Dictamen : 053 - del 25/02/2021

25 de febrero del 2021

C-053-2021

Señor

Efraín Miranda Carballo

Secretario Ejecutivo de CONAPE

S.O.

Estimado señor

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio SE 51-2020, del 9 de marzo del 2020, por medio del cual nos consulta sobre la procedencia de tomar en cuenta el salario escolar para el cálculo de los subsidios por incapacidad para el trabajo.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Las interrogantes concretas que se nos formulan son las siguientes:

“a) ¿Se debe reconocer a la persona incapacitada por la CCSS o bien por el INS, el porcentaje proporcional correspondiente al subsidio que no se le pagó en su momento y que pudiere corresponder al salario escolar?

b) ¿Corresponde pagar un porcentaje proporcional por subsidios a los funcionarios incapacitados, considerando el salario escolar devengado en enero de cada año y el cual no se le consideró cuando se le pagó el subsidio?”

A la consulta se adjuntó el oficio RH-032-2020 del 10 de febrero del 2020, mediante el cual la señora Ingrid Vega Barquero, Jefa de Recursos Humanos de CONAPE, emitió su criterio sobre el tema sometido a nuestro conocimiento. Ese oficio indicó que “…se le debe reconocer a la persona incapacitada ya sea por la CCSS o por el INS el porcentaje proporcional correspondiente al subsidio que no se le pagó al incapacitado en su momento relacionado con el salario escolar que devenga en enero de cada año según corresponda, tomando como base el concepto del salario escolar en el sector público”. Y agrega que “…no es sumarle subsidios al salario escolar como suele malinterpretarse en algunas consultas, sino es pagarle un porcentaje proporcional por subsidios a los incapacitados considerando el salario escolar devengado en enero de cada año y el cual no se le consideró cuando se le pagó los subsidios”.

A la consulta se adjuntó además el oficio SE-AL-07-2020 del 27 de febrero del 2020, en el cual el señor Jeann Carlo Barrientos Araya, Asesor Legal de CONAPE, indicó, en lo que interesa, que “…según lo establece el Decreto Ejecutivo 19-07 MTSS del 19 de setiembre del 2007, el cálculo del subsidio por incapacidad que corresponde al Salario Escolar se realizará en el mes siguiente al que esté calendarizado el pago de dicho salario”.

II.- SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL SALARIO ESCOLAR

Tal y como indicamos en nuestra OJ-104-2020 del 16 de julio del 2020, el salario escolar tuvo su origen en la retención de una parte de los incrementos salariales acordados para los servidores públicos cubiertos por el Régimen de Servicio Civil y por la Autoridad Presupuestaria. Esas retenciones se iniciaron durante el periodo comprendido entre 1994 y 1998, de manera tal que, al finalizar ese lapso, cada trabajador amparado a esos regímenes mantiene acumulados incrementos salariales que, sumados, equivalen al monto que se paga por salario escolar. Ello implica que, a raíz de las retenciones mencionadas, los funcionarios públicos no reciben mensualmente la totalidad de su salario, sino que una parte de su remuneración se retiene y se acumula para ser cancelada en el mes de enero de cada año.

El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, órgano rector en materia de empleo público según lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, reformada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018, se refirió a la naturaleza y a las características del salario escolar. Se trata del oficio MIDEPLAN-DM-OF0443-2020 del 16 de abril del 2020, dirigido al Ministerio de Hacienda. Dicho oficio, en lo que interesa, indicó:

“… el rubro llamado “salario escolar” se creó únicamente para efectos de poder identificar e instrumentalizar el gasto en el clasificador por objeto del gasto del Ministerio de Hacienda −y posiblemente en el sistema de pagos de la época, al igual que como está sucediendo en la actualidad con el ajuste técnico de los servidores policiales a nivel del sistema Integra 1−, y que dicho monto no corresponde a otra cosa que no sea el porcentaje del aumento de salario a las bases que no se podía pagar en el acto (1,25%) y que el Gobierno dispuso que pagaría de manera acumulativa en el mes de enero del año siguiente, y no de forma mensual por los problemas de liquidez que enfrentaba en ese entonces. (…) hay que advertir que desde el plano económico en caso de suprimirse el llamado “salario escolar”, esta medida no generaría ningún efecto positivo en las finanzas públicas, y por el contrario sería perjudicial por lo siguiente:

I. Por tratarse de un monto ya ingresado al patrimonio de las personas servidoras públicas, su supresión implicaría que ese porcentaje debe trasladarse a los pagos de salarios que se realizan mensualmente con adelanto quincenal, con lo que se generaría una presión en la liquidez de las finanzas públicas.

II. Si se suprimiera y no se traslada a los salarios mensuales, debería indemnizarse a las personas servidoras públicas por concepto de los ingresos que dejarían de percibir, dado que ya formaba parte de su masa patrimonial, al afectarse uno de los elementos esenciales de la relación laboral como lo es el salario.”

Por su parte, la Sala Constitucional, en una resolución reciente, indicó que el salario escolar no es un pago extraordinario, sino una parte del salario del trabajador que se paga de forma diferida, por lo que forma parte de su patrimonio. Se trata de la sentencia n.° 9188-2020 de las 9:50 horas del 21 de mayo del 2020, en la cual sostuvo lo siguiente:

“El denominado salario escolar tiene su origen en el año 1994, cuando el Consejo Nacional de Salarios acepta una propuesta planteada por el Poder Ejecutivo para el pago de un aumento salarial diferido. Esta propuesta consistía en que un porcentaje del aumento salarial acordado para los trabajadores, sería retenido por el patrono quien lo acumularía mensualmente y lo pagaría en forma diferida en enero de 1995. (…) Así, en resumen, el salario escolar surge como un porcentaje del aumento salarial de los trabajadores que sería pagado por los patronos en forma acumulada y diferida durante el mes de enero de cada año y que, por lo tanto, se encuentra dentro patrimonio del empleado. Lo anterior, implica que no se trata de un pago extraordinario, como es el caso del aguinaldo, sino que forma parte del salario del trabajador. (…) el salario escolar tiene su origen en un acuerdo emitido por un órgano en ejercicio de sus potestades constitucionales y legales, de ahí que, contrario a lo que estima el accionante, no se requería de la emisión de una ley específica para ello. (…) el salario escolar no constituye un pago adicional que la Administración realiza a sus funcionarios, tal y como se alega en el libelo de interposición, sino un pago por concepto de aumento salarial que constituye “una suma que ya se encontraba dentro del patrimonio del trabajador por cuanto ya había sido reconocida por éste e incluida dentro del salario a percibir, sólo que se le paga en forma diferida”. A partir de lo expuesto, la Sala descarta entonces que se esté ante un pago extraordinario y sin fundamento por parte del Estado que implique una violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en el uso de los fondos públicos (…) Con vista en lo expuesto en los considerandos anteriores, lo procedente es rechazar por el fondo la acción, no obstante, debe recordarse que, dado que el salario escolar forma parte del patrimonio del trabajador, conforme lo externado en esta sentencia, cualquier variación que se realice sobre este deberá respetar los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas que existen para los trabajadores, con las consecuencias que esto conlleve.”

Siendo claro entonces que el salario escolar tiene naturaleza salarial, procederemos seguidamente a determinar si debe ser tomado en cuenta para el cálculo de los subsidios por incapacidad para el trabajo.

III.- RESPECTO A LA OBLIGACIÓN DE TOMAR EN CUENTA EL SALARIO ESCOLAR PARA EL CÁLCULO DE LOS SUBSIDIOS POR INCAPACIDAD PARA EL TRABAJO

Los subsidios por incapacidad para el trabajo cubiertos por el seguro de salud de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), se calculan con base en el salario del trabajador, según lo dispuesto en el artículo 36 del reglamento de ese seguro. Del mismo modo, los subsidios por incapacidad para el trabajo originados en riesgos laborales (accidentes o enfermedades de trabajo) se deben estimar tomado como parámetro el salario del trabajador, por disponerlo así el artículo 236 del Código de Trabajo.

Partiendo de lo anterior, y debido a que –como ya indicamos− el salario escolar tiene naturaleza salarial, no existe razón alguna para que esa parte del salario del trabajador no sea tomada en cuenta para el cálculo de los subsidios mencionados. Ya esta Procuraduría, en su dictamen C-378-2005 del 7 de noviembre del 2005, se había pronunciado sobre la necesidad de contemplar el salario escolar en el cálculo de los subsidios por incapacidad para el trabajo:

“No está demás observar lo expuesto por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Hacienda en Oficio DJH-1234-2005 de 20 de junio del 2005, en el tanto, por la forma práctica de implementarse el “salario escolar” en el salario de todo servidor público anualmente, no se toma en cuenta ese rubro al momento que la Caja Costarricense del Seguro Social realiza los cálculos de los subsidios cuando alguno de ellos se incapacita.- Al respecto, es opinión de esta Procuraduría que, para el otorgamiento de dichos subsidios, se deberán contemplar también los porcentajes deducidos por concepto de salario escolar, toda vez que de no ser así, se le estaría perjudicando económicamente al funcionario, pues es claro que esas diferencias le corresponden jurídicamente a él.”

Ahora bien, entendemos que la consulta se plantea por el hecho de que el salario escolar no se paga mensualmente, como el resto del salario, sino que se acumula y se cancela en un solo tracto en el mes de enero de cada año. Al respecto, considera este Procuraduría que esa situación no debe impedir tomar en cuenta el salario escolar para el cálculo de los subsidios en dinero que otorga tanto el seguro de salud de la CCSS, como el seguro de riesgos del trabajo, cuando ocurre alguna de las contingencias protegidas.

Cabe señalar que el “Instructivo para el Pago de Prestaciones en Dinero de la Caja Costarricense de Seguro Social”, aprobado por las Gerencias de División Financiera y Administrativa mediante notas 29103 del 30 de noviembre del 2001 y 27298 del 15 de noviembre del 2001, respectivamente, dispone que “Tratándose del salario escolar su aplicación se hace una vez que éste haya sido pagado y registrado en la Caja, tomándose en cuenta sólo la parte proporcional que corresponde al 8.19% de cada uno de los meses de referencia para el cálculo; en el entendido que no debe haber transcurrido el plazo de prescripción.”

Asimismo, el Poder Ejecutivo emitió una directriz (la n.° 19-MTSS del 1° de abril del 2007, citada en los documentos que se adjuntaron a la consulta) para establecer la forma en que debe ajustarse el monto de los subsidios por incapacidad o por riesgos del trabajo cuando no se haya tomado en cuenta el salario escolar en el cálculo y posterior pago de esos subsidios. Dicha directriz dispone lo siguiente:

“1º- Todas las instituciones del sector público en su calidad de patronos, deben realizar reajustes en sus sistemas internos de planilla, para que en las coletillas de pago y constancias salariales, se incluya el detalle de lo devengado en forma mensual por concepto de Salario Escolar.

2º- El cálculo del subsidio por incapacidad que corresponde al pago del Salario Escolar que experimente un(a) servidor(a) público(a), se realizará en el mes siguiente al que esté calendarizado el pago de dicho salario, mes en que además la Caja Costarricense de Seguro Social recibe los correspondientes aportes patronales y obreros por ese concepto.
3º- Tanto la Caja Costarricense del Seguro Social como el Instituto Nacional de Seguros realizarán los ajustes a su Sistema de Control y Pago de Incapacidades (RCPI), con el objeto de que una vez recibidas las respectivas cotizaciones, se ajusten automáticamente las incapacidades pagadas en el año anterior para contemplar este rubro, el cual será oportunamente girado a cada trabajador incapacitado respectivamente por las instituciones aseguradoras referidas.”

Es importante agregar que en caso de que se haya establecido a cargo del patrono la obligación de cancelar algún subsidio económico por incapacidad para el trabajo, como ocurre, por ejemplo, con los subsidios a los que se refiere el artículo 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, el cálculo de esos subsidios debe contemplar también las sumas correspondientes al salario escolar.

Así las cosas, se impone concluir que el salario escolar tiene naturaleza salarial y, por tanto, debe ser tomado en cuenta para el cálculo de los subsidios en dinero que otorguen tanto las instituciones aseguradoras, como los patronos, con motivo de las incapacidades para el trabajo originadas en las contingencias protegidas por los seguros de salud y de riesgos del trabajo. En caso de que el salario escolar no haya sido tomado en cuenta para el cálculo del subsidio, debe practicarse el ajuste respectivo una vez que se cancele el monto acumulado por salario escolar.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto es criterio de esta Procuraduría que el salario escolar tiene naturaleza salarial y, por tanto, debe ser tomado en cuenta para el cálculo de los subsidios en dinero que otorguen tanto las instituciones aseguradoras, como los patronos, con motivo de las incapacidades para el trabajo originadas en las contingencias protegidas por los seguros de salud y de riesgos del trabajo. En caso de que el salario escolar no haya sido tomado en cuenta para el cálculo del subsidio, debe practicarse el ajuste respectivo una vez que se cancele el monto acumulado por salario escolar.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/ mmg