Dictamen : 090 - del 25/03/2021

25 de marzo del 2021

C-090-2021

Señor

Juan Luis Bermúdez Madriz

Presidente Ejecutivo

Instituto Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, doy respuesta al oficio Nº IMAS-PE-0001-2021, de fecha 04 de enero de 2021, por medio del cual consulta acerca del alcance del artículo 3 de la Ley N°9220, en relación con la edad límite de “hasta doce años de edad”, de la población objetivo[1]. Lo anterior, por cuanto existen internamente criterios divergentes y la Comisión Técnica Interinstitucional de la Red de Cuido, por el interés superior del niño, está pidiendo valorar la posibilidad de mantener dentro de la población objeto de la Red de Cuido y Desarrollo Infantil, a la persona menor de edad que ha superado los 12 años de edad, hasta los 12 años, 364 días.

En concreto, se consulta:

“1. La edad establecida en el artículo 3 de la Ley N° 9220, para ser población beneficiaria de la REDCUDI, concluye a los once años trescientos sesenta y cuatro días (11 años 364 días) o puede interpretarse que la misma finaliza a los doce años trescientos sesenta y cuatro días (12 años 364 días).

2. Si la respuesta es de la primera forma, es posible crear una figura transitoria, para darle sostenibilidad a los niños y niñas que se encuentran siendo atendidos en el IMAS, bajo el parámetro de los 12 años 364 días, de manera que el beneficio no se interrumpa sino hasta el máximo de su expectativa actual en razón de la incerteza que ahora tiene la administración.”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acompaña a su consulta tanto el criterio de la Asesoría Jurídica de la institución, materializado en el oficio IMAS-PE-AJ-514-2020, de 19 de junio de 2020, como el oficio IMAS-PE-STRC-554-11-2020, de 18 de noviembre de 2020, de la Secretaría Técnica de la Red de Cuido.

Para la Asesoría Jurídica, en lo que interesa, de la relación armónica de los ordinales 3 de la Ley N°9220 y 2 del Código de la Niñez y la Adolescencia, “(…) bajo las diferentes modalidades de atención se subsidia a personas menores de 0 años hasta los doce años de edad, por lo que debe de entenderse que una vez superado los doce años, ya estas personeras menores de edad no entrarían dentro de la población objeto de estas alternativas de atención”.

Por su parte, el criterio de la Secretaría Técnica de la Red de Cuido arroja los siguientes datos de interés:

“(…) con fundamento en lo que señalan la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención sobre los Derechos del Niño y el Código de la Niñez y la Adolescencia, esta instancia manifiesta ante lo consultado que, los servicios de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil están dirigidos a la población de niños y niñas menores de 7 años pero (…) con fundamento en el interés superior del niño y la niña, debe valorarse la condición de pobreza y pobreza extrema, así como el estado de vulnerabilidad en que se encuentra la persona menor de edad que cumple doce años y es sujeto del beneficio de IMAS, para que el mismo se continúe otorgando hasta los doce años de edad y 364 días (…)

Y advierte expresamente, que la solicitud del criterio técnico de esa instancia administrativa, que es contradictorio con el de la Asesoría Jurídica - Oficio IMAS-PE-AJ-514-2020-, “(…) tiene su origen a una solicitud de asesoría realizada por las Jefaturas Internas de las Áreas Regionales de Desarrollo Social Noreste y Heredia a la Auditoria Interna del IMAS sobre la imperiosa necesidad de verificar las razones que motivaron el otorgamiento del beneficio de Cuido y Desarrollo Infantil a personas menores de edad que tenían más de 12 años y contaban con resoluciones de beneficios activos a abril del 2020, considerando que dichas situaciones se contraponen a lo establecido en el artículo 3 de la Ley de Creación de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, N° 9220.” Y que la Auditoría Interna determinó que el criterio prevalente era el de la Asesoría Jurídica, por lo que es responsabilidad de la Gerencia General y de las dependencias administrativas del IMAS, la determinación de las acciones pertinentes para atender lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley N° 9220 y el criterio de la Asesoría Jurídica, en un plazo razonable.

I.- Consideraciones previas sobre el objeto y alcance de nuestro dictamen vinculante.

Si bien de los antecedentes aportados, especialmente del oficio IMAS-PE-STRC-554-11-2020, logra inferirse que a lo interno de esa Administración activa, distintas instancias internas han emitido criterios jurídicos antagónicos sobre lo ahora consultado y que existen, incluso, advertencias o recomendaciones concretas de la Auditoría Interna, dirigidas al jerarca y titulares subordinados de esa institución, inclinándose expresamente por una de ellas, y que ello involucra hasta cierto punto funciones propias del denominado Control Interno conforme a la Ley No. 8292, lo cierto es que logramos identificar en este asunto un claro aspecto estrictamente jurídico que debe dilucidarse, consistente en la atribución de significado a una formulación normativa ante dudas o controversias en torno a su campo de aplicación, específicamente referido a lo que debe entenderse por “hasta doce años” en el artículo 3 de la Ley de Creación de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, N°9220 y sus reformas, como uno de los límites de edad de los eventuales beneficiarios de dicho sistema asistencial.

Debe quedar claro que la Procuraduría General de la República entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si las referidas posiciones contradictorias de los órganos asesores, están o no conformes al ordenamiento jurídico, pues dicha labor obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias (Véase al respecto, entre otros muchos, el dictamen C-272-2017, de 16 de noviembre de 2017).

Así que prescindiendo incluso cualquier referencia al caso o casos concretos que se aluden expresamente en los antecedentes que acompañan la consulta, y tomando especialmente en consideración que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, así como el innegable interés institucional en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, nos limitaremos entonces a una interpretación de la normativa aplicable y vigente a la fecha.

II.- Sobre lo consultado.

Comencemos por indicar que la función consultiva encomendada legalmente a la Procuraduría General abarca la emisión de criterios o pronunciamientos sobre cuestiones jurídicas relevantes y abstractamente consideradas, que surgen en relación con el Ordenamiento vigente o con situaciones jurídicas que no podrían tener una respuesta del todo clara en aquél [2], siempre que  no estén sometidas a reserva especial de otro órgano especializado de la Administración (art. 5 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815). De modo que dicha función tiene como objeto esclarecer a la autoridad administrativa sobre la juridicidad de su actuación; lo que permite a la Procuraduría General establecer cuál es el Derecho aplicable, cómo debe responder la autoridad administrativa ante determinado tipo de situaciones y, por ende, participar en la determinación del derecho aplicable por parte de la Administración Pública (Dictamen C-233-2003 de 31 de julio de 2003. En sentido similar el dictamen C-229-2018, de 12 de setiembre de 2018).

Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

Indiscutiblemente, es deseable que en aras de la certeza y de la seguridad jurídica, la claridad y precisión de las normas debieran ser tales que no requirieran de interpretación para su aplicación al caso concreto. Sin embargo, aquel “deber ser” no se cumple siempre, y puede ocurrir que en la fase de eficacia de las disposiciones normativas –por sus deficiencias conceptuales- se presenten problemas en cuanto a su interpretación o aplicación, que necesariamente, de algún modo, deben resolverse. Por eso, es necesaria la interpretación de las normas jurídicas para desentrañar en algunos casos el sentido, finalidad, propósito y alcances de la ley frente a situaciones jurídicas concretas.

Ahora bien, desde una perspectiva lógico conceptual, las normas jurídicas describen hechos y realidades (presupuestos de hecho) a los que asignan consecuencias jurídicas, cuya previsión en ocasiones, por voluntad del legislador o por imposibilidad de hacerlo de otra manera, no es plenamente precisa, sino abstracta. Y a partir de ello, interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta. Como bien lo indica la doctrina académica: “La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación.” [3]

Así, nuestro derecho positivo, hace partir todo proceso de hermenéutica jurídica del texto mismo de la norma interpretada (art. 10 del Código Civil [4]), como modelo de síntesis y de intención integradora, pues se parte del supuesto de que en el sentido propio de sus palabras recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión; es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación. Lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido y alcance, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.

Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, en tratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional; o sea, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 de la L.G.A.P).

Y en lo que respecta al objeto de la presente consulta, la misma se circunscribe a un cuestionamiento jurídico específico y claro, referido a la interpretación del alcance normativo de lo dispuesto por el artículo 3, párrafo primero, de la Ley de Creación de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, N°9220 y sus reformas, en cuanto al límite de edad de los beneficiarios, qué debe entenderse por “hasta doce años”.

En lo que interesa, dicha norma establece:

“Artículo 3- Población objetivo. La población objetivo la constituyen, prioritariamente, todos los niños y las niñas menores de siete años de edad; no obstante, de acuerdo con las necesidades específicas de las comunidades y familias atendidas, y la disponibilidad presupuestaria, se podrán incluir niños y niñas hasta de doce años de edad o menores de dieciocho años, si poseen alguna discapacidad, de acuerdo con la priorización que establezca la Secretaría Técnica de la Redcudi.” (Así reformado por el artículo 1° de la ley para la reactivación y reforzamiento de la red nacional de cuido y desarrollo infantil, N° 9941 del 15 de febrero del 2021)

Partiendo del supuesto de que la norma admite realmente un determinado entendimiento, es obligado profundizar en la indagación del sentido del precepto discutido; una operación que coloca a la Procuraduría General en el terreno de la interpretación de la legalidad; atribución que le es propia conforme a su Ley Orgánica (arts. 2, 3 inciso b) y 4), según indicamos.

Como punto de partida, una interpretación fundamentalmente literal del precepto aludido, según el sentido propio de sus palabras, nos lleva a pensar que la redacción del precepto legal aludido es diáfano y determina por sí mismo su alcance, sin que pueda alegarse en realidad que adolece de déficit o ambigüedad conceptual. Así, con base en la reforma introducida por la Ley No. 9941 a la No. 9220, la población objetivo de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil la constituyen, prioritariamente, todos los niños y niñas menores de siete años de edad. Pero a modo de excepción, de acuerdo con las necesidades específicas de las comunidades y familias atendidas –así determinado por criterios técnicos-, y cuando la disponibilidad presupuestaria lo permita, se podrán incluir niños y niñas hasta de doce años de edad o menores de 18 años, si éstos últimos poseen alguna discapacidad[5], según priorización que establezca la Secretaría Técnica.

Y cuando se alude a niños y niñas hasta de doce años de edad, dicha norma se refiere a un supuesto de hecho concreto, verificable en la realidad y subsumible en una única categoría legal específica que, a través de una interpretación sistemática, conforme a nuestro derecho interno, se le puede dotar de un contenido o significado concreto,  cual es: toda persona hasta los doce años de edad cumplidos -art. 2° [6] del Código de la Niñez y la Adolescencia, No. 7739-.

Véase que, bajo el principio de universalidad y financiamiento solidario, la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil aspira a cubrir, como beneficiaria primordial, a la población menor de edad -arts. 1, párrafo segundo, de la Ley No. 9220 y 31 bis del Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley No. 7739, adicionado por el art. 6 de la Ley No. 9941-. Y según hemos advertido, “La minoridad es un estadio de la persona que abarca desde la concepción hasta la edad en que se alcanza la mayoría de edad, que en nuestro ordenamiento positivo está fijada en 18 años. Pero, a su vez, esta minoridad está compuesta de dos tramos: la niñez propiamente dicha, que abarca hasta los doce años cumplidos, y la adolescencia que va desde los doce años hasta los dieciocho (ver artículo 2° del Código de la Niñez y la Adolescencia)” (Dictamen C-131-2001, de 4 de mayo de 2001). Por lo que resulta razonable incluir, excepcionalmente y en los supuestos legalmente previstos al efecto, como beneficiarios niños y niñas hasta doce años de edad cumplidos y adolescentes menores de dieciocho años[7]. Interpretación sistemática que supone no solo una interpretación congruente en la dirección más racional a favor de los menores de edad –acepción amplia[8]-, sino que garantiza, primordialmente, sus derechos como eventuales beneficiarios de aquél sistema asistencial[9] y satisface el interés público -arts. 8, 10 y 113 de la LGAP-.

Y si bien el interés superior del menor es entendido como la “premisa bajo la cual se debe interpretar, integrar y aplicar la normativa de la niñez y la adolescencia, y que constituye, por ello, un límite a la discrecionalidad de las autoridades en la adopción de decisiones relacionadas con  los niños …” [10], lo cierto es dicho principio, como criterio hermenéutico, jamás puede justificar el torcer el recto sentido de las normas mediante una interpretación “ex novo” del ordenamiento jurídico vigente, y mucho menos vulnerar el principio de inderogabilidad singular de las normas –art. 13.2 de la LGAP-, como regla en orden a la aplicación de las normas jurídicas, para crear vía interpretación una nueva distinta de aquella expresamente prescrita y vigente.

Por lo que deberá estarse a lo dispuesto actualmente por el artículos 3 de la Ley N°9220 y sus reformas, en relación con el artículo 2 del Código de la Niñez y la Adolescencia, en el entendido que, excepcionalmente y en los supuestos previstos al efecto, podrán incluirse como beneficiarios de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, niños y niñas hasta doce años de edad cumplidos y adolescentes menores de dieciocho años, si poseen alguna discapacidad; quienes en caso de ser atendidos por el IMAS, deberán calificar adicionalmente como población en situación de pobreza o pobreza extrema (Dictamen C-067-2018, de 12 de abril de 2018).

Conclusión:

De lo expuesto, la Procuraduría General concluye:

·         Con base en la reforma introducida por la Ley No. 9941 a la No. 9220, la población objetivo de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil la constituyen, prioritariamente, todos los niños y niñas menores de siete años de edad. Pero a modo de excepción, de acuerdo con las necesidades específicas de las comunidades y familias atendidas –así determinado por criterios técnicos-, y cuando la disponibilidad presupuestaria lo permita, se podrán incluir niños y niñas hasta de doce años de edad o menores de 18 años, si éstos últimos poseen alguna discapacidad, según priorización que establezca la Secretaría Técnica; quienes en caso de ser atendidos por el IMAS, deberán calificar adicionalmente como población en situación de pobreza o pobreza extrema (Dictamen C-067-2018, de 12 de abril de 2018).

·         Cuando se alude a niños y niñas hasta de doce años de edad, dicha norma se refiere a un supuesto de hecho concreto, verificable en la realidad y subsumible en una única categoría legal específica que, a través de una interpretación sistemática, se le puede dotar de un contenido o significado concreto, según lo dispuesto por el artículo 2° del Código de la Niñez y la Adolescencia, No. 7739, cual es: toda persona hasta los doce años de edad cumplidos.

·         Será con base en las disposiciones normativas y las precisiones interpretativas aludidas, que deberá estructurarse a nivel infralegal, la organización y la prestación asistencial de los programas del sistema de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil.

Dejamos así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

C-090-2021

RED NACIONAL DE CUIDO Y DESARROLLO INFANTIL, LEY. N°9220 Y SUS REFORMAS; EDAD LÍMITE; MINORIDAD Y DELIMITACIÓN CONCEPTUAL “HASTA LOS DOCE AÑOS DE EDAD CUMPLIDOS”; INTERÉS SUPERIOR CRITERIO HERMENÉUTICO.

Por oficio Nº IMAS-PE-0001-2021, de fecha 04 de enero de 2021, el Presidente Ejecutivo del IMAS consulta acerca del alcance del artículo 3 de la Ley N°9220, en relación con la edad límite de “hasta doce años de edad”, de la población objetivo.

En concreto, se consulta:

“1. La edad establecida en el artículo 3 de la Ley N° 9220, para ser población beneficiaria de la REDCUDI, concluye a los once años trescientos sesenta y cuatro días (11 años 364 días) o puede interpretarse que la misma finaliza a los doce años trescientos sesenta y cuatro días (12 años 364 días).

2. Si la respuesta es de la primera forma, es posible crear una figura transitoria, para darle sostenibilidad a los niños y niñas que se encuentran siendo atendidos en el IMAS, bajo el parámetro de los 12 años 364 días, de manera que el beneficio no se interrumpa sino hasta el máximo de su expectativa actual en razón de la incerteza que ahora tiene la administración.”

Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta, mediante dictamen C-090-2021, de 25 de marzo de 2021, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, concluye:

• Con base en la reforma introducida por la Ley No. 9941 a la No. 9220, la población objetivo de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil la constituyen, prioritariamente, todos los niños y niñas menores de siete años de edad. Pero a modo de excepción, de acuerdo con las necesidades específicas de las comunidades y familias atendidas –así determinado por criterios técnicos-, y cuando la disponibilidad presupuestaria lo permita, se podrán incluir niños y niñas hasta de doce años de edad o menores de 18 años, si éstos últimos poseen alguna discapacidad, según priorización que establezca la Secretaría Técnica; quienes en caso de ser atendidos por el IMAS, deberán calificar adicionalmente como población en situación de pobreza o pobreza extrema (Dictamen C-067-2018, de 12 de abril de 2018).

• Cuando se alude a niños y niñas hasta de doce años de edad, dicha norma se refiere a un supuesto de hecho concreto, verificable en la realidad y subsumible en una única categoría legal específica que, a través de una interpretación sistemática, se le puede dotar de un contenido o significado concreto, según lo dispuesto por el artículo 2° del Código de la Niñez y la Adolescencia, No. 7739, cual es: toda persona hasta los doce años de edad cumplidos.

• Será con base en las disposiciones normativas y las precisiones interpretativas aludidas, que deberá estructurarse a nivel infralegal, la organización y la prestación asistencial de los programas del sistema de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil.