Opinión Jurídica : 047 - del 26/02/2021

26 de febrero del 2021

OJ-047-2021

Señora

Noemy Montero Guerrero

Jefa de Área

Área de Comisiones Legislativas I

Asamblea Legislativa

S. O.

Estimada señora

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio CE 22.038-29-20 del 25 de noviembre último, por medio del cual nos indica que la “Comisión especial que tendrá como objetivo investigar y rendir un informe de la situación de las finanzas de la Caja Costarricense del Seguro Social, así como proponer y dictaminar las iniciativas de ley necesarias que permitan la sostenibilidad, transparencia y el cumplimiento de los fines de la institución en el corto, mediano y largo plazo, asegurando la prestación de los servicios que se le brinda a la ciudadanía” solicita el criterio de esta Procuraduría en relación con el texto del proyecto de ley denominado “Ley para la reducción de la deuda política en los procesos electorales de los años 2022 y 2024, y destinar los recursos ahorrados al fortalecimiento financiero de la Caja de Costarricense del Seguro Social”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 22103.

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019 y la OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020)

I. - DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley sometido a nuestra consideración señala que, ante la pandemia mundial a causa del COVID-19, la economía del país se ha visto afectada, pues muchas personas han quedado desempleadas, los negocios y los comercios han experimentado grandes pérdidas económicas, así como cierres definitivos de sus actividades comerciales.

Manifiesta que, en el caso del sector salud, la pandemia ha ocasionado que la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) haya tenido que usar sus reservas económicas para la adquisición de nuevos equipos, para la compra de dispositivos de protección, y para mejoras a la infraestructura de los hospitales, todo con el fin de enfrentar y prevenir la propagación del virus del COVID-19.

Señala que la situación fiscal del país ya era grave y que la crisis ocasionada por el COVID-19 vino a gravarla aún más, por lo que es necesario realizar recortes económicos. Lo anterior con la finalidad de obtener recursos que contribuyan a fortalecer las finanzas del sistema de salud de la CCSS, para que continúe su operación y la atención de la emergencia sanitaria.

Cita el artículo 96 de la Constitución Política, el cual establece la posibilidad de que, mediante la promulgación de una ley, se reduzca el porcentaje de contribución otorgada por el Estado a los partidos políticos en los procesos electorales. Indica que dicho aporte equivale a varios millones de colones, razón por la cual, en otras ocasiones han existido iniciativas legislativas que culminaron con la aprobación de reducciones en el monto de la deuda política.

Asegura que la emergencia por la que atraviesa el país obliga a ahorrar recursos para que sean trasladados al sistema financiero de la CCSS. Señala que, ante la situación descrita, el proyecto de ley propone que la contribución que debe realizar el Estado a los partidos políticos en los años 2022 y 2024 sea de un máximo equivalente a cero coma diez por ciento (0,10%) del producto interno bruto del año 2020.

Concretamente, el proyecto propone, en su artículo único, adicionar un transitorio al Código Electoral, n.° 8765 de 19 de agosto del 2009. El texto que se sugiere es el siguiente:

“LEY PARA LA REDUCCIÓN DE LA DEUDA POLÍTICA EN LOS PROCESOSELECTORALES DE LOS AÑOS 2022 Y 2024, Y DESTINAR LOS RECURSOS AHORRADOS AL FORTALECMIENTO FINANCIERO DE LA CAJACOSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL

ARTÍCULO ÚNICO- Adiciónese un nuevo artículo transitorio al Código Electoral, Ley N° 8765, cuyo texto dirá:

Transitorio Nuevo- Monto del aporte estatal para los procesos electorales de los años 2022 y 2024.

Para las elecciones nacionales del año 2022 y las municipalidades del 2022, para cubrir los gastos de las campañas para elegir presidente, vicepresidentes, diputados y la totalidad de los cargos municipales, así como los gastos destinados a sus actividades permanentes de capacitación y organización política, de conformidad con el artículo 96 de la Constitución Política, los partidos políticos tendrán derecho a recibir una contribución estatal máxima equivalente a un cero coma diez por ciento (0,10%) del Producto Interno Bruto del año 2020.

Se autoriza al Tribunal Supremo de Elecciones a trasladar a la Caja Costarricense del Seguro Social los montos ahorrados que se generen como producto de esta reducción, con el fin de que sean destinados para el fortalecimiento financiero de dicha institución.

Rige a partir de su publicación”.

Seguidamente emitiremos nuestra opinión con respecto al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que dicho criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

II. – CONTRIBUCIÓN ESTATAL PARA LOS PARTIDOS POLÍTICOS

La Constitución Política, en su artículo 96, establece que el Estado contribuirá a sufragar los gastos de los partidos políticos y, además, dispone un máximo de contribución, el cual es de un cero coma diecinueve por ciento (0,19%) del producto interno bruto (PIB) del año tras anterior a la elección para Presidente, Vicepresidentes de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa. Asimismo, el texto habilitó al legislador para que acordara la reducción del porcentaje de contribución señalado.

Por su parte, el artículo 89 del Código Electoral reitera la obligación constitucional del Estado de contribuir con los gastos en que incurran los partidos políticos en los procesos electorales. Y el numeral 90 señala que el aporte estatal debe establecerse dentro de los límites dispuestos en el artículo 96 de la Constitución Política.

Al contestar una audiencia otorgada por la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa sobre un proyecto de ley orientado a reducir el monto de la contribución del Estado para los partidos políticos, esta Procuraduría indicó que el porcentaje de contribución contemplado en el artículo 96 constitucional es “… el máximo que los presupuestos públicos pueden contener a fin de sufragar la campaña política. Por ende, el legislador está autorizado para reducir el porcentaje establecido en la Constitución y que se ha fijado en el cero coma diecinueve por ciento” (OJ-180-2002 del 19 de diciembre del 2002).

Reiteramos entonces que el legislador ordinario está facultado para utilizar su potestad legislativa (siempre con respeto a lo dispuesto en el artículo 96 de la Constitución Política) para reducir, de manera temporal, el monto de la contribución del Estado al financiamiento de las campañas electorales de las agrupaciones políticas, tal y como ocurrió en las elecciones del 2014, 2016 y 2018, por haberse dispuesto así en la ley n.° 9168 de 30 de setiembre del 2013; y en las elecciones del 2020, según lo establecido en la ley n.° 9407 de 2 de noviembre de 2016.

III. – TRASLADO DE RECURSOS A LA CCSS

El proyecto de ley en estudio pretende además autorizar al Tribunal Supremo de Elecciones para que traslade a la CCSS el monto “ahorrado” como producto de la reducción propuesta. En otras palabras, con esa reducción en el porcentaje del aporte estatal a los partidos políticos se busca que el porcentaje no utilizado (0,09% del PIB) sea destinado al fortalecimiento de la CCSS; sin embargo, al disminuir el aporte lo que ocurre es que el porcentaje que se reduce no sale de la caja única del Estado, a cargo de la Tesorería Nacional, por lo que correspondería al Ministerio de Hacienda (y no al Tribunal Supremo de Elecciones) según el bloque de legalidad presupuestario y dentro de los límites constitucionales, disponer de esos dineros.

Resulta materialmente imposible para el Tribunal Supremo de Elecciones cumplir con lo que pretende el proyecto de ley en cuanto al traslado del 0.9% del PIB “ahorrado” o “restante” a favor de la CCSS, ya que ese dinero nunca estaría en poder

del Tribunal, pues el Estado le giraría únicamente el porcentaje presupuestado para la contribución: un 0.10% del PIB.

Es importante señalar que, de conformidad con el artículo 97 de la Constitución Política, “Para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a materias electorales, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones”. Esa norma agrega que “…para apartarse de su opinión se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros.” En este caso, el Tribunal Supremo de Elecciones en su sesión ordinaria del 19 de noviembre del 2020 (acta n.° 112-2020) ratificó que de aprobarse la disminución de la contribución establecida por el artículo 96 de la Constitución Política, solo se presupuestaría el equivalente al 0.10% del PIB para asegurar los fondos que debe otorgársele a las agrupaciones políticas que participen en las contiendas del respectivo ciclo electoral.

Ahora bien, consideramos que nada impide al legislador establecer que la diferencia entre el porcentaje máximo de aporte del Estado (0.19% del PIB) y el porcentaje que efectivamente se cancelaría (0.10% del PIB) sea girado de forma directa por el Ministerio de Hacienda a la CCSS, en el entendido de que tal transferencia queda sujeta a las reglas que rigen las leyes con destino específico.

IV. – OBSERVACIONES DE TÉCNICA LEGISLATIVA

La primera observación que es necesario hacer en lo relativo a la técnica legislativa consiste en que la disminución del porcentaje de contribución del Estado a los partidos políticos, aunque sea temporal, no debe ser dispuesta en normas de naturaleza transitoria.

En ese sentido, cabe recordar que la normativa transitoria resulta útil para definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones (las antiguas o las nuevas) se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio; es decir, tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones. La función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones. En la base de la norma transitoria se encuentra la necesidad de responder a problemas planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra.

El derecho transitorio se caracteriza por ser una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, problemas que se producen a raíz de la derogatoria de una disposición y la entrada en vigencia de otra, lo que hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley, es decir, a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva.

En la situación que nos ocupa, lo que propone el proyecto de ley es reducir el porcentaje de aporte estatal que establece el artículo 96 de la Constitución Política a los partidos políticos para los procesos electorales del 2022 y 2024. Por ello, la norma que acuerda tal reducción no deben ser de naturaleza transitoria, sino ordinaria. Ciertamente, esa norma tiene efectos limitados en el tiempo; sin embargo, esa vigencia limitada no justifica acudir a la utilización del derecho transitorio, toda vez que, como ya indicamos, ese tipo de normas, por su naturaleza, no aplica en estos casos.

Por otra parte, sugerimos corregir el error material que contienen la propuesta en tanto indica que se rebajaría el financiamiento estatal de las elecciones municipales del “2022”, pues lo correcto sería hacer referencia a las elecciones municipales del 2024.

Por último, es importante señalar que actualmente se encuentra en trámite una iniciativa legislativa similar a la que ahora se nos consulta. Se trata de la que se conoce en el expediente n.° 20821 denominada “Límite del Gasto Estatal en las Campañas Políticas de 2022 y de 2024, Por Medio De Una Modificación Al Código Electoral, Ley N.° 8765”. Ese proyecto de ley está en fase de aprobación y tiene dictamen afirmativo de mayoría en la Comisión Permanente de Asuntos Económicos. La única variación importante que presenta esa iniciativa con respecto a este proyecto de ley es que no pretende que el Tribunal Supremo de Elecciones transfiera directamente a la CCSS los dineros ahorrados como producto de la disminución del porcentaje de aporte.

V.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el legislador está facultado para reducir de manera temporal el monto de la contribución del Estado al financiamiento de las campañas electorales. Sin embargo, estimamos que el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia impone una obligación al

Tribunal Supremos de Elecciones que es materialmente imposible de cumplir. Aunado a lo anterior, presenta algunos problemas de técnica legislativa que hemos señalado y que sugerimos revisar.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya Mariela Villavicencio Suárez

Procurador Abogada de Procuraduría

JCMM/mvs/mmg