Opinión Jurídica : 076 - del 05/04/2021

5 de abril de 2021

OJ-076 -2021

 

Señora

Marolin Azofeifa Trejos

Diputada

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. DMAT-055-2021 de 10 de marzo de 2021, mediante el cual requiere nuestro criterio en relación con el régimen del patrimonio natural del Estado, específicamente, pregunta lo siguiente:

 

“1. ¿Cómo se debe de interpretar desde nuestra normativa aquellas áreas Urbanas dentro de Refugios de Vida Silvestre Mixtos o Reservas Forestales Mixtas, donde incluso existen propiedades privadas legalmente inscritas ante el Registro Nacional de la Propiedad, en base la ley de informaciones posesorias de N° 139 del 14 de julio de 1941, en su artículo 7, u otras normativas?

2. ¿Se debe considerar Patrimonio Natural del estado cuando ya son áreas impactadas por el ser humano, o más bien se debería de interpretar que es Patrimonio del Estado, pero no así un Patrimonio Natural?

3. ¿Cuál es realmente la interpretación o alcance de Patrimonio Natural del Estado al tenor del artículo 13 de la Ley Forestal N° 7575?”

 

I. Sobre las consultas formuladas por la Asamblea Legislativa y sus Diputados.

 

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

 

            Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

 

            Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

 

            Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre otros).

 

            De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).

 

            Por último, interesa señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:  

 

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

 

 

II. Sobre lo consultado.

 

            Con el fin de contestar sus preguntas, es necesario exponer unas consideraciones generales sobre el régimen del patrimonio natural del Estado.

 

            En ese sentido, debe señalarse que el artículo 13 de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996) define el patrimonio natural del Estado disponiendo que:

 

“Artículo 13.- Constitución y administración

El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio.

Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.”

 

            Además, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 del 30 de abril de 1998) y 2° de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), las áreas silvestres protegidas también forman parte de ese patrimonio.

 

            La Sala Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha dispuesto que el patrimonio natural del Estado está conformado por dos componentes:

 

“a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes).” (Sala Constitucional voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008).

 

            Acerca del segundo componente, según lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Forestal, se ha considerado que cuando el Estado o alguna institución pública adquiere un inmueble con cobertura boscosa o que tiene aptitud forestal, existe una afectación legal inmediata al patrimonio natural y, por tanto, ese terreno adquiere, de pleno derecho, todas las características del patrimonio natural del Estado y, en consecuencia, debe ser administrado por el Sistema Nacional de Área de Conservación. (Al respecto véanse los votos de la Sala Constitucional nos. 16975-2008 y 12973-2013 de las 16 horas 20 minutos de 25 de setiembre de 2013). Lo mismo sucede con los bienes demaniales que posean cobertura boscosa o sean de aptitud forestal que sean administrados por otras instituciones, tal es el caso, por ejemplo, de la zona marítimo terrestre y de las fajas fronterizas.

 

            El patrimonio natural del Estado es catalogado por el artículo 14 de la Ley Forestal como un bien de dominio público, y según el artículo 13 de esa misma Ley y el 22 de la Ley de Biodiversidad, debe ser administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y su ocupación e invasión deben sancionarse con pena de prisión de tres meses a tres años, tal y como lo establece el artículo 58 de esa misma Ley.

 

            Con base en lo anterior, quienes hayan poseído terrenos, de manera legítima, antes de que fueran afectados al régimen del patrimonio natural del Estado, podrían inscribirlos a su nombre en virtud de lo dispuesto en los artículos 853 y siguientes del Código Civil. En ese mismo sentido, obsérvese que el artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias reconoce la posibilidad de que se titulen inmuebles ubicados dentro de un área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, cuando se demuestre haber poseído el bien por al menos diez años antes de la fecha de vigencia de la ley o decreto que creó el área silvestre.

 

            En cuanto a las actividades que se pueden llevar a cabo en el patrimonio, el artículo 18 de la Ley Forestal establece:

 

“Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.

(Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio de 2018)”

 

Con base en esas disposiciones normativas, la Sala Constitucional ha considerado que:

 

“El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica: que los terrenos son inalienables; su posesión por los particulares «no causará derecho alguno a su favor» y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible; no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación es sancionada como delito; no cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.”  (Voto no. 12716-2012 de las 16 horas 1 minuto de 12 de setiembre de 2012. En similar sentido, véanse los votos nos. 2020-2009 de las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de 2009 y 1570-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de noviembre de 2011).

           

            1. ¿Cómo se debe de interpretar desde nuestra normativa aquellas áreas Urbanas dentro de Refugios de Vida Silvestre Mixtos o Reservas Forestales Mixtas, donde incluso existen propiedades privadas legalmente inscritas ante el Registro Nacional de la Propiedad, en base la ley de informaciones posesorias de N° 139 del 14 de julio de 1941, en su artículo 7, u otras normativas?

 

            Como se indicó anteriormente, las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado. No obstante, deben hacerse ciertas precisiones en cuanto a los Refugios de Vida Silvestre Mixtos y a las propiedades privadas inscritas que se ubiquen dentro de cualquier área silvestre protegida o, en general, dentro del patrimonio natural del Estado.

 

            Según el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) los refugios de vida silvestre son una categoría de manejo o tipo de área silvestre protegida. El artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), define como refugios nacionales de vida silvestre “los que el Poder Ejecutivo declare o haya declarado como tales, para la protección e investigación de la flora y la fauna silvestres, en especial de las que se encuentren en vías de extinción.” Y, establece, además, que estos refugios pueden ser de tres tipos: a) refugios de propiedad estatal, b) refugios de propiedad mixta, y c) refugios de propiedad privada.

 

          El artículo 150 del Reglamento a esa Ley (Decreto Ejecutivo no. 32633 de 10 de marzo de 2005), en cuanto a esas categorías, dispone que:

 

“a) Son refugios de propiedad estatal aquellos en los que las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad al Estado.

 

b) Son Refugios de Propiedad Mixta aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en partes al Estado y otras son de propiedad particular.

 

c) Son de Refugios de Propiedad Privada aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares.”

 

            Por su parte, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo no. 34433 de 11 de marzo de 2008) establece, en su artículo 70, que los refugios de vida silvestre se clasifican en:

 

“e.1)   Refugios de propiedad estatal. Son aquellos en los que las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad al Estado y son de dominio público. Su administración corresponderá en forma exclusiva al SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentren declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. Por tratarse del patrimonio natural del Estado, únicamente podrán desarrollarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.

 

e.2)   Refugios de propiedad privada. Son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares. Su administración corresponderá a los propietarios de los inmuebles y será supervisada por el SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentran declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. En los terrenos de los refugios de propiedad privada, sólo podrán desarrollarse actividades productivas de conformidad con lo que estipula el Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo Nº 32633-MINAE, del 10 de marzo del 2005, publicado en La Gaceta Nº 180 del 20 de setiembre del 2005.

 

e.3)   Refugios de propiedad mixta. Son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en parte al Estado y en parte a particulares. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentran declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. Su administración será compartida entre los propietarios particulares y el SINAC, de manera que en los terrenos que sean propiedad del Estado sólo podrán desarrollarse las actividades indicadas previamente para los refugios de propiedad estatal, indicadas en el inciso i) mientras que en los terrenos de propiedad privada podrán desarrollarse las actividades señaladas para los refugios de propiedad privada indicadas en el inciso ii), respetando los criterios y requisitos respectivos.”

 

            Además, en ese mismo artículo se dispone que “las dimensiones y características permitidas para los diferentes tipos de actividades y proyectos a desarrollar dentro de los refugios de propiedad privada y en la porción privada de los refugios de propiedad mixta, refiérase al Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre.”

 

          Y, al respecto, el Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, establece:

 

“Artículo 151.- El MINAET a través del SINAC, podrá autorizar dentro de los límites de los Refugios de Propiedad Mixta, y Refugios de Propiedad Privada, de conformidad con los principios de desarrollo sostenible planteados en los planes de manejo, las siguientes actividades:

a) Uso agropecuario.

b) Uso habitacional.

c) Vivienda turística recreativa.

d) Desarrollos turísticos, incluye hoteles, cabinas, albergues u otros que realicen actividades similares.

e) Uso comercial (restaurantes, tiendas, otros).

f) Extracción de materiales de canteras (arena y piedra).

g) Investigaciones científicas o culturales.

h) Otros fines de interés público o social y cualquier otra actividad que el SINAC considere pertinente compatibles con las políticas de Conservación y desarrollo sustentable.”

 

            Con base en esas disposiciones, resulta claro que solo los refugios de vida silvestre estatales son bienes de dominio público, integrantes del patrimonio natural del Estado en su totalidad. Y, por ello, son administrados por el SINAC y en ellos solo es posible llevar a cabo las actividades que permite el artículo 18 de la Ley Forestal antes mencionado.

 

            Por su parte, los refugios de propiedad privada incluyen solo propiedades de esa naturaleza y su administración corresponde a los propietarios, con supervisión del SINAC y en ellos, se pueden llevar a cabo las actividades dispuestas en el artículo 151 del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre.

 

            En el caso de los refugios nacionales de vida silvestre mixtos, como su nombre lo indica, su naturaleza tiene esa misma condición, pues confluye propiedad privada y pública y su administración se ejerce de manera conjunta entre el SINAC y los propietarios privados. En las áreas públicas de esos refugios solo se pueden llevar a cabo las actividades dispuestas en el artículo 18 de la Ley Forestal, mientras que en los de naturaleza privada, se pueden ejercer las actividades señaladas en el artículo 151 del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre.

 

            Así las cosas, las propiedades privadas incluidas en los refugios de vida silvestre privados y en la parte privada de los refugios mixtos, no pierden esa naturaleza y no pueden considerarse bienes demaniales integrantes del patrimonio natural del Estado, aunque sí sujetos a las limitaciones de uso señaladas normativamente.

 

En cuanto a las reservas forestales, debe advertirse que ni en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente ni en el artículo 70 de la Ley de Biodiversidad, que enlistan las categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas, establecen, técnicamente, la existencia de reservas forestales mixtas.

 

Lo que sí puede suceder en esas reservas y en cualquier otra área silvestre protegida es que, al momento de su constitución, existieran propiedades privadas inscritas que no fueron expropiadas. Y, en ese caso, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente:

 

“Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.

Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.

Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.

Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de expropiaciones No. 7495, del 3 de mayo de 1995.”

 

Con base en esa disposición, es posible que, en las reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los propietarios privados que se vean afectados decidan someterse voluntariamente al régimen de protección y a las limitaciones de uso del inmueble, y, en ese supuesto, esa limitación se inscribe en el Registro Público. De tal forma, en esos casos, coexistiría propiedad pública y privada, y ésta última no perdería esa condición, pero sí se encontraría limitada por las disposiciones del plan de manejo correspondiente.

 

En caso de que los propietarios privados no decidan someterse voluntariamente al régimen de las zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales en los términos antes señalados, sus inmuebles quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, lo cual también sucede en el caso de reservas biológicas y parques nacionales, en los cuales no existe la posibilidad de que los propietarios privados se sometan voluntariamente al régimen de protección.

 

Pero sí debe precisarse que, en el anterior supuesto, en los casos particulares de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, mientras el pago o la expropiación no se hayan llevado a cabo, las áreas privadas, sin perder esa condición, quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.

 

A su vez, debe señalarse que, quienes hayan poseído terrenos, de manera legítima, antes de que fueran afectados por la creación de un área silvestre protegida, podrían inscribirlos a su nombre en virtud de lo dispuesto en los artículos 853 y siguientes del Código Civil y conforme con el artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias, que reconoce la posibilidad de que se titulen inmuebles ubicados dentro de un área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, cuando se demuestre haber poseído el bien por al menos diez años antes de la fecha de vigencia de la ley o decreto que creó el área silvestre.

 

En esos casos, los inmuebles titulados tendrán naturaleza privada, hasta que, conforme con las demás disposiciones antes señaladas, sean expropiados a adquiridos por la administración.

 

De tal forma, bajo todas esas disposiciones es que debe interpretarse la existencia de propiedades privadas en las áreas silvestres protegidas. Y, si se trata de ocupaciones ilegales, es decir, sin contar con un título de propiedad o un título habilitante, debe procederse al desalojo y demolición y éstas deben sancionarse con pena de prisión de tres meses a tres años, tal y como lo establecen los artículos 34 y 99 inciso h) de la Ley Orgánica del Ambiente y el artículo 58 de la Ley Forestal. 

 

Luego, en cuanto a la existencia de lo que se denomina en la consulta como áreas urbanas, tómese en cuenta lo indicado en la respuesta a la siguiente pregunta.

 

            2. ¿Se debe considerar Patrimonio Natural del estado cuando ya son áreas impactadas por el ser humano, o más bien se debería de interpretar que es Patrimonio del Estado, pero no así un Patrimonio Natural?

 

            En vista de que el patrimonio natural del Estado constituye un bien de dominio público, la única forma de excluir ciertas áreas de ese régimen es desafectándolas, es decir, eliminando su condición demanial.

 

Para ello, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha desarrollado lo que podría llamarse, el principio de irreductibilidad de las áreas protegidas, según el cual, no es posible reducir la cabida un área protegida si no es mediante una ley y si no se cuenta con un estudio técnico que acredite que esa disminución no afectará los recursos naturales de la zona. (Véanse los votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros).

           

Y es que, ese principio ha sido aplicado por ese Tribunal Constitucional, a cualquier tipo de bien de dominio público de importancia ambiental:

 

“Con lo cual, resulta claro que, de conformidad con el principio de razonabilidad constitucional y el contenido del artículo 50, de la Constitución Política, los estudios técnicos necesarios para desafectar un bien de dominio público, en general, y, en concreto, para desafectar terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, deben realizarse de previo o durante la tramitación del respectivo proyecto de ley, so pena de omitir, en el procedimiento legislativo, un requisito sustancial que torna en inconstitucional la ley así aprobada, por un vicio esencial en la tramitación del expediente legislativo de formación de la ley. Con ello, como queda dicho en la sentencia de última cita, también se transgrede un principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en este caso al legislador, conforme al principio general de la inderogabilidad singular de una norma para el caso concreto, el cual tiene rango constitucional. En este caso, el legislador omitió observar el contenido del artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió con su promulgación y que obliga al legislador a contar con estudios técnicos previos a la promulgación de una ley que reduzca o desafecte un bien de dominio público que forme parte del patrimonio natural del Estado, de una zona protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de cualquier terreno de interés ambiental.” (Voto no. 2375-2017 de las 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017. Se añade la negrita).

 

            Por tanto, con base en lo anterior, no es posible desafectar un bien de interés público ambiental si no es mediante una ley que cuente con el respaldo de un estudio técnico que acredite que la adopción de esa medida no afectará el ambiente.

 

            En consecuencia, aunque se trate de áreas impactadas por el ser humano, éstas no podrían entenderse excluidas del régimen del patrimonio natural del Estado si no se han desafectado en los términos antes señalados.

 

            3. ¿Cuál es realmente la interpretación o alcance de Patrimonio Natural del Estado al tenor del artículo 13 de la Ley Forestal N° 7575?”

 

Por la generalidad de la pregunta, debemos señalar que, al tenor del artículo 13 de la Ley Forestal, como ya se indicó, debe entenderse que el patrimonio natural del Estado está constituido por las áreas silvestres protegidas y por los demás bienes demaniales y bienes de instituciones públicas que sean boscosos o sean terrenos de aptitud forestal.

 

A partir de ahí, resultan aplicables las demás características y condiciones del régimen que fueron expuestas de manera general al inicio de esta opinión jurídica.

 

De Usted, atentamente,

 

 

                       

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

OJ-076-2021.

 

CONSULTAS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS. PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. CARACTERÍSTICAS. ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS. PROPIEDAD PRIVADA. DESAFECTACIÓN.

 

La diputada Marolin Azofeifa Trejos requirió nuestro criterio sobre lo siguiente:

 

“1. ¿Cómo se debe de interpretar desde nuestra normativa aquellas áreas Urbanas dentro de Refugios de Vida Silvestre Mixtos o Reservas Forestales Mixtas, donde incluso existen propiedades privadas legalmente inscritas ante el Registro Nacional de la Propiedad, en base la ley de informaciones posesorias de N° 139 del 14 de julio de 1941, en su artículo 7, u otras normativas?

2. ¿Se debe considerar Patrimonio Natural del estado cuando ya son áreas

impactadas por el ser humano, o más bien se debería de interpretar que es Patrimonio del Estado, pero no así un Patrimonio Natural?

3. ¿Cuál es realmente la interpretación o alcance de Patrimonio Natural del Estado al tenor del artículo 13 de la Ley Forestal N° 7575?”

 

La Procuraduría, en opinión jurídica no. OJ-076-2021 de 5 de abril de 2021, concluyó que:

 

1. Los refugios de vida silvestre estatales son bienes de dominio público, integrantes del patrimonio natural del Estado en su totalidad. Y, por ello, son administrados por el SINAC y en ellos solo es posible llevar a cabo las actividades que permite el artículo 18 de la Ley Forestal antes mencionado.

Las propiedades privadas incluidas en los refugios de vida silvestre privados y en la parte privada de los refugios mixtos, no pierden esa naturaleza y no pueden considerarse bienes demaniales integrantes del patrimonio natural del Estado, aunque sí sujetos a las limitaciones de uso señaladas normativamente.

En cuanto a las reservas forestales, ni en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente ni en el artículo 70 de la Ley de Biodiversidad, establecen la existencia de reservas forestales mixtas. Lo que sí puede suceder en esas reservas y en cualquier otra área silvestre protegida es que, al momento de su constitución, existieran propiedades privadas inscritas que no fueron expropiadas. Y, en ese caso, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente.

 

2. No es posible desafectar un bien de interés público ambiental si no es mediante una ley que cuente con el respaldo de un estudio técnico que acredite que la adopción de esa medida no afectará el ambiente. Aunque se trate de áreas impactadas por el ser humano, éstas no podrían entenderse excluidas del régimen del patrimonio natural del Estado si no se han desafectado en los términos antes señalados.

 

3. Por la generalidad de la pregunta, debemos señalar que, al tenor del artículo 13 de la Ley Forestal, como ya se indicó, debe entenderse que el patrimonio natural del Estado está constituido por las áreas silvestres protegidas y por los demás bienes demaniales y bienes de instituciones públicas que sean boscosos o sean terrenos de aptitud forestal.