamentos necesarios y dictar los reglamentos internos para el mejor funcionamiento de las diversas dependencias." (lo resaltado no pertenece al original)

Asimismo, para efecto del punto objeto de consulta, resulta necesario hacer referencia a las normas relacionadas con la administración de los fondos manejados por esta Junta, así como a la contratación de personal, materia que es regulada en los siguientes términos:

"Artículo 10. La Junta someterá a la aprobación de la Contraloría General de la República los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinarios, así como sus modificaciones, quien, además, será el organismo encargado de su fiscalización.

Artículo 14. La Junta podrá hacer compras y contratos directos, nombrar personal especial y pagar labores extraordinarias, en casos necesarios o urgentes, con la sola autorización de la Contraloría General de la República.

Artículo 19. La Dirección General de Servicio Civil, por medio de resolución, determinará, según el espíritu de disposiciones equivalentes, lo concerniente al pago de la dedicación exclusiva, para el personal técnico y profesional pagado por el presupuesto de la Junta Administrativa."

En la discusión del proyecto de este cuerpo normativo, aprobado mediante Ley No. 5695, no se hizo referencia expresa a los aspectos de contratación de personal, en razón de que tanto la exposición de motivos como las discusiones legislativas de la referida Ley giraron principalmente en torno a los aspectos técnicos propios del manejo de la información registral.

No obstante, al aprobar la Ley No. 5950 de fecha 27 de octubre de 1976, mediante la que se introdujo una reforma al artículo 14 antes transcrito, señalaba el diputado Torres Vincenzi:

"Hay un problema, y que va a entrabar el Registro de Prendas como lo está el Registro Nacional, y es el siguiente:

En el artículo 14 de la ley del Registro Nacional dice:

"La Junta podrá hacer compras directas, y en casos necesarios y urgentes, para una mayor seguridad de sus funciones."

Ahora resulta, que el Registro alquiló varios aparatos como microfilmadoras, etc, y está pagando mil colones diarios de alquiler, para que estos aparatos estén parados, ya que no se puede pagar empleados (sic), debido a que la ley sólo autoriza el pago de equipos, pero no en el pago de empleados. Al Registro de Prendas le pasará lo mismo. Se comprarán microfilmadoras y otros, para tenerlos sin uso por falta de empleados. Sugiero que se reforme el artículo 14 de esta ley, para que se emplee un fondo para el pago de trabajadores." (2) (énfasis agregado)

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NOTA (2): Asamblea Legislativa, expediente de la Ley Nº 5950, folio 10.

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Asimismo, en el Dictamen de Mayoría Afirmativo se consignó lo siguiente:

"Por otra parte, se ha perfeccionado el proyecto con dos disposiciones, a saber: a)... y b) como la adquisición de equipo y especialmente maquinaria requiere personal que la opere, entrenamiento del mismo y labores especiales, se ha creído necesario reformar el artículo 14 de esta Ley del Registro Nacional que, como ya se explicó, incluye el Registro de Prendas, autorizando el nombramiento de personal y el pago de labores extraordinarias, a fin de que no suceda lo que ocurre actualmente en el Registro Público, donde se ha tomado en arriendo a un elevado costo máquinas y equipo especial que están sin operar pues no hay personal para ello, y se dificulta su nombramiento por no ser claro el artículo 14 referido." (3) (lo destacado es nuestro)

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NOTA (3): Ibid, folios 16-17.

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De lo anterior se colige claramente que el texto actual de este artículo, fue variado precisamente con la finalidad de que la Junta Administrativa del Registro estuviera legalmente autorizada para llevar a cabo la contratación de personal, remunerado con sus propios fondos, al contrario de los empleados cuyas plazas pertenecen y son pagadas con fondos provenientes del Presupuesto Nacional.

Posteriormente, mediante Ley No. 6934 de fecha 28 de noviembre de 1983, fue adicionado el numeral 19 de la normativa en comentario, cuya justificación y espíritu -relacionado directamente con la situación de los empleados del área de informática- se desprende de la discusión legislativa sostenida al respecto.

En esa oportunidad, quedó claramente establecido que un grupo de empleados del Registro Nacional era pagado con fondos propios de la Junta Administrativa de esta institución, y no de la Caja del Estado, y que por tanto no generaban gasto alguno para el Presupuesto Nacional. De las reflexiones surgidas en esa oportunidad, por parte de funcionarios del propio Registro, en torno al pago del incentivo denominado prohibición a los empleados del departamento de Cómputo, resulta conveniente extractar lo siguiente:

"Qué peligro se corre de que el personal de cómputo del Registro no se mantenga y no le dé continuidad a los proyectos ya iniciados? Nuestro personal -como lo expliqué- está altamente capacitado y con una buena experiencia que lo hace muy cotizado en el mercado. Sumado a esto, el personal técnico no está viendo en el Registro -digamos- su estabilidad económica y profesional, por lo tanto, ellos mismos están tratando de irse a buscar nuevos horizontes en otros centros de cómputo del país. Así es que la posibilidad de que los técnicos del Registro se vayan, en este momento es muy alto. (sic)

(...) A través de toda la vida del proyecto y para garantizar esto el personal debe estar bien remunerado. Por este motivo es que estamos acá buscando con tanto afán la prohibición para el personal técnico del Registro Nacional, conscientes de que esa es la única solución en estos momentos para el problema económico que se les está planteando." (4)

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NOTA (4): Asamblea Legislativa, expediente de la ley Nº 6934, folio 172.

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Asimismo, señaló el diputado Herrera Araya:

"...Aquí se vino a decir, y por eso vinieron los funcionarios del Centro de Cómputo, que por la materia tan delicada que ellos manejan, por la especialización que tienen, por la conveniencia de la continuidad, etc., ellos estaban interesados en que se les pagara la prohibición del ejercicio profesional. Hasta ahí habíamos entendido el asunto.

Pero ese artículo 19 tal como está redactado cubre a todos los funcionarios y recordé en la sesión del lunes, que hay una resolución de la Dirección General de Servicio Civil, que perfectamente puede cubrir a los otros funcionarios, sin necesidad de que este artículo exista.

O sea, que el artículo 19 abarca más, se puede decir que cubre a todo el personal del Registro y lo único que se ha dicho aquí es que interesa se pague a los funcionarios del Centro de Cómputo, la prohibición para que no tengan estímulos fuera del Registro que provoquen su salida del mismo.

...complementaría mi pregunta diciendo que por qué no se aprovechan de la resolución dada por el Servicio Civil?

LIC. JAIME WAISLEDER: En primer lugar, porque ellos no están cubiertos por el Régimen de Servicio Civil. Son funcionarios pagados por la Junta. Dentro de la información que se pidió inicialmente, era cuál personal técnico estaba pagado por la Junta, y en realidad son algunos empleados del Centro de Cómputo, técnicos. Básicamente este artículo abarcaría solo a la gente de Cómputo, y no a todo, porque no tenemos más personal técnico.(sic)"

Por último, en cuanto a la disposición del artículo 19, manifestó en esa oportunidad también el diputado Herrera Araya:

"La diferencia está en que no es por decreto Ejecutivo como este se va a determinar, sino por una resolución de la Dirección General de Servicio Civil. Estuve repasando la correspondencia que hay en ese sentido emanada de la Dirección General de Servicio Civil, la consulta de los propios interesados y ellos sostienen que debe ser la Dirección. Es una adecuación importante y no rompemos las competencias de las instituciones del país, se mantiene la posibilidad de ellos reciban ese pago pero normado por la Dirección General de Servicio Civil." (lo destacado no pertenece al original)

La normativa comentada, de la cual se han analizado líneas atrás los respectivos antecedentes, ha sido objeto de diversas reglamentaciones. Los distintos decretos ejecutivos dictados sobre la materia, regulan en general la organización del personal como dependiente y asignado por parte del Ministerio de Justicia, y por ende sujeto al Régimen de Servicio Civil (v.gr. art. 1o. in fine, art. 2o. y art. Sexto inc. 2) del Decreto Ejecutivo No. 9885-J de 16 de abril de 1979), como en efecto se encuentra organizado el personal en la actualidad en dicha entidad.

No obstante, también existe toda una serie de regulaciones concerniente al cálculo de incentivos a los empleados que son pagados por el presupuesto de la Junta Administrativa (v. gr. Decretos Ejecutivos No. 15394-J de 27 de abril de 1984, No. 18045-J del 3 de marzo de 1988 y No. 18671-J de 30 de noviembre de 1988)

Del análisis efectuado en relación con el punto objeto de consulta, se desprende que la Junta Administrativa del Registro Nacional se encuentra legalmente facultada efectuar la contratación de personal especial -técnico y profesional- que resulte necesario para el cumplimiento de sus fines, al tenor de lo dispuesto por los artículos 14 y 19 de la Ley de Creación del Registro Nacional, No. 5695 y sus reformas.

c.- En cuanto a la Junta Administrativa de la Dirección General de Comunicaciones. (5)

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NOTA (5): Sobre la naturaleza jurídica de este Órgano, puede consultarse el pronunciamiento C-067-91 de 3 de mayo de 1991, en el cual, después de un exhaustivo análisis se concluye que es un "Órgano con personalidad jurídica".

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Finalmente, la Junta Administrativa de la Dirección General de Comunicaciones es creada mediante Ley Nº 5870 de 11 de diciembre de 1975, y en lo que nos interesa dispone:

"Artículo 1º.- Créase la Dirección Nacional de Comunicaciones, la que estará dirigida por una Junta Administrativa como órgano dependiente del Ministerio de Gobernación, y se integran bajo ese organismo la Dirección General de Correos y la Dirección General de Telégrafos y Radios Nacionales.

Artículo 2º.- Las funciones de la Dirección Nacional de Comunicaciones son:

a) Velar por la eficiencia, calidad y mejoramiento permanente de los servicios nacionales de correos, telégrafos y radios;

b) Coordinar y orientar toda la política de organización y funcionamiento de sus dependencias;

c) Procurar asesoría técnica en los aspectos de investigación, planeamiento, ejecución, organización y evaluación de los servicios postales y comunicaciones radiotelegráficos del país;

ch) Capacitar al personal necesario en los distintos niveles, especialidades y categorías, para un eficiente servicio técnico-administrativo de las comunicaciones; y

d) Velar por el correcto y eficiente funcionamiento de la Oficina Filatélica de Costa Rica.

Artículo 3º.- La Junta Administrativa tendrá personalidad jurídica para el cumplimiento de los fines de esta ley. (...)

Artículo 5º.- Son funciones de la Junta Administrativa:

a) Dictar las políticas de organización y funcionamiento de sus dependencias;

b) Administrar los fondos asignados a cada Dirección, por medio de cuentas separadas, así como los demás ingresos que por otros conceptos reciba;

c) Proteger y conservar el patrimonio bajo su responsabilidad;

ch) Acordar los gastos y hacer las inversiones que estime adecuadas;

d) Promover y resolver las licitaciones del caso, con sujeción a lo que disponga la Ley de la Administración Financiera;

e) Preparar los proyectos de ley y los proyectos de reglamentos necesarios para el mejor funcionamiento de las diversas dependencias; y

f) Acordar los días y horas de sesión, así como el lugar en que éstas se efectúen. (...)

Artículo 7º.- El Presidente será el representante legal de la Junta. El Director Nacional de Comunicaciones será su personero ejecutivo y coordinará con cada uno de los directores de las dependencias, en lo que a sus propias funciones se refiere.

Artículo 9º.- La Junta podrá contratar empréstitos con instituciones del Sistema Bancario Nacional y con organismos internacionales, con garantía de sus rentas y cualesquiera otras que se estimen necesarias, destinados a inversiones fijas, contratación de servicios, compra de equipo y mobiliario necesarios para la instalación, operación y modernización de las instalaciones a su cargo."

Asimismo, de las diversas reglamentaciones de que ha sido objeto esta Órgano, resulta necesario citar las diversas normas relacionadas con el punto objeto de consulta. Así, dispone el Decreto Ejecutivo No. 7255-G de 20 de julio de 1977:

"Artículo 19. La Junta queda facultada para contratar empréstitos, tanto con Instituciones del Sistema Bancario Nacional y Organismos Internacionales, como instituciones autónomas y semiautónomas del Estado, con garantía de sus propias rentas y cualesquiera otras que estime necesarias, destinadas a inversiones fijas, contratación de servicios, compra de equipo y mobiliario necesarios para la instalación, operación y modernización de las instalaciones a su cargo.

Artículo 21. La Junta deberá someter a la aprobación de la Contraloría General de la República, los proyectos de presupuestos ordinarios y extraordinarios y sus modificaciones.

Artículo 50. Son funciones de la unidad de personal:

(...)

ch) Coordinar con la Dirección General de Servicio Civil los estudios técnicos de clasificación y valoración de puestos, reclutamiento, selección y movimientos de personal;

Artículo 57. Con el propósito de mejorar los servicios de la Dirección Nacional y dar mayor eficiencia a las funciones que la ley señala, la institución proporcionará capacitación al personal en todos los niveles; con este fin, la unidad de adiestramiento deberá planear, organizar, dirigir y coordinar los diversos cursos que sea necesario impartir.Para el desarrollo de estos fines deberá mantener la debida coordinación con el Departamento de Adiestramiento de la Dirección General de Servicio Civil."

Por su parte, señala el Decreto Ejecutivo de reciente promulgación No. 25162-G de 16 de mayo de 1996:

"Artículo 45. El subproceso de Recursos Humanos contará con: Capacitación y Desarrollo, Gestión de Personal y Relaciones Laborales. Tendrá las siguientes funciones:

(...)

c) Coordinar con la Dirección General de Servicio Civil los estudios técnicos de clasificación y valoración de puestos, reclutamiento, selección y movimientos de personal."

De la normativa citada, resulta de obligada conclusión para este Despacho que no es dable jurídicamente para la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones asumir el pago de los salarios de plazas que actualmente pertenecen al Presupuesto Nacional, toda vez que carece de norma legal que lo autorice.

V. POSIBILIDADES CONSTITUCIONALES DE SUPRESION DE PLAZAS

En el asunto consultado se pretende "trasladar" plazas del presupuesto nacional hacia los presupuestos de Juntas, que si bien forman parte de la Administración Pública, por las características especiales que tienen sus presupuestos, son independientes del presupuesto nacional.

Esto implica, que en realidad lo que sucedería es que las mismas desaparecerían del presupuesto del Estado, toda vez que, tratándose de regímenes totalmente distintos, en buena técnica jurídica no resulta posible hablar de un "traslado" de plazas, en tanto para que pueda operarse el mismo, las plazas deben encontrarse bajo el mismo régimen legal.

Sobre este tema, la Sala Constitucional ha señalado:

"...no puede de ninguna manera, salvo que se entre en clara desarmonía con la Carta Política, interpretarse que el inciso f) del artículo 37 establece la facultad para la Administración de suprimir la plaza "a secas", si se otorga la indemnización, pues sería desnaturalizar los principios del régimen de servicio civil instituyendo un parangón inconstitucional con la potestad del despido sin causa justificada siempre que se paguen las prestaciones del caso, que tiene el patrono en el ámbito del derecho privado. Así, cuando la Constitución y el Estatuto establecen que las causas de despido en la función pública son las mismas del Código de Trabajo, en cuanto a despido justificado y los casos excepcionales de falta de fondos y reorganización del servicio, debe hacerse esa interpretación de manera restrictiva y si se está en los dos últimos casos de excepción, lo procedente y acorde con la Constitución es hacer la consulta al Tribunal de Servicio Civil que preceptúa el artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil. De este modo, existe violación a la norma constitucional que instaura el Régimen de Servicio Civil en lo que se refiere al derecho a la estabilidad laboral del cual gozan sus servidores, en el tanto sus plazas fueron suprimidas sin seguir el procedimiento al que obliga el Estatuto correspondiente, sea la consulta que claramente establece el artículo 47 del Estatuto." (Voto 5240-93, reiterado por el Voto 6503-93)

Ello significa, que cuando en una plaza se encuentre un servidor debidamente nombrado, la misma podrá ser suprimida por el Estado únicamente en los supuestos de falta de fondos y de reorganización del servicio.

VI. CONCLUSION

Según ha quedado expuesto, al efectuar el análisis de las normas especiales sobre la materia, tanto la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, como la Ley que regula la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones, establecen expresamente los fines para los cuales debe ser utilizado el presupuesto asignado a las mismas, dentro de los cuales no se incluye la contratación de personal.

Antes bien, en ambos cuerpos normativos se establece que el personal necesario para el cumplimiento de sus fines será asignado por parte del Ministerio de Gobernación y Policía, de manera que resulta aún más claro la intención del legislador de que los fondos disponibles no fueran destinados a la contratación de servidores, razón por la cual el que estas Juntas destinen parte de sus recursos al pago de salarios de empleados contratados a su servicio, implica una violación al principio de legalidad que debe respetar la Administración.

De otra parte, en el caso de la Junta Administrativa del Registro Nacional, se desprende del análisis normativo y sus antecedentes, que sí existe autorización legal para que la Junta efectúe contratación de personal especial, -técnico y profesional-, pagado con fondos propios, aparte de contar con los servicios de los empleados que ocupan plazas pertenecientes al Presupuesto Nacional, y que han sido ubicados al servicio del Registro.

Ahora bien, siguiendo la línea de razonamiento que ha sido expuesta a lo largo del presente dictamen, resulta necesario señalar que el hecho de que la Junta cuente con facultades legales para llevar a cabo contratación de personal, no implica en modo alguno o no debe confundirse con la facultad del Poder Ejecutivo para disponer el "traslado" de plazas contenidas en el Presupuesto Nacional hacia el presupuesto de esta Junta Administrativa.

Lo anterior por varias razones. En primer término, no existe norma legal que faculte para tal acto, como ya fue expuesto en el dictamen de esta Procuraduría objeto la reconsideración que aquí nos ocupa.

Asimismo, no puede perderse de vista que se trata de regímenes presupuestarios diferentes -sea, el Presupuesto Nacional y el de la Junta Administrativa-, de manera tal que, técnicamente, no puede operarse un traslado de determinados gastos o partidas entre ellos, toda vez que esto no resulta legalmente posible, al regirse cada uno por normativa distinta. En este sentido, resultan de obligado acatamiento las implicaciones del Principio de Especialidad Presupuestaria, además de las restricciones que lleva aparejadas el de Legalidad Presupuestaria, comentado supra.

De otra parte, en virtud de la facultad de estas Juntas para disponer sus egresos, el Poder Ejecutivo no tendría facultad alguna para imponerles el gasto que implicaría asumir plazas pertenecientes al Presupuesto Nacional. En relación a las instituciones que ostentan autonomía en materia de presupuesto, resulta ilustrativo recordar que la Sala Constitucional ha señalado que:

"...las instituciones autónomas y semiautónomas no poseen un régimen financiero incorporado en el Presupuesto Nacional. La misma Constitución Política, en su artículo 184, inciso 2), confiere a la Contraloría General de la República la atribución de examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las instituciones autónomas y fiscalizar su ejecución y liquidación; (...) Por lo que el pretender asignar recursos de las instituciones autónomas y semiautónomas que se encuentran presupuestados con determinados fines, para sustentar económicamente al SINART, lesiona el artículos 184, inciso 2), de la Constitución y las normas ordinarias que regulan el procedimiento de preparación, aprobación, ejecución y liquidación de los presupuestos de dichas instituciones. En lo que se refiere a las instituciones autónomas, el disponer de sus recursos, mediante una norma general de presupuesto, también lesiona la independencia administrativa que les confiere la Constitución Política en su artículo 188 y modifica el destino que sus respectivas leyes de creación fijan a los recursos para cumplir los fines que les fueron encomendados" (Voto 7598-94 de 23 de diciembre de 1994)

En consecuencia, razones de constitucionalidad, en virtud de lo preceptuado en el numeral 184 de la Carta Magna, -según ha quedado expuesto-, así como impedimentos legales no sólo de carácter presupuestario, sino relativos a la posibilidad de supresión de plazas pertenecientes al Régimen de Servicio Civil, impiden que pueda operarse un traslado en sentido técnico de partidas destinadas al pago de plazas contenidas en el Presupuesto Nacional, hacia el presupuesto de la Junta Administrativa del Registro Nacional. En la forma expuesta se confirma en todos sus extremos el pronunciamiento de esta Procuraduría Nº C-094-96 de fecha 13 de junio de 1996.

Sin otro particular, nos suscribimos atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa

Licda. Andrea Calderón Gassmann

Asistente de Procurador

c.c.: Junta Administrativa del Registro Público.

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