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Opinión Jurídica : 073 - del 18/03/2021
18 de marzo
de 2021
OJ-073-2021
Señora
Ana Julia Araya Alfaro
Jefa de Área, Comisiones
Legislativas II
Comisión Especial de Reforma del Estado
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la
República, damos respuesta al oficio AL-CPEM-1021-2020 del 24 de junio de 2020.
En oficio AL-CPEM-1021-2020 se nos hace de
conocimiento que la Comisión Permanente Especial de la Mujer de la Asamblea
Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la
República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 21.707
denominado "Autorización al Instituto de Fomento Cooperativo para que condone
las deudas a la Cooperativa de Servicios a Mujeres Productoras Microempresarias
COOPEMUPRO R.L.”.
En razón del objeto de consulta, se
considera oportuno abordar: A) Sobre
la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos
Legislativos; y B) Cuestión de
Técnica Legislativa: La Condonación de deuda tiene límites constitucionales.
A.
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.
Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría
General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo
Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de
criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de
acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y
2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a
esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de
sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión
Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).
En el caso de las consultas de la Asamblea
Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada
Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a
través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones
legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento
de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función
legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).
Luego, nuestra jurisprudencia ha sido
conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa
regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa,
así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas
en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política
obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas
OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013,
OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y
OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018).
No obstante, en nuestro ordenamiento
jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República
la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la
Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función
legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas.
En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:
“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en
torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones
formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado,
particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de
2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la
Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley
que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas
formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha
sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en
un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por
las distintas comisiones legislativas, o por
los señores diputados en relación con determinados proyectos de
Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus
altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es
oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía
la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los
señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo
correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica
OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).
Esta colaboración es excepcional y limitada.
La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones
legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma
general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que
desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio
técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de
consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre
un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad
en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de
setiembre 2019 se señaló lo siguiente:
“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene
como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien
está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del
26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)
Por otra parte, la función consultiva busca
además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de
proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas
sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina
que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de
este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos
solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible
considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación
de forma general.
Por último, la consultas de los señores y
señoras diputadas resulta admisible en el
tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la
República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de
los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el
marco legal que la ley orgánica instaura:
“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que
la misma debe enmarcarse dentro de las
atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos
obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de
gestiones consultivas. Al respecto indicamos:
“Es claro que esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en
la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a
quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).
Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que
plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el
ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de
setiembre 2019).
Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión
Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones
Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de
octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de
noviembre de 2020 y OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020.
B.
CUESTIÓN DE TÉCNICA
LEGISLATIVA: SOBRE LOS LÍMITES PARA LA CONDONACIÓN DE DEUDA.
El Proyecto de Ley N° 21.707, en su único
artículo, propone autorizar al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (Infocoop) para que condone el crédito contraído por la
Cooperativa de Servicios a Mujeres Productoras y Microempresarias Coopemupro R.L., tanto el concepto por principal de ₡528.570.612.07,
como los intereses corrientes y moratorios pendientes de pago hasta que se
formalice la condonación de la deuda.
En la iniciativa legislativa se nos explica
que, desde los eventos del terremoto en la zona de Cinchona
de Sarapiquí de Heredia, entre los daños provocados por dicho fenómeno, se
afectó la actividad productiva de la Coopemupro R.L.,
entidad que ha venido asumiendo los pagos ante INFOCOOP de las asociadas
morosas o fallecidas, pero la deuda a la fecha es insostenible, por lo que se
considera convenientes aliviar la situación financiera de esa particular
cooperativa.
Este Órgano Técnico-Jurídico Superior
Consultivo ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el tema de condonación
de deudas por parte de las instituciones públicas.
En la opinión jurídica OJ-097-2019 del 09 de
setiembre de 2019, en la cual se conoció un proyecto de ley que también
autorizaba al INFOCOOP para condonar una deuda, señalamos que para que la
Administración Pública pueda condonar una deuda requiere de una ley formal que
así lo autorice por principio de legalidad -en su vertiente positiva-, consagrado
en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227
del 02 de mayo de 1978. Asimismo resaltamos que “[…] la condonación de obligaciones en el
Derecho Administrativo procede solamente en casos excepcionales, pues deberá
existir un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable, y siempre
a condición de que la remisión tenga un alcance general (Opinión Jurídica
OJ-80-2014 de 8 de agosto de 2014).”
La condonación de una obligación afecta
directamente los fondos públicos, los cuales tienen como origen y destino la
satisfacción de un interés público, recursos públicos que deben ser utilizados
de manera “óptima” (Opinión Jurídica OJ-104-2010 del 13 de diciembre de 2010).
Es por esto que el ordenamiento jurídico impone la obligatoria habilitación
legal, como lo establece el artículo 5 párrafo primero de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, Ley N° 7428, que dispone:
“Artículo 5.- Control sobre fondos y actividades privados. Todo otorgamiento de beneficios
patrimoniales, gratuito o sin contraprestación alguna, y toda liberación de
obligaciones, por los componentes de la Hacienda Pública, en favor de un sujeto
privado, deberán darse por ley o de acuerdo con una ley, de conformidad con los
principios constitucionales, y con fundamento en la presente Ley estarán
sujetos a la fiscalización facultativa de la Contraloría General de la
República.
(…)”
(El resaltado es nuestro)
Para la condonación (remisión) de un
crédito, auxilio o subsidio a favor del deudor, no basta con la habilitación
legal, como lo indica el artículo 5 de la Ley N° 7428 debe darse de conformidad
con los principios constitucionales. Como explicamos en la Opinión Jurídica
OJ-89-2016 del 05 de agosto de 2016, la condonación debe someterse a los
principios de razonabilidad y de igualdad:
“[…] debe indicarse que la creación y el funcionamiento de un régimen de
subsidios deben estar sometidos a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
Específicamente, se impone señalar que la condonación de obligaciones públicas procede, solamente, en casos
excepcionales, cuando exista un fin público legítimo, un motivo objetivo real y
razonable, y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance
general. En todo caso, el artículo 122 constitucional constituiría un
obstáculo insalvable para que la Ley otorgue condonaciones individualizadas. Al
respecto, conviene citar lo indicar en el voto de la Sala Constitucional N.°
2581-1999 de las 11:18 horas del 9 de abril de 1999:
“Es decir, si bien está obligado a dar a la condonación alcances
generales y el principio de igualdad de ninguna forma le impide -pero tampoco
lo obliga a- decretarla en forma exageradamente amplia -como sería respecto de
toda obligación tributaria en cualquier tiempo anterior al de la vigencia de la
ley-, que sería el otro extremo, probablemente por razones de oportunidad y
conveniencia inherentes al papel que juegan los tributos en el sostenimiento de
las cargas públicas, nunca llegue a estipularse una dispensa tan radical. En
todo caso, un juicio político de esta naturaleza es perfectamente compatible
con las características de la función legislativa y escapa a la ponderación de
este Tribunal. Aún así, es necesario el examen de
constitucionalidad, bajo el entendido de que la barrera que el Poder
Legislativo escoja interponer entre quienes se verán beneficiados con la
condonación y quienes queden fuera de su alcance debe ser objetiva y razonable;
y de que la previsión plural en sí misma no garantiza el derecho a la igualdad.
La distinción en categorías o grupos puede también aparejar una
discriminación, de modo que, como se dijo, cabe agregar aquí el estudio de la
razonabilidad de la diferencia que la ley establece entre los destinatarios de
la norma y quienes quedaron fuera de su alcance.” (Ver también el voto N.°
6589-2006 de las 12:28 horas del 12 de mayo de 2006)
En todo caso, es notorio que, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, la Ley que se apruebe
–autorizando que se condonen deudas- debe fijar previamente parámetros
suficientes relativos a la clase de obligaciones condonables,
plazo de vigencia y de extensión del beneficio, de modo que se constituye en
una "norma marco", a partir de la cual la institución puede
aprobar la condonación que mejor le convenga, o bien no hacerlo del
todo.”
(El resaltado no corresponde al original) (Véase en igual sentido la opinión
jurídica OJ-080-2014 del 08 de agosto de 2014).
Es así que, el Legislador puede establecer
normas para la condonación de deudas, en el tanto sea de alcance general, para
garantizar la igualdad (Voto N° 2000-4449 de la Sala Constitucional), lo cual
se constituiría en una autorización, más no en una obligación de condonar. La
autorización debe permitir, por su excepcionalidad, sustentar la acción pública
para liberar una obligación y acreditar que la persona física o jurídica reúne
las condiciones y características para ello, de conformidad con la ley.
En el caso del Proyecto de Ley N° 21.707, se
denota que este tendría roces de constitucionalidad, dado que la condonación
planteada tendría un carácter individualizado pues supondría un beneficio
individual a favor únicamente de la Coopemupro R.L.,
lo que quebranta el principio de igualdad instituido en los artículos 18 y 33
de la Constitución Política.
Además, carece de un parámetro razonable,
dado que no se indica si existen otras cooperativas en las mismas condiciones,
y de ser así, por qué estas no son incluidas o pueden acceder al perdón de la
deuda. La condonación debe obedecer a criterios objetivos y razonables, un
marco jurídico que permita sustentar la inclusión o exclusión de las personas a
la condonación como señalamos en la Opinión Jurídica OJ-89-2016, más aun tratándose de deudas a favor de la Administración
Pública, de las cuales tiene que rendirse cuentas.
C.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo expuesto, se concluye
que el Proyecto de Ley N° 21.707, tiene problemas de técnica legislativa por
rozar con los principios constitucionales de igualdad y razonabilidad. Queda
evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 21.707.
Cordialmente,
Jorge
Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano
Procurador Adjunto Abogado de Procuraduría
JAOA/RWRS/hsc
(Código
4778-2020)
OJ-073-2021
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES
LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS. CUESTIÓN DE TÉCNICA LEGISLATIVA:
SOBRE LOS LÍMITES PARA LA CONDONACIÓN DE DEUDA.RESERVA DE LEY PARA CONDONAR
DEUDAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE IGUALDAD,
RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD PARA LA CONDONACIÓN. DEL CONTENIDO DE LA LEY
QUE AUTORIZA LA CONDONACIÓN.
Mediante oficio N°
AL-CPEM-1021-2020 del 24 de junio de 2020 la Señora Ana Julia Araya Alfaro,
Jefa de Área de Comisiones Legislativas II, por acuerdo de la Comisión
Permanente Especial de la Mujer de la Asamblea Legislativa, somete a consulta
de la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por
expediente legislativo N° 21.707
denominado " Autorización al Instituto de
Fomento Cooperativo para que condone las deudas a la Cooperativa de Servicios a
Mujeres Productoras Microempresarias COOPEMUPRO R.L.”.
Al no estarse de los supuestos
de consulta ordinarios previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República, con un afán de colaboración y por un prurito de deferencia
hacia el Poder Legislativo, este Órgano Superior Consultivo atiende la consulta
formulada en razón de la existencia de un evidente interés público y sin
perjuicio de que la opinión jurídica carece de un carácter vinculante.
Con la aprobación del
Procurador General de la República, mediante la Opinión Jurídica OJ-073-2021,
el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, y Lic. Robert William
Ramírez Solano, Abogado Asistente, concluyen lo siguiente:
- Con fundamento en lo
expuesto, se concluye que el Proyecto de Ley N° 21.707, tiene problemas de
técnica legislativa por rozar con los principios constitucionales de igualdad y
razonabilidad. Queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de
Ley N° 21.707.