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Dictamen : 088 - del 23/03/2021
23 de marzo de 2021
C-088-2021
Señora
Silvia Lara Povedano
Ministra
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de
la República a.í, doy respuesta a su oficio no.
MTSS-DMT-OF-370-2021 de 18 de marzo de 2021, mediante el cual requiere nuestro
criterio sobre el plazo de denuncia de las convenciones colectivas.
En múltiples
ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los
artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y
versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione
un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración,
que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo
o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de
otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni
que corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio
de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c)
Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.
(Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020).
El segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4°
de nuestra Ley Orgánica, que dispone:
“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de
los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio
técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo
el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta
directamente.”
Al respecto, hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un
análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra
consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de
haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad
de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos
importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el
funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento
adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada
a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos.
C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013,
C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, entre muchos otros).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como
requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de
aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes
de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el
criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea
consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los
cuestionamientos generales que se nos plantean.
No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque
relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para
responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la
Procuraduría.
En esta
ocasión, se adjuntan dos oficios que no cumplen con las características
señaladas, pues fueron emitidos con fines distintos, para atender dos gestiones
de reconsideración que, además, involucran dos casos concretos: el de la
convención colectiva de la Junta de Protección Social y el de la convención
colectiva de la Municipalidad de Matina.
Tal y como se
expuso, el criterio legal que acompaña una consulta debe ser emitido
específicamente para esos efectos y, además, debe responder de manera general
los cuestionamientos planteados, sin involucrar un caso concreto.
Y es que,
aunque en este caso la pregunta está formulada en términos abstractos, en el
criterio legal se hace referencia a dos situaciones concretas, y, por tanto, de
dar respuesta a su consulta con los criterios legales que la acompañan,
estaríamos refiriéndonos, indirectamente, a esas situaciones particulares, lo
cual, como ya se señaló, escapa a nuestra función consultiva. (En similar
sentido, véanse los dictámenes nos. C-139-2017 de 20 de junio de 2017,
C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-246-2018 de 21 de setiembre de 2018,
C-046-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-003-2020 de 9 de enero de 2020).
Por lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y,
en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio
requerido.
Conforme con lo indicado en este dictamen, se archiva
la consulta. Para que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente, cumpliendo
con los requisitos de admisibilidad correspondientes.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
C-088-2021.
INADMISIBILIDAD. REQUISITOS DE LAS CONSULTAS. CRITERIO LEGAL NO DEBE
REFERIRSE A CASO CONCRETO.
El Ministerio de Trabajo requirió
nuestro criterio sobre el plazo para denunciar las convenciones colectivas.
En dictamen no. C-088-2021 de 23
de marzo de 2021 se concluyó que:
La consulta es inadmisible porque los criterios legales adjuntos refieren a dos casos concretos y no fueron emitidos específicamente para responder la duda general que se nos plantea