Opinión Jurídica : 072 - del 18/03/2021

18 de marzo del 2021

OJ-072-2021

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área

Área de Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPAS-1156-2020, del 4 de junio del 2020, por medio del cual nos indica que la Comisión Permanente de Asuntos Sociales acordó consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el texto del proyecto de ley denominado “Ley para derogar los regímenes de pensiones complementarios especiales”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 21824.

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015 y la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019).

I.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración señala que la pensión complementaria podría definirse como aquella que se paga en adición a los diferentes regímenes obligatorios básicos que existen en Costa Rica. Agrega que la posibilidad de tener acceso a un régimen principal y a uno complementario, que se financia con aportes de la institución pública para la que se labora, ha dado origen a las llamadas “multipensiones”, las cuales se crean por medio de una ley que busca el beneficio de los trabajadores de instituciones específicas, lo que impide que esos recursos públicos se destinen a otros fines de mayor valor social, como reducir la estructura de costos de esas entidades para alcanzar menores tarifas o mejores tasas de interés.

Indica que las multipensiones encuentran su justificación en el Estado solidario; no obstante, señala que no es correcto que algunos regímenes de pensiones complementarias se hayan convertido en pensiones más robustas que la pensión básica, pues debería ser esta última la que aporte mayores ingresos al pensionado y no la complementaria, según lo había previsto originalmente el legislador.

Manifiesta que muchos de los regímenes complementarios que se encuentran vigentes no son administrados por entidades que cuenten con personalidad jurídica propia. Asegura que esa situación “…nos lleva a un vacío de qué pasaría con una institución pública que se declare insolvente para hacerle frente a los pagos de esas pensiones”. Considera que una de las interpretaciones jurídicas por las que podría optarse ante una situación de ese tipo es que sea el Estado el que asuma el pago de las pensiones, pese a que no se especifica si esos fondos cuentan con garantía del Estado.

Afirma que es responsabilidad del legislador racionalizar estos fondos de pensiones complementarias de manera que pueda existir sostenibilidad financiera y evitar el abuso con fondos públicos. Sostiene que dichos fondos se alimentan con aportes de los trabajadores, pero al ser insuficientes esos recursos, el Estado también aporta cuotas mensuales, ya sea como Estado o como patrono de los empleados públicos. Agrega que existen regímenes que están cubiertos en su totalidad por el presupuesto nacional, pues nunca se crearon los fondos para sostenerlos o bien porque responden a leyes creadas para cargos especiales.

Señala que el escenario descrito permite que algunas personas estén protegidas por dos o más regímenes. Además, indica que existen casos de personas que “heredan” la pensión de un familiar fallecido. A modo de ejemplo, señala que existió un grupo de cónyuges de ex funcionarios judiciales a los que el Poder Judicial les aprobó las pensiones aun con criterios contrarios a los establecidos en la ley.

Manifiesta que según las cifras del diario La Nación “Cinco instituciones utilizan dinero público para financiarle a sus funcionarios una tercera pensión complementaria,

aparte de la correspondiente al IVM y de la del ROP. Para ello, estas entidades destinan, mes a mes, un monto adicional al salario de cada empleado, el cual equivale hasta un 10% del sueldo. Las instituciones son el Banco Nacional (BN), el Bando de Costa Rica (BCR), la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y el Instituto Costarricense de Turismo”.

Sostiene que en el caso de ICT y de la CCSS los empleados no hacen aporte alguno para esta pensión complementaria, mientras que los trabajadores del BCR aportan el 0,5% del salario, los del ICE contribuyen con el 1% y los del BN con el 5.5%. Indica que el resto de la ciudadanía aporta mucho más dinero para las pensiones de estos funcionarios por medio del presupuesto de las instituciones.

Indica que el BN y el BCR contribuyen con el 10% del equivalente a cada salario mensual, el ICT destina 5%, el ICE aporta el 4.5% y la CCSS un 2%. Agrega que en el caso del BCR el aporte es de 20 colones por cada colón que cotiza el empleado.

Sostiene que los aportes para estas pensiones complementarias son adicionales a los aportes que realizan las instituciones del sector público, en su doble condición de patrono y Estado, para las pensiones del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) de la CCSS y del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (ROP). Afirma que, para el IVM, las entidades aportan un 5.25% como patrono y un 1.41% del Estado como tal. Señala que, en el BCR, el Estado aporta casi un 21% del salario para las tres pensiones de cada empleado.

Destaca que el proyecto de ley establece dos elementos muy importantes para que la derogatoria que se pretende realizar respete los derechos adquiridos. Señala que se prevé un mecanismo de liquidación de los fondos, de manera tal que exista una contribución solidaria para que sea más fácil su liquidación. Indica que la intención de la iniciativa es capitalizar el fondo para que luego este se liquide a sí mismo. Sostiene que el objetivo es racionalizar el uso de los fondos públicos.

Concretamente, el proyecto propone, en su artículo único, derogar algunas normas relacionada con los diferentes fondos complementarios que existen en Costa Rica. Además, plantea la adición de un transitorio único en el cual se dispone la forma en que se van a liquidar los fondos.

El texto completo del proyecto es el siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO- Deróguense las siguientes normas:

a) Los párrafos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, N.° 17, de 22 de octubre de 1943.

b) El párrafo final del artículo 17 del Reglamento para la Creación del Instituto Costarricense de Electricidad, Decreto-Ley N.° 449, de 8 de abril de 1949.

c) La Ley de Pensiones para Trabajadores de la Junta de Protección Social, N.° 1504, de 21 de octubre de 1952.

d) El párrafo final del artículo 55 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, N.° 1644, de 26 de setiembre de 1953.

e) El artículo 44 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo, N.° 1917, de 30 de julio de 1955.

TRANSITORIO ÚNICO- La liquidación de los fondos derogados por esta ley se realizará de conformidad con las siguientes reglas:

a) Los trabajadores activos tendrán derecho a que se les liquiden los aportes y se trasladen al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, o se les devuelvan, de conformidad con las normas establecidas en el respectivo Fondo. Cualquier remanente que quede una vez realizado el proceso de liquidación pasará a formar parte de la provisión de pensiones en curso de pago del fondo derogado.

b) Las personas beneficiarias de los fondos y quienes adquieran el derecho a la pensión dentro de los dieciocho meses posteriores a la entrada en vigor de la presente ley continuarán recibiendo sus beneficios en la forma y con las condiciones en que les hayan sido declarados, salvo lo dispuesto en los incisos c), e) y f) de este transitorio.

c) Los beneficios que hubiesen sido otorgados con cargo a los fondos no serán susceptibles de traspaso.

d) Para hacer frente a los beneficios otorgados por los fondos, las entidades públicas respectivas asumirán la administración de los recursos existentes, en forma separada de su patrimonio y continuarán contribuyendo hasta completar una suma equivalente al valor presente actuarial de los beneficios otorgados, únicamente en caso de que el fondo de pensiones derogado sea de beneficio definido. Para cumplir lo anterior las instituciones públicas correspondientes deberán presentar un plan de contribuciones para aprobación de la Superintendencia de Pensiones, entidad que conservará las facultades de supervisión de los beneficios y podrá requerir ajustes en la provisión de pensiones en curso de pago, en caso de desequilibrio actuarial. En estos casos, las entidades bancarias no deberán hacer los aprovisionamientos que normalmente corresponderían por los pasivos de estos fondos, de conformidad con la normativa vigente

e) Las personas beneficiarias de los fondos que a la entrada en vigor de la presente ley se encuentren en desequilibrio actuarial, estarán obligadas a cotizar 10% mensual del monto de su beneficio a favor de la respectiva provisión de pensiones en curso de pago.

f) Adicionalmente, las personas beneficiarias de los fondos que se encuentren en la condición indicada en el inciso anterior, cuyas prestaciones superen la suma resultante de veinte veces la línea de pobreza urbana determinada por el INEC contribuirán de forma solidaria y redistributiva, a favor de la provisión de pensiones en curso de pago, según se detalla a continuación:

i-Sobre el exceso de las veinte veces la línea de pobreza urbana y hasta por el veinticinco por ciento (25%) de dicha suma, contribuirán con el treinta y cinco por ciento (35%) de tal exceso.

ii- Sobre el exceso del margen anterior y hasta por el veinticinco por ciento (25%) más, contribuirán con un cuarenta y cinco por ciento (45%) de tal exceso.

iii- Sobre el exceso del margen anterior y hasta por el veinticinco (25%) más, contribuirán con un cincuenta y cinco (55%).

iv- Sobre el exceso del margen anterior contribuirán con un sesenta y cinco por ciento (65%).

Las cotizaciones establecidas en los incisos e) y f) se suspenderán una vez que el Fondo alcance el equilibrio actuarial, pero se restablecerán si se vuelven a presentar desequilibrios. Tanto la suspensión de la cotización como el restablecimiento de esta deberán contar con la aprobación de la Superintendencia de Pensiones.

g) En ningún caso, la suma de la contribución especial, solidaria y redistributiva y la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los pensionados y jubilados cubiertos por la presente ley podrá representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión o pensiones que por derecho le correspondan al beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión o pensiones, la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión.

h) Si al extinguirse el último beneficio quedan recursos en la provisión de pensiones en curso de pago, estos pasarán a formar parte del patrimonio de la entidad pública correspondiente.”

De seguido nos referiremos al proyecto de ley transcrito, no sin antes advertir que nuestro criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

II.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia pretende derogar las normas legales que crearon regímenes complementarios de pensiones en la CCSS, en el ICT, en el ICE, en la Junta de Protección Social (JPS), y en los Bancos del Sistema Bancario Nacional. Para comprender mejor los alcances de la propuesta, interesa transcribir las normas legales que se pretende derogar.

La primera de las disposiciones que se propone dejar parcialmente sin efecto es el artículo 21 de la Ley Constitutiva de la CCSS. El proyecto sugiere derogar los párrafos segundo y tercero de ese artículo. Esos dos párrafos indican lo siguiente:

“Artículo 21. (…)

Todos los trabajadores al servicio de la Caja gozarán de un régimen especial de beneficios sociales que elaborará la Junta Directiva. Este régimen comprenderá la formación de fondos de retiro, de ahorro y préstamos, un plan de seguros sociales y los otros beneficios que determine la Junta Directiva. La contribución anual de la Caja al Fondo de Retiro, Ahorro y Préstamos será del 3% de la totalidad de los sueldos ordinarios consignados en su Presupuesto.

A los trabajadores que se retiraren voluntariamente de la Caja a partir de la vigencia de esta ley, no se les podrá acreditar derechos en el Fondo de Retiro, Ahorro y Préstamos, por los servicios prestados hasta la fecha en que comienza a regir ésta, superiores a veinte mil colones.

(…).”

Asimismo, el proyecto propone derogar el párrafo final del artículo 17 del Reglamento para la Creación del ICE, emitido mediante el decreto-ley n.° 449 de 8 de abril de 1949. Esa norma establece:

“Artículo 17. (…)

El Instituto deberá destinar las reservas y fondos constituidos con ese objeto, al pago de prestaciones laborales y fondo de garantías y ahorro del personal permanente, y continuar efectuando los aportes correspondientes en una suma no menor a la aportada por los funcionarios y empleados que coticen para el fondo. El fondo aportado por el Instituto le pertenecerá a éste y será utilizado para los objetivos propuestos, de acuerdo con las normas que al respecto dicte su Consejo Director. El personal permanente, según calificación del mismo Consejo, deberá cotizar para el fondo con una suma no menor del cinco por ciento mensual de sus salarios.”

En el caso de la JPS, el proyecto propone derogar la totalidad de la ley n.° 1504 de 21 de octubre de 1952, denominada “Ley de Pensiones para los Trabajadores de la Junta de Protección Social”. Los artículos 1, 2, 4 y 5 de esa ley disponen lo siguiente:

“Artículo 1º.- Se autoriza a la Junta de Protección Social para que establezca un Régimen de Pensiones, y beneficios en caso de muerte, que cubra a todos los trabajadores de las dependencias e instituciones que dicha Junta tiene a su cargo.”

“Artículo 2º.- Las prestaciones que otorgue la Junta, de acuerdo con el artículo anterior, deben referirse exclusivamente a un sistema de protección complementario y compatible con las disposiciones de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, Nº 17 de 22 de octubre de 1943, y de sus Reglamentos.”

“Artículo 4º.- El Régimen se financiará con las contribuciones de los trabajadores que comprenda y de la Junta, debiendo ésta incluir en sus presupuestos el aporte que le corresponda, de conformidad con las bases financiero-actuariales que inicial o posteriormente se establezcan.”

“Artículo 5º.- A partir de la fecha de vigencia del Reglamento que se dicte, el ingreso al Régimen es obligatorio para los nuevos trabajadores que reúnan los requisitos que aquél establezca para pertenecer al mismo.”

También se propone derogar el artículo 55, párrafo final, de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, n.° 1644 de 26 de setiembre de 1953. El texto completo del artículo 55 citado es el siguiente:

“Artículo 55.-

Los bancos comerciales sólo podrán computar en su activo y saldos deudores los siguientes valores, bienes, recursos y cuentas de resultados, que serán contabilizados en sus libros y detallados en sus balances de acuerdo con la naturaleza e índole particular de cada uno de ellos, a juicio del Superintendente General de Entidades Financieras (*):

1) Los fondos disponibles que tuvieren en moneda nacional y extranjera. 2) Las operaciones de crédito que efectúen con arreglo a las disposiciones de esta ley. 3) Las inversiones en valores mobiliarios que mantengan conforme con las prescripciones de la presente ley. 4) Las inversiones en bienes raíces que sean necesarias para el servicio propio de cada banco, y las que eventualmente hayan tenido que hacer por cobro de obligaciones a su favor; y las que realicen en muebles materiales, instalaciones y útiles necesarios para su funcionamiento, así como el costo de bibliotecas y otra inversiones semejantes; y 5) Los saldos de las cuentas originadas por el movimiento normal de gastos, pérdidas y resultados y los demás que provengan de las operaciones previstas por esta ley.

Dentro del rubro indicado en el inciso 5), los bancos estatales incluirán una suma equivalente al diez por ciento (10%) del total de los sueldos de los empleados del respectivo banco, para el mantenimiento del fondo de garantías y jubilaciones de esos empleados. Esta suma les pertenecerá a estos en la proporción correspondiente a sus sueldos, y deberá serles entregada bajo las condiciones que se determinen en el reglamento de jubilaciones, si dejaren el servicio antes de haber alcanzado el derecho a una pensión por invalidez. Ese aporte de los bancos será único para toda clase de beneficios sociales. En el reglamento de cada institución podrán establecerse las sumas adicionales con las que los empleados deberán contribuir para el fortalecimiento del fondo, a fin de que ellos puedan obtener una pensión adecuada, de acuerdo con su sueldo, su edad y el tiempo de servicio.

El sistema que así se crea es complementerio del establecido por la Caja Costarricense de Seguro Social, sin perjuicio de las obligaciones de sus beneficiarios para con la Caja. Se declaran inembargables las sumas que les correspondan a los empleados que dejaren el servicio antes de haber alcanzado el derecho a una pensión por invalidez. En las juntas administrativas del fondo de garantías y jubilaciones de cada banco se les dará representación a los empleados bancarios, quienes elegirán a dos de sus miembros. (Así reformado por Ley Nº 7107 de 4 de noviembre de 1988, artículo 4º). (*Así modificado el nombre del ente contralor bancario por el artículo 176 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica Nº 7558 de 3 de noviembre de 1995)”.

Finalmente, el proyecto propone derogar el artículo 44 de la Ley Orgánica del ICT, n.° 1917 de 30 de julio de 1955. Esa norma indica:

“Artículo 44.- La Junta Directiva establecerá un régimen especial de garantías y jubilaciones, que cubra a los funcionarios y empleados del Instituto, para cuyo mantenimiento destinará los fondos necesarios, que se incluirán en el presupuesto ordinario de gastos de la Institución. El monto de esos fondos no podrá exceder, en ningún caso, del diez por ciento del total de los sueldos pagados en el respectivo período. Dicho régimen no resta vigencia a las disposiciones de seguridad social contenidas en la Ley de la Caja Costarricense de Seguro Social, en los casos pertinentes.”

Para iniciar el análisis de la propuesta de ley sobre la cual se nos confiere audiencia es importante indicar que de conformidad con el artículo 13, inciso c), de la Ley de Protección al Trabajador, n.° 7983 de 16 de febrero del 2000, los patronos deben aportar un tres por ciento (3%) mensual sobre los sueldos, los salarios y las remuneraciones de sus trabajadores para la conformación del régimen obligatorio de pensiones complementarias (ROP); sin embargo, las instituciones o empresas públicas o privadas que mantengan un régimen complementario especial solo deben aportar al ROP la mitad de ese porcentaje, es decir, un uno y medio por ciento (1.5%), según lo dispuesto en el artículo 75 de la misma ley n.° 7983. Lo anterior implica que las instituciones o empresas públicas a las que se refiere este proyecto de ley aportan actualmente un 1.5% del salario de sus trabajadores para la conformación del ROP, más el porcentaje específico establecido en las normas que se pretende derogar para la conformación del régimen complementario especial. Así, en caso de prosperar el proyecto de ley, dichas instituciones tendrían que incrementar su aporte al ROP en un

uno y medio por ciento (1.5%) del salario de sus trabajadores (para alcanzar el 3% que pagan todos los patronos), pero no tendrían que aportar el porcentaje adicional establecido en las normas que se pretende derogar.

Ahora bien, en lo que se refiere específicamente a la posibilidad de derogar los regímenes complementarios especiales de pensiones establecidos por ley, debemos indicar que existe una competencia encomendada a la Asamblea Legislativa, atribuida por la propia Constitución Política, que es la de emitir leyes de acatamiento obligatorio y general, competencia que deriva de lo dispuesto en los artículos 9, 105 y 121.1 constitucionales. En el ejercicio de esa potestad, la Asamblea Legislativa está facultada para regular toda clase de materias, salvo las que le estén expresa o inequívocamente vedadas por la propia Constitución Política.

En esa línea, hemos indicado que “… dentro de un correcto concepto del sistema democrático, toda limitación al ejercicio de los poderes parlamentarios tiene que interpretarse restrictivamente, debido, principalmente, a que la legitimidad democrática que posee el Parlamento no la tiene ningún otro órgano fundamental del Estado”. (Dictamen C-130-2000 del 9 de junio del 2000, reiterado en el C-130-2006 de 30 de marzo de 2006).

Fue precisamente en ejercicio de esa potestad legislativa que se decidió crear los regímenes complementarios especiales de pensiones, mediante las normas que ahora se pretende derogar. Entonces, siguiendo el principio del paralelismo de las formas, consideramos que el legislador está facultado para volver sobre esa materia y derogar las normas que él mismo aprobó en su momento.

Ciertamente, la Sala Constitucional ha resuelto que los regímenes complementarios especiales de pensiones establecidos en algunas de las leyes que se pretende derogar no son contrarias a la Constitución Política. Ese es el caso, por ejemplo, de las sentencias 6934-96 de las 9:09 horas del 20 de diciembre de 1996 y de la 7374-2000 de las 15:29 horas del 7 de julio del 2000, relacionadas con el artículo 21 de la Ley Constitutiva de la CCSS; sin embargo, ello no inhibe al legislador para disponer, en uso de la potestad que le ha sido conferida, lo que estime pertinente en relación con dichos regímenes.

Lo anterior implica que aun cuando los regímenes complementarios especiales de pensiones creados por ley sean acordes con el ordenamiento jurídico, ello no impide que el legislador haga una valoración de oportunidad y conveniencia para determinar si deben seguir vigentes. Afirmar lo contrario implicaría sostener que nos encontramos frente a disposiciones inmunes a la acción del legislador, lo cual no es correcto.

Es claro, en todo caso, que la eventual derogación de los regímenes complementarios especiales de pensiones a los que se refiere el proyecto de ley en estudio debe respetar los derechos adquiridos de las personas que han permanecido al amparo de esas normas y que han cumplido los requisitos para obtener sus beneficios. En ese sentido, la Sala Constitucional ha establecido que "En materia de pensiones existe un derecho adquirido en el momento en que se cumplen los requisitos que hacen a una persona acreedora al beneficio jubilatorio, pues con anterioridad a ello, simplemente existe una mera expectativa de derecho, que por ende, no merece la tutela del artículo 34 constitucional." (Sentencia n.° 1805-94 de las 11:03 horas del 15 de abril de 1994). En este caso, el proyecto respeta el derecho de las personas a las que ya se les otorgó el beneficio, e incluso, la expectativa de aquellas a las que les falta dieciocho meses o menos para obtenerlo, según lo dispuesto en el Transitorio Único, inciso b), de la iniciativa. El proyecto establece además que, si la persona afiliada al régimen no ha cumplido los requisitos para tener acceso a una pensión complementaria, sus aportes deben trasladarse al ROP, o bien, devolvérsele, de conformidad con las normas que rijan cada fondo (Transitorio Único, inciso a). Por esa razón, estimamos que el proyecto de ley no infringe el principio de irretroactividad al que se refiere el artículo 34 de la Constitución Política.

Del mismo modo, considera esta Procuraduría que una ley como la que se propone no quebranta el derecho fundamental a la pensión. La existencia de ese derecho –aun sin estar expresamente contemplado en la Constitución Política– fue tempranamente reconocida por la Sala Constitucional como derivación del artículo 73 de la Carta Política, al indicar que “…sí existe un derecho constitucional y fundamental a la jubilación, a favor de todo trabajador, en general; derecho que, como tal, pertenece y debe ser reconocido a todo ser humano, en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna, de conformidad con los artículos 33 y 73 de la Constitución…”. (Sentencia n.° 1147-90 de las 16:00 horas del 21 de setiembre de 1990. En sentido similar pueden consultarse las sentencias 1341-93, 487-94, 3063-95, 2459-96, 184-97, 1893-99, 2269-2000, 5510-2001 y 7266-2002).

A juicio de este órgano asesor, ese derecho fundamental a la pensión está asegurado con la existencia de un régimen básico (el del IVM de la CCSS, o los regímenes sustitutivos de aquel), e incluso del ROP, al cual deben contribuir todos los patronos. No puede afirmarse que el trabajador tiene un derecho fundamental a un tercer régimen de pensión, máxime si ese régimen se constituye mayoritariamente (o, exclusivamente, como en algunos casos), con fondos públicos, dirigidos a un grupo de

trabajadores del país y no a la totalidad de ellos.

Tampoco consideramos que el proyecto en estudio viole el principio de progresividad. La Sala Constitucional en su sentencia n.° 11088-2013 de las 15:30 horas del 21 de agosto del 2013 indicó que en virtud de ese principio “…una vez que un determinado derecho ha sido formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda integrado en forma definitiva e irrevocable a la categoría de los derechos humanos cuya tutela resulta obligatoria”, y agregó que “…para que pueda señalarse que existe una lesión al principio de progresividad y no regresividad, se requiere que exista un derecho fundamental que se hubiera reconocido y que el mismo sea limitado o restringido sin justificación razonable alguna…”. En otra ocasión, la Sala Constitucional dispuso que el principio de progresividad “…no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección.” (Sentencia n.° 13367-2012 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2013).

En el asunto que se analiza, estima esta Procuraduría que derogar los regímenes complementarios especiales de pensiones establecidos por ley no lleva consigo la supresión del derecho fundamental a la pensión, supuesto en el que sí se violaría el principio de progresividad y no regresión. Como ya indicamos, los trabajadores de las instituciones donde operan los regímenes complementarios especiales de pensiones se mantienen bajo la protección del régimen general de IVM de la CCSS, y del ROP, aparte de que la iniciativa tiene una justificación razonable, orientada a racionalizar el uso de los fondos públicos y a evitar que se incremente el déficit actuarial que presentan algunos de esos regímenes.

Adicionalmente, consideramos que la iniciativa que se analiza no invade la autonomía de la CCSS, ni la de las otras instituciones cuyos regímenes complementarios de pensiones se pretende derogar. Si bien la autonomía de la CCSS es de segundo grado, esa autonomía está circunscrita al manejo y administración de los seguros sociales, no al régimen jurídico de las relaciones entre la CCSS y sus funcionarios. En ese sentido, cabe recordar que la potestad con la que cuenta el legislador para imponer las condiciones de trabajo que han de imperar en todo el sector público tiene fundamento constitucional, pues el artículo 191 de la Carta Política admite la posibilidad de que un solo Estatuto (de rango legal) regule las relaciones entre el Estado (en sentido amplio) y sus servidores.

Por otra parte, debemos señalar que el proyecto de ley pretende derogar la “Ley de Pensiones para los Trabajadores de la Junta de Protección Social” ya citada. En relación con ese aspecto, consideramos importante advertir que ya esta Procuraduría, en su dictamen C-313-2014 del 29 de setiembre del 2014, había indicado que no es jurídicamente posible reactivar el régimen complementario de pensiones al que se refiere esa ley. Lo anterior debido a que ese régimen complementario no cumple los requisitos dispuestos para ello en el artículo 75 de la Ley de Protección al Trabajador, en el sentido de haber estado operando a la fecha de entrada en vigencia de dicha ley, es decir, al 18 de febrero del 2000. A pesar de lo anterior, nada obsta para que el legislador derogue expresamente esa ley, aunque –por lo dicho− actualmente carezca de eficacia.

También interesa indicar que el Transitorio Único, inciso a), del proyecto establece que “Los trabajadores activos tendrán derecho a que se les liquiden los aportes y se trasladen al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, o se les devuelvan, de conformidad con las normas establecidas en el respectivo Fondo”; sin embargo, no se hace referencia alguna al tratamiento que debe dársele a los rendimientos que han experimentado esos dineros, omisión que a nuestro juicio debe subsanarse.

Asimismo, el Transitorio Único, inciso c), del proyecto de ley establece que “Los beneficios que hubiesen sido otorgados con cargo a los fondos no serán susceptibles de traspaso.” Al respecto, debemos indicar que en vez de “traspasos”, debería hacerse alusión a “pensiones por sobrevivencia”, debido a que este último es el término técnico que aplica en estos casos.

Finalmente, es importante advertir que la cotización adicional establecida a cargo de los beneficiarios de los fondos complementarios de pensiones que se encuentren en desequilibrio actuarial, fijada en el Transitorio Único, inciso e), del proyecto en un 10% del beneficio bruto recibido, debe estar fundamentada en estudios actuariales o económicos que respalden las razones por las cuales se estableció ese porcentaje y no otro. Lo mismo aplica para la contribución solidaria a la que se refiere el Transitorio Único, inciso f).

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, considera esta Procuraduría que el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia no presenta problemas de constitucionalidad, por lo que su aprobación es un asunto de política legislativa. En todo caso, sugerimos analizar las observaciones realizadas.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/mmg