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Opinión Jurídica : 038 - del 12/02/2021
12 de febrero del 2021
OJ-038-2021
Señora
Nancy Vílchez Obando
Comisión
de Asuntos Económicos
Departamento de Comisiones Legislativas
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República,
nos referimos a su oficio N° AL-CPOECO-713-2019, de
fecha 08 de noviembre de 2019, mediante el cual se requiere nuestra opinión
sobre el proyecto denominado “LEY
REGULADORA DE LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE DE PERSONAS POR MEDIO DE PLATAFORMAS
TECNOLOGICAS”, que se tramita bajo el expediente N°
21.587.
De previo a rendir el criterio
solicitado, es necesario aclarar que éste no constituye un dictamen vinculante,
ya que lo consultado se relaciona con la función que le atribuye la
Constitución Política a la Asamblea Legislativa, esto es, la competencia
exclusiva de dictar las leyes, y no con sus funciones de administración
activa. Así las cosas, se rinde la
respectiva opinión jurídica, siempre con el ánimo de colaborar en el ejercicio
de las altas funciones que cumple el Parlamento.
Asimismo, se advierte que no corresponde a esta Procuraduría pronunciarse
sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley, por lo que únicamente
haremos un análisis del articulado realizando las observaciones generales que
ameriten alguna discusión de tipo jurídico o de técnica legislativa, y dentro
del ámbito competencial de este órgano asesor.
Por otra parte, cabe aclarar que el plazo de ocho días invocado en su
oficio no resulta vinculante para esta Procuraduría, por cuanto no nos
encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa.
I.
CONTENIDO
DEL PROYECTO DE LEY
Tal y como se explica en la exposición de motivos del proyecto de ley base
que aquí nos ocupa, se plantea la creación del marco jurídico regulatorio del
servicio de transporte de personas que utiliza plataformas tecnológicas como
mecanismo de intermediación entre los conductores y usuarios.
Por otra parte, se pretende regular, reformar y mejorar la normativa
relacionada con el servicio de transporte remunerado de personas modalidad
taxi, con el fin de garantizar una mayor competitividad y mejorar la calidad
del servicio.
II.
CONSIDERACIONES
SOBRE EL PROYECTO DE LEY
De previo, valga señalar que en la corriente legislativa se tramitó el
conocimiento de un texto normativo similar, mediante expediente N° 21.228, el cual esta Procuraduría analizó y se pronunció
por medio de Opinión Jurídica N° OJ-028-2019 de fecha 22 de marzo de 2019. En el referido pronunciamiento se
desarrollaron una serie de observaciones en relación con posibles roces de
constitucionalidad, por infracción a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, entre otros argumentos.
El proyecto de ley N° 21.228 fue dictaminado
negativamente por los señores diputados, siendo que, de la revisión del
proyecto de ley en estudio, sea el N° 21.587, se
encuentra que la propuesta normativa mejora sustancialmente la redacción
anterior, de tal suerte que se modificaron los aspectos puntualizados por esta
Procuraduría en su oportunidad. No obstante, el texto objeto de análisis
presenta otros aspectos –diferentes al anterior- que merecen un examen puntual,
como a continuación se realizará.
El artículo 1 describe el objeto
de la propuesta de ley, señalando que será la creación del marco normativo que
regule la operación de los servicios de transporte de personas por medio de
plataformas tecnológicas. Lo anterior concuerda parcialmente con el
objetivo señalado en la exposición de motivos, toda vez que el texto en estudio
también pretende reformar una serie de normas no concernientes a ese tema,
razón por la cual se recomienda su consideración para ajustarlo a la finalidad
del proyecto de ley.
El artículo 24 inciso d) impone
como uno de los requisitos que deben cumplir las empresas que brinden el
servicio de transporte remunerado de personas modalidad plataforma tecnológica,
que el vehículo no sea mayor a 8 años desde su fabricación, y en el caso de
vehículos eléctricos o cero emisiones el año de fabricación no podrá ser
superior a 10 años.
Valga señalar que nuestro ordenamiento jurídico dispone de un tratamiento
diferenciado en cuanto a este punto, según se trate de personas que brindan el
servicio de taxi o el servicio especial estable de taxi –SEETAXI-.
En efecto, la denominada “Reglamentación
de Características y Condiciones Generales de los vehículos taxi”, Decreto Ejecutivo N° 32261, señala el rango de
antigüedad exigido para los vehículos que presten la modalidad taxi, indicando:
“Artículo 5º-Rango de antigüedad. Para la prestación del servicio público del
transporte remunerado de personas modalidad taxi, los vehículos automotores que
se utilicen en esta actividad no podrán contar con un rango de antigüedad
superior a los 15 años contados a partir de su fecha de fabricación.
Para tales
efectos, la vida máxima autorizada será la indicada en el párrafo anterior, y
por ninguna causa, podrá autorizarse la circulación de unidades que excedan el
rango de antigüedad aludido
(Así reformado por el artículo 1°
del decreto ejecutivo N° 34103 del 08 de noviembre de
2007)”. (El subrayado es propio)
Por
otra parte, en el caso del servicio especial estable de taxi –SEETAXI-, la Ley
Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en
vehículo en la modalidad taxi, ley N° 7969, en su
ordinal 29 dispone:
Artículo 29.- Concesión administrativa
previa o permiso para servicios especiales estables de taxi.
…
2.- Para
la prestación del servicio especial estable de taxi, a que se refiere el artículo
2 de esta ley, se requiere obtener un permiso otorgado por el Consejo de
Transporte Público, sujeto a las siguientes condiciones: …
c) Los
vehículos con los cuales se desarrolle la prestación de servicio público
modalidad especial estable de taxi, no podrán tener las características propias
de los vehículos modalidad taxi que se autorizan en razón de una concesión para
prestar el servicio en una determinada base de operación autorizada por el
Consejo de Transporte Público, tales como el color rojo, el uso de rótulos
luminosos o no luminosos, calcomanías, el uso del taxímetro y otros similares,
tal como lo defina el reglamento de rigor, así como cualquier otro distintivo
que pueda inducir a error a las personas usuarias del servicio de taxi. Además,
deberán cumplir los requisitos de circulación que establece la Ley N.º 7331,
Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, y sus reformas. Estos
automotores no podrán tener una antigüedad superior a los diez años, contados
desde su año de fabricación…”. (El subrayado es propio)
Así las cosas,
vemos que la propuesta de ley viene a insertar una regulación diferente, en
cuanto a la antigüedad de los vehículos para esta nueva modalidad de transporte
remunerado de personas, sin que de la exposición de motivos o del texto
normativo se desprenda la justificación técnica de imponer un trato
diferenciado, toda vez que a otros vehículos que despliegan la misma actividad
(transporte remunerado de personas), se les impone un requisito más favorable.
Lo anterior eventualmente
podría conculcar el principio de igualdad constitucional, por lo que se
recomienda respetuosamente a los señores legisladores revisar este aspecto, y
en caso de existir una justificación técnica, razonable y proporcional para
esta diferenciación, así sustentarlo.
El artículo 40 refiere que el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes tendrá las potestades que señala la
ley para aquellos conductores que ejerzan la actividad sin la debida
autorización, aunado a esas potestades señala que tendrán facultades de
inspección e imposición de medidas precautorias.
Este articulado es impreciso, lo
cual puede aparejar dificultades para su aplicación práctica. En primer término, en el glosario de
definiciones no se señala qué se entiende por medidas precautorias ni cuáles
son dichas medidas. En todo caso,
conviene tomar en cuenta que las autoridades de tránsito ya cuentan con las
potestades establecidas en la legislación nacional y que son de aplicación para
todas aquellas personas infractoras, sean conductores particulares o
conductores que ostentan autorización para el transporte remunerado de
personas, sean taxis o SEETAXI.
En razón de lo anterior, no queda claro el criterio técnico ni la
justificación de razonabilidad y proporcionalidad para aplicar medidas
precautorias –que como se indicó, ni siquiera se sabe cuáles serían- al
transporte remunerado de personas modalidad plataformas tecnológicas y no a las
demás modalidades de transporte, lo que eventualmente podría venir a fracturar
el principio de igualdad constitucional.
En cuanto al artículo 41 inciso b) y
42 inciso a), tenemos que el primero regula las sanciones graves y el
segundo las sanciones leves, imponiendo una sanción leve a aquellas empresas
que incumplan con el deber de llevar un registro de conductores acreditados
–art 42 inciso a)-. No obstante, se califica como sanción grave –art 41 inciso
b)- el no tener y/o mantener actualizado el listado interno de conductores, por
lo que se califica dos conductas iguales con sanciones diferentes, lo que puede
dificultar su aplicabilidad una vez aprobado el texto normativo.
El artículo 55 dispone la
reforma del artículo 143 de la Ley de Tránsito de Vías Públicas Terrestres y
Seguridad Vial, Ley N° 9078, agregándose un inciso,
en los siguientes términos:
“…Se impondrá una multa de
doscientos ochenta mil colones (¢280.000) sin perjuicio de las sanciones
conexas, a quien incurra en alguna de las siguientes conductas:
…
i) Al propietario y al conductor de un vehículo de transporte público que
maltrate al usuario, que no utilice o altere el taxímetro, que cobre una tarifa
diferente, que niegue el transporte. “. (Lo subrayado es
propio)
Nótese que esta
norma pretende multar al propietario de un vehículo que realice el servicio de
transporte remunerado de personas, en aquellos casos en que se maltrate al
usuario, no se utilice o altere el taxímetro, se cobre una tarifa diferente o
se niegue el transporte. No obstante, prácticamente todas esas conductas son
realizadas por la persona que conduce el automotor, que no necesariamente
converge en la figura del propietario.
En relación con la responsabilidad de
los propietarios de los vehículos, nuestra Sala Constitucional ha dimensionado
el tema, señalando:
“…Esta Sala se
ha referido en su jurisprudencia al
carácter estrictamente personal de la responsabilidad por infracciones de
tránsito y ha señalado que para imponer una sanción de esta naturaleza debe
también cumplirse con las garantías que componen el debido proceso: “…las regulaciones que prevén y sancionan las
conductas que quebranten las reglas de vialidad, participan de la naturaleza y
restricciones que caracterizan a la ley penal en general. Por ello, entre los diversos principios
aplicables –todos ellos de rango constitucional– destacan los del carácter
estrictamente personal de la responsabilidad, así como el de debido proceso. El
primero implica, desde luego, que no es posible reprochar una conducta
punible activa u omisiva, ni imponer una sanción, más que a su autor y a las
personas a quienes, por la índole de su participación en el supuesto fáctico,
puedan asumir la calidad de cómplices o instigadores. Específicamente en materia de tránsito, esto se traduce en la exigencia
de que la responsabilidad penal recaiga sobre el sujeto activo y nunca sobre un
tercero ajeno al hecho. En cuanto al segundo principio, es igualmente claro
que la imposición de la pena tiene que estar necesariamente precedida de la
oportunidad de ejercitar una defensa plena, sin la cual aquélla resultaría
frontalmente contraria a las más elementales garantías que caracterizan a un
Estado democrático de derecho.
…
El principio de culpabilidad, derivado del artículo 39
de la Constitución Política, según el cual “A nadie se hará sufrir pena sino
por delito, cuasidelito o falta, sancionados por ley anterior y en virtud de
sentencia firme dictada por autoridad competente, previa oportunidad concedida
al indiciado para ejercitar su defensa y mediante la necesaria demostración de
culpabilidad.” no sólo es de aplicación en los casos de imposición de una pena
de prisión, como afirma la Procuraduría General de la República en su informe,
sino que también es imperativo en las faltas de tránsito, donde lo que se
imputan son conductas dolosas o culposas atribuibles a un sujeto activo. Es por
ello que los ejemplos que pone la Procuraduría, del propietario del ganado
que rompe la cerca de su vecino y que debe responder por esos daños, o del
propietario de un árbol que no es mantenido en buen estado y que debe pagar los
daños generados a terceros, no son atinentes a las infracciones de tránsito,
donde la conducta es realizada por una persona con conocimiento y voluntad. Distinto es el régimen de responsabilidad
civil derivado de un hecho de tránsito, en donde es posible alegar la
existencia de responsabilidad objetiva, incluso solidaria, bajo determinados
presupuestos. Así, el artículo 7 de la Ley de Tránsito dispone: “En todo
hecho de tránsito, en el cual se encuentre involucrado un vehículo, el
propietario registral será el responsable civil objetivo de las consecuencias
que se deriven del uso, la manipulación, la posesión o la tenencia del
vehículo, aun cuando él no haya sido el conductor del vehículo y el responsable
del hecho no sea identificado en un proceso de tránsito; salvo que dicho
propietario registral demuestre haber vendido el automotor, por medio de
escritura pública con fecha anterior al hecho que se investiga. De oponerse la
salvedad indicada o cualquier otra legítimamente válida, la autoridad
procederá, en el primer caso, a realizar todos los trámites necesarios para la
notificación y puesta en conocimiento de los hechos al nuevo propietario
documental, a fin de continuar contra este el proceso correspondiente. Para
determinar la responsabilidad civil solidaria del propietario, la gestión se
realizará, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 y siguientes de esta
Ley.” Dentro de los supuestos de responsabilidad por conductas sancionadas con
multas fijas por infracciones de tránsito, la misma Ley de Tránsito establece
en qué casos existe responsabilidad únicamente del conductor, que son la
mayoría de supuestos y en cuáles eventualmente podría generarse además una
responsabilidad del propietario del vehículo. Sobre este tema, señala la
sentencia citada: “a) Supuestos de responsabilidad penal, exclusivamente. Se
trata de aquellas infracciones a la Ley de Tránsito que conducen sólo a la
imposición de una sanción de multa fija. En estos casos, el alcance del proceso
no debe ir más allá de la determinación de la responsabilidad penal. Desde esta
óptica, la ley prevé tanto situaciones en que la multa debe recaer necesariamente
sobre el propietario del vehículo (por ejemplo, en el artículo 130, inciso f)
como otras –la mayoría– en las que el sancionado es el conductor,
independientemente de si es dueño o no (ejemplo, el inciso a.- ibídem). La aplicación de los principios esbozados
anteriormente, llevan a la conclusión de que, en ellos, se debe traer al
proceso sólo a aquella o aquellas personas que puedan resultar sancionadas y a
nadie más. Es decir, si la multa debe pesar sobre el conductor, sólo con él o
ella se debe seguir la causa, sin participar al propietario del vehículo en
caso de que no sea la misma persona; y viceversa…”.[1] (Énfasis
propio).
En virtud de lo anterior,
debe observarse que la reforma propuesta en este articulado supone la
imposición de una multa –la más alta en nuestro ordenamiento jurídico- al
propietario registral sobre conductas estrictamente cometidas por el conductor
del vehículo, lo que podría suponer roces de constitucionalidad en cuanto a la
atribución de responsabilidades, en los términos comentados.
III.
CONCLUSIÓN
En la forma
expuesta se deja rendido el criterio sobre el proyecto de ley consultado, cuya
aprobación es de resorte exclusivo de dicho Parlamento.
Lo anterior, sin
perjuicio de las observaciones que hemos dejado señaladas, tanto sobre aspectos
de técnica legislativa, como respecto de posibles roces en materia de
constitucionalidad que podrían generarse, las cuales, con el respeto
acostumbrado, sugerimos revisar.
De usted con toda consideración, suscriben atentamente,
Andrea Calderón Gassmann Alejandra Solano Madrigal
Procuradora Abogada de Procuraduría
ACG/ASM/gcc
OJ-038-2021
TRANSPORTE REMUNERADO DE PERSONAS MODALIDAD
PLATAFORMAS TECNOLÓGICAS. ANTIGÜEDAD DE LOS VEHÍCULOS. PRINCIPIO DE IGUALDAD
CONSTITUCIONAL. MULTAS A PROPIETARIOS REGISTRALES.
La Asamblea Legislativa requiere nuestra opinión sobre el
proyecto de ley denominado “LEY
REGULADORA DE LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE DE PERSONAS POR MEDIO DE PLATAFORMAS
TECNOLOGICAS”, que se tramita bajo el expediente N° 21.587.
Mediante opinión jurídica N° OJ-038-2021 de fecha 12 de febrero de
2021 suscrita por Andrea Calderón Gassmann,
Procuradora, y Alejandra Solano Madrigal, Abogada de Procuraduría, evacuamos la
consulta de mérito, en la cual se plantea la creación del marco jurídico regulatorio del servicio de
transporte de personas que utiliza plataformas tecnológicas como mecanismo de
intermediación entre los conductores y usuarios. Se desarrollaron una serie de
consideraciones, en resumen, lo siguiente:
Se presenta una propuesta normativa mejorada
sustancialmente en relación con la redacción anterior impulsada mediante el
proyecto de ley N° 21.228, que fue dictaminada negativamente por los señores
diputados.
Se establece como requisito que las empresas que
brinden el servicio de transporte remunerado de personas modalidad plataforma
tecnológica, el vehículo no sea mayor a 8 años desde su fabricación, y en el
caso de vehículos eléctricos o cero emisiones el año de fabricación no podrán
ser superior a 10 años, lo que configura un marco regulatorio diferenciado a lo
establecido para el transporte remunerado de personas modalidad taxi y seetaxi, sin que se
desprenda justificación técnica de imponer un trato diferenciado, pudiendo
eventualmente conculcar el principio de igualdad jurídica.
El texto
normativo dispone que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes tendrá las
potestades de inspección e imposición de medidas precautorias, sin determinar
el contenido de esas facultades, además estableciendo facultades diferenciadas
aplicadas a esta modalidad de transporte remunerado de personas y que no se
aplicarían a las demás modalidades, lo que podría fracturar el principio de
igualdad constitucional.
La reforma propuesta en
este articulado supone la imposición de una multa –la más alta en nuestro
ordenamiento jurídico- al propietario registral sobre conductas estrictamente
cometidas por el conductor del vehículo, lo que podría suponer roces de
constitucionalidad en cuanto a la atribución de responsabilidades.