Opinión Jurídica : 071 - del 17/03/2021

17 de marzo 2021

OJ-071-2021

Licenciada

Cinthya Díaz Briceño

Jefe de Área

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio AL-DCLECART-015-2020 del 5 de octubre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Titulación en sede administrativa de inmuebles ubicados en asentamientos propiedad del Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”, el cual se tramita bajo el número de expediente 22.138 en la Comisión Especial de Cartago.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Advirtiendo lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley pretende crear y regular un procedimiento administrativo para la titulación de los inmuebles ubicados en asentamientos consolidados ubicados en zonas de uso rural, cuyo propietario registral sea el INDER y cuyos ocupantes y beneficiarios sean personas jurídicas o físicas nacionales que han ejercido una posesión mínima de diez años (artículos 1 y 3 del proyecto).

Asimismo, el artículo 2 del proyecto de ley dispone que los asentamientos consolidados son aquellos bienes inmuebles en los que viven núcleos familiares, poseedores, parceleros o arrendatarios en forma individual o colectiva y que han ejercido la posesión del inmueble para fines de cultivos, ganadería u otra actividad agrícola, en forma quieta, pública, pacífica e ininterrumpida, por un periodo de diez años o más.

Para tales efectos, el proyecto autoriza al INDER, para que, en el plazo de diez años, contado a partir de la entrada en vigencia de la ley, dirija el procedimiento administrativo de reconocimiento de los derechos posesorios y otorgue el correspondiente título de propiedad, en favor de cada persona física o jurídica, individual o núcleo familiar poseedor (artículo 4).

Señala la exposición de motivos que, una de las finalidades principales de la iniciativa es dotar de tierra para fomentar el desarrollo de la agricultura y demás disciplinas relacionadas con la producción de alimentos, así como consolidar las actividades agrícolas en general y, de paso, aumentar las fuentes de empleo para los trabajadores agrícolas del país.

Como parte de la justificación señalada en la exposición de motivos, se indica:

“(…) Lo anterior permite que los parceleros puedan tener acceso a créditos especiales para emprendedurismo y desarrollo de la economía agrícola en esos inmuebles y sus lugares de ubicación; además, que puedan tener dinero para invertir en la actividad agrícola, lo que hará que la economía del lugar fluya en virtud de que dicho dinero reactivará el movimiento económico y social del lugar donde se ubica el inmueble. (…)”

Partiendo de ello, procederemos a analizar el proyecto de ley que se consulta.

II. ANTECEDENTE LEGISLATIVO Y LA OPINIÓN JURÍDICA OJ-166-2017

Previo a referirnos sobre el fondo del proyecto sometido a nuestro análisis, resulta importante destacar que en la corriente legislativa se tramitó un proyecto de ley similar al que aquí se analiza (22.138), y del cual se tomaron insumos para su redacción, según se indica en la misma exposición de motivos. Nos referimos al proyecto de ley 19.924, denominado “Ley transitoria para la titulación en sede administrativa, de inmuebles ubicados en asentamientos consolidados”, el cual fue archivado el 7 de mayo de 2020, en virtud del vencimiento del plazo cuatrienal.

Dicho proyecto –al igual que el 22.138 que ahora se consulta- proponía un procedimiento administrativo para la titulación de los inmuebles sobre los asentamientos consolidados (por el plazo de seis años), ubicados en zonas de uso urbano y rural. Los propietarios registrales debían ser personas físicas y jurídicas privadas, el INDER o el INVU, y los ocupantes debían ser personas físicas con una posesión no menor a diez años, en un lote con fines habitacionales, en forma quieta, pública, pacífica e ininterrumpida y a título de dueño.

En dicha oportunidad, este órgano asesor se pronunció a través de la opinión jurídica OJ-166-2017 del 22 de diciembre de 2017, concluyéndose que la Ley General de Informaciones Posesorias contiene controles y garantías judiciales necesarios para acceder a la titulación, en tanto, establece el procedimiento o mecanismo para adquirir cuando se ha poseído un terreno por más de diez años y ha operado la prescripción positiva decenal, por ende, fue criterio de la Procuraduría General de la República que dicho procedimiento es el idóneo para dichos efectos.

Asimismo, se concluyó en aquella oportunidad que la experiencia de titulación en sede administrativa no ha sido positiva en nuestro país, por cuanto las normas que en algún momento han sido autorizadas, se han derogado o anulado por vicios que rozan con nuestra Constitución Política; además, se determinó que, dicho proyecto de ley podría presentar serios problemas de constitucionalidad.

En ese sentido, la opinión jurídica en comentario señala:

“(…) II: SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO DE LEY

El presente proyecto de ley, no es el único que ha pretendido autorizar la titulación administrativa en nuestro ordenamiento jurídico. Han sido promulgadas varias leyes en el pasado, por citar algunos ejemplos, Ley de Informaciones Posesorias Administrativas N° 3971 de 11 de octubre de 1967, Ley de Informaciones Posesorias N° 4545 de 20 de 20 de marzo de 1970, Ley de Titulación Múltiple de Tierras N° 5064 de 22 de agosto de 1972 y Ley Especial para la Titulación de Vivienda en Precarios y en Zonas de Desarrollo Urbano no Reconocidas (Precarios), las cuales han sido anuladas o no se encuentran vigentes.

De acuerdo con lo expuesto y lo consagrado en la exposición de motivos del Proyecto de Ley aquí analizado, lo que se pretende con la aprobación de éste, es “…evitar el desgaste de los procesos posesorios actuales, que dilatan, en la mayor de las ocasiones, casi o más de diez años tramitándose ante los tribunales de justicia, con altísimos costos e insatisfacción para las familias interesadas…”

Este tema ya ha sido tratado con anterioridad por la Procuraduría General de la República mediante la Opinión Jurídica OJ-046-2004, entre otras, la cual dispuso en lo conducente lo que a continuación se transcribe:

“… El tema de la titulación ordinaria lo precisamos en el dictamen C-321-2003: "Para que la propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle debidamente inscrita en el Registro General de la Propiedad' (Código Civil, artículo 267). 'El propietario que careciere de título inscrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su posesión por más de diez años en la forma que indica el Código de Procedimientos' (Idem, artículo 479)

En lugar de hacerlo en el Código Procesal Civil, el legislador optó por normar los procedimientos de titulación en la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, y otras leyes especiales, como ocurrió con la Ley 7599.

Las informaciones posesorias constituyen asuntos de actividad no contenciosa, que tienen por objeto proveer de un título inscribible en el Registro Público sobre una finca no inscrita, de dominio privado, a quien carece de él, adquirió el bien por usucapión y cumple los requisitos y trámite legales. Ley de Informaciones Posesorias, artículo 1° y sigts. (…)…

Debe demostrarse una posesión útil y efectiva de más de diez años, en las condiciones que señala el artículo 853 del Código Civil, sea en calidad de dueño, en forma continua, pública, ininterrumpida y pacífica. Además, para obtener la propiedad de inmuebles por prescripción positiva, el artículo 853 ibid. exige el título traslativo de dominio y buena fe. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 04587-97 y 2001-00247, que prohija, en parte, el voto de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 0954-F-90)….

…La usucapión es un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales poseíbles, en tanto la titulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de aquella, se otorga el título de propiedad registrable. 'La Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de adquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención del título inscribible'. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 de las 15:30 hrs. del 11 de marzo de 1988.

La Procuraduría ha sostenido que el procedimiento idóneo y confiable para demostrar derechos de posesión decenal sobre inmuebles sin inscribir, y en especial boscosos, es el de información posesoria, provisto de garantías de que carece la información ad perpetuam, trámite que resulta insuficiente a esos fines (dictámenes C-249-97, C-006-98 y C-038-2002, entre otros).

Entre los controles judiciales para proteger los derechos e intereses de terceros, incluidos el Estado, titular de las reservas naciones y bienes demaniales de las áreas silvestres protegidas, componentes del Patrimonio Natural, como ejemplos se citan: declaraciones del titulante bajo penas del delito de perjurio, publicidad, audiencias, intervención de instituciones públicas tutelares (Procuraduría e IDA), plazo para oposiciones, oportunidad de asistencia de partes interesadas a la recepciones de prueba, período de convalidación, medios de impugnación, etc.

En resguardo de esas garantías y controles, la SALA CONSTITUCIONAL, anuló las Leyes de Titulación en Vivienda Campesina y Titulación en Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, que las conculcaban (votos 2802-99 y 2001-08560).

Y el Juzgado de Notariado, en resolución N° 00207 de las 16 horas 15 minutos del 12 de marzo del 2001 (expediente N° 99-000463-624), suspendió en el ejercicio de la profesión a un Notario que tramitó una Información Ad Perpetuam, evadiendo las diligencias de Información Posesoria. Estimó taxativos los actos notariales a realizar por los cauces de la Actividad no Contenciosa, sin que la función notarial pueda emplearse con propósitos distintos de los enunciados. (Vid. en relación: Reglamento a la Tramitación Notarial de Procesos en Actividad Judicial no Contenciosa, Directriz de la Dirección Nacional de Notariado N° 2001-005. Gaceta N° 15 del 22 de enero del 2002; Directriz N° 99-010, que contiene el Instructivo para confección y custodia de expedientes tramitados en sede notarial no contenciosa; la 2001-004, corregida por la 99-010 Bis y la 2001-004).

Adopta esta postura el Decreto N° 27694-MINAE del 13 de enero de 1999, que reformó el artículo 89 del Reglamento a la Ley Forestal (Decreto N° 25721-MINAE). Desecha la información ad perpetuam y la simple declaración jurada como instrumentos probatorios útiles de la propiedad con miras a autorizar para los aprovechamientos forestales en inmuebles privados sin inscribir, pues "lo propio acudir al trámite completo que el ordenamiento ha dispuesto en tal sentido: la información posesoria. De ahí que exija: "Para demostrar la titularidad de la posesión, se deberá presentar certificación judicial de la existencia de sentencia firme en el trámite de información posesoria correspondiente". (Se añade el subrayado).

También la Ley de Enjuiciamiento Civil española consagra en el artículo 2010: "Las informaciones posesorias para inscribir algún derecho real sobre bienes inmuebles se practicarán con sujeción a las reglas establecidas en la Ley Hipotecaria, Reglamento para su ejecución y demás disposiciones vigentes".

La Ley Hipotecaria, artículo 5°, texto refundido según Decreto Legislativo del 8 de febrero de 1946, suprimió las informaciones posesorias relativas a la mera posesión, a las que niega por sí la naturaleza de derecho real: "Los títulos referentes al mero o simple hecho de poseer no serán inscribibles". (resaltado es nuestro).

Al respecto, la Sala Constitucional se ha promulgado también en distintas oportunidades. Cabe destacar la sentencia N° 8560-2001, de las 15:37 horas del 28 de agosto del 2001, la cual dispuso lo siguiente:

“…III.- Sobre el fondo. Como bien lo había señalado la Sala en la sentencia No. 2988-99, en un sentido similar al de la Ley de Titulación de Vivienda Campesina, la ley en cuestión pretende solucionar los casos de los poseedores de las zonas en la Reserva Nacional, permitiendo para ello la titulación de estas propiedades, las cuales quedarían sujetas a los límites establecidos por leyes especiales en protección del medio ambiente. Se tratan de reservas nacionales que sus terrenos no estén inscritos a nombre de personas físicas o jurídicas, los que no pertenezcan a instituciones del Estado y los de aptitud agropecuaria que el MINAE traspase al IDA, donde exista por lo menos, una proporción del 20% de poseedores de fincas no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no sean superiores a trescientas hectáreas. Para su debido cumplimiento, el Poder Ejecutivo le traspasa al IDA la propiedad de las tierras previamente determinadas y se inscriben en el Registro Público, emitiéndose además un Decreto que declara el área sujeta al programa. Posteriormente, se procede a la titulación de tierras mediante el traspaso e inscripción a nombre de sus respectivos poseedores, habiendo demostrado previamente el uso racional en forma pacífica, permanente, pública e ininterrumpida, y a título de dueño durante un lapso no menor de cinco años. Dicha demostración se realiza mediante una información sumarísima a cargo de funcionarios del Departamento del IDA y debe comprender necesariamente los requisitos del artículo 3 de estudio. La intención del órgano legislador fue permitir a los poseedores actuales, adquirir la propiedad de esos terrenos y lograr mediante ello, que puedan accesar al crédito bancario necesario para intensificar y sistematizar su producción, y poder así acceder a una vivienda digna. Sin embargo, a criterio del juez consultante con la normativa de estudio se puede estar lesionando el derecho de propiedad de terceros con mejor derecho sobre las propiedades que se pretenden titular, toda vez que esta normativa no garantiza por medios idóneos el reclamo de la misma, ni medios razonables para su recuperación. Enfatiza en cuanto al artículo 3 aquí consultado, que a diferencia de la Ley de Informaciones Posesorias, en la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, no se publica edicto alguno de la solicitud de titulación y del bien sobre el que recae, tampoco interviene la Procuraduría General de la República ni ninguna otra institución pública que garantice que no se trata de un bien demanial o área silvestre protegida. Señala que al establecerse en el artículo 15 que la acción reivindicatoria sólo puede plantearse dentro de los tres años posteriores a la inscripción registral, esta ley podría estar lesionando en gran medida derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, principio de igualdad y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al establecerse un procedimiento de titulación que podría estar dejando indefenso al tercero que crea tener un mejor derecho, sea el propietario o un poseedor.

IV.-Básicamente estos mismos argumentos fueron esgrimidos en la acción de inconstitucionalidad que se tramitó en el expediente No. 98-005332-007-CO, mediante la cual se declaró inconstitucional la Ley de Titulación de Vivienda Campesina, según voto No. 2802-99, bajo las siguientes consideraciones:

“III.-SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD. El concepto de propiedad que se extrae del artículo 45 de la Constitución Política, debe ser entendido como aquella afectación de un bien en favor de una determinada persona. Este derecho le permite a su titular poseer, disponer y hacer uso libremente del bien, sin que intervenga ningún tercero en ello. Es esta condición, precisamente, la que le da el carácter de un derecho "erga omnes", es decir, que puede ser oponible ante terceros, obligándoles a su vez, a respetar y abstenerse a perturbar ese derecho. La propia Constitución Política da contenido al concepto de propiedad privada, entendiéndose como integrados a este término: la posesión, uso y goce, tenencia, transformación y defensa. Esta Sala, ha dicho que los dos párrafos que componen el artículo 45 de la Constitución Política, según sentencia No. 479-90 de las diecisiete horas del once de mayo de mil novecientos noventa, "...responden a orígenes históricos y concepciones ideológicas radicalmente diferenciados, al punto de que podría sostenerse de que se trata de afirmaciones contradictorias: por la primera, la propiedad es inviolable en todo caso, pues en rigor la expropiación no es una limitación sino una condición de perecimiento del derecho real sobre la cosa por extinción de la cosa misma, que sale del tráfico jurídico, al paso que conforme al segundo mandato, caben limitaciones siempre y cuando sean de "interés social" y las haya decretado la Asamblea "por motivos de necesidad pública" con el voto de por lo menos dos tercios de sus miembros. El primer párrafo proviene de la concepción de que la propiedad es un derecho "natural" indiscutible, inherente a toda persona por el hecho de ser persona, y en nuestra historia constitucional aparece desde el "Pacto Social Fundamental Interino de Costa Rica" o "Pacto de Concordia" del 1 de diciembre de 1821 (artículo 2), se repite con ligeras variantes en la "Ley de Bases y Garantías" del 8 de marzo de 1841, y en las Constituciones del 9 de abril de 1844 (artículos 1, 13 y 14), del 10 de febrero de 1847 (artículo 7), del 27 de diciembre de 1859 (artículo 25), del 15 de abril de 1869 (artículo 24) y del 7 de diciembre de 1871 (artículo 29) que estuvo en vigencia hasta 1943, salvo el breve interregno que significó la aplicación de la Constitución del 8 de junio de 1917, derogada el 3 de setiembre de 1919. El párrafo segundo del actual artículo 45 es el mismo párrafo segundo que se introdujo en los años 1942 y 1943 al artículo 29 de la Constitución de 1871, y se asienta en el social cristianismo del Código Social de Malvinas proveniente del sociologismo funcionalista de León Duguit, de principios de este siglo. Se consideró necesario ese segundo párrafo para armonizar el texto anterior sobre propiedad, que predicaba el carácter inviolable de ésta y por tanto era un valladar infranqueable a la intervención del Estado en los mecanismos económicos, con las nuevas corrientes encaminadas a favorecer a las mayorías desposeídas, que a su vez generaron la legislación tutelar propia de esos años, como las llamadas "garantías sociales" y la legislación inquilinaria, principalmente. No sobra agregar que tal reforma constitucional al texto de 1871, que pasó sin alteraciones a la Constitución vigente del 7 de noviembre de 1949, se dictó en época de suspensión de garantías constitucionales, a raíz del cierre de los mercados de exportación por la Segunda Guerra Mundial, y con el apoyo de grandes sectores de la población. Todo para concluir que, en punto a la disciplina constitucional del patrimonio, sólo son admisibles las limitaciones "de interés social" dictadas por motivos de necesidad pública con el voto de por lo menos dos tercios del total de diputados, sea por treinta y ocho votos. La exigencia de esa votación calificada se debe a que en la Constitución subyacen y coexisten el orden público político (organización esencial del Estado, de la propiedad y de la familia), el orden público social (intervención del Estado para salvaguardar los intereses de grandes sectores de la población), y más tenuemente, también el orden público económico (la actividad del Estado encaminada a fomentar el sistema económico prevaleciente). De ahí que sea necesario que las leyes de uno u otro carácter deban adoptarse por una mayoría suficientemente representativa de los diversos sectores que integran la Asamblea, pero sin que la mayoría sea de tal magnitud que produzca un derecho de veto en favor de las minorías parlamentarias."

De conformidad con la jurisprudencia transcrita, uno de los elementos esenciales del derecho de propiedad lo constituye el derecho de su titular, de defenderla contra los terceros que intenten despojarle de ella. Pero esta defensa no se constriñe solo a la posibilidad, de repeler por medio de la fuerza al invasor, sino de que efectivamente pueda defender su derecho por cualquiera de los medios que el ordenamiento jurídico prevé para tal efecto, incluyendo los procesales. Es en este aspecto que cabe revisar la ley cuestionada, específicamente en el proceso establecido para la titulación para vivienda campesina, a fin de verificar si se permite efectivamente al propietario de un fundo sometido a ese régimen ejercer su derecho de defensa.

IV.-De previo a analizar la normativa cuestionada, conviene hacer unas breves consideraciones, sobre la finalidad que la ley persigue. La ley impugnada nació como una respuesta rápida al problema de vivienda de las zonas rurales, creando un procedimiento de inscripción que fuera más simple que uno de información posesoria. Tal normativa señala que los terrenos que pueden ser objeto de titulación no excederán de dos hectáreas, deben estar destinados a la vivienda del promovente y de su familia, y haber sido poseídos a título de dueño en forma quieta, ininterrumpida y pública durante no menos de cinco años. A diferencia de la Ley de Informaciones Posesorias, no se publica edicto alguno de la solicitud de titulación y del bien sobre el que recae, no se cita a los colindantes y condueños del terreno. Además, se presume siempre la buena fe del titulante, porque aún en el caso, de que el propietario o poseedor recupere su propiedad, debe pagarle todas las mejoras realizadas al titulante, o pagar cualquier crédito que hubiera solicitado por concepto de construcción o reparación de vivienda. Esta ley tampoco exige, que se declare bajo juramento, que la propiedad no está inscrita en el Registro Público, a pesar de que la ley en su artículo 1, indica, que sólo es aplicable a inmuebles que carezcan de título inscrito o inscribible en el Registro Público, pero no establece norma alguna que tienda a verificar, el cumplimiento de ello, pues los documentos requeridos de ese Registro y de Tributación Directa, lo único que verifican es que el solicitante carezca de inmuebles a su nombre y que no haya utilizado este procedimiento anteriormente. Asimismo, se debe presentar un plano catastrado del inmueble; sin embargo esto tampoco es suficiente garantía, de que el propietario pueda ejercer su defensa debidamente. En el proceso no interviene la Procuraduría General de la República, ni ninguna otra institución pública que garantice que no se trata de un bien demanial o área protegida. La situación se agrava en el tanto la acción reivindicatoria sólo puede plantearse dentro de los tres años posteriores a la inscripción registral, los que, una vez transcurridos, según el artículo 10, tienen como consecuencia la consolidación del derecho, pues no se admitirá en los tribunales ninguna acción que amenace o restrinja el derecho del titulante.

V.-Todo lo anteriormente descrito, presenta una ley que, si bien es cierto nació con el fin de proporcionar vivienda a un sector nacional, de manera más expedita, por la misma forma en que ésta ha sido estructurada para funcionar, lesiona, en gran medida, derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad y el de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al establecerse un procedimiento, que deja indefenso al tercero, que cree tener un mejor derecho, sea el propietario, o un poseedor. Al respecto, es de notar que en tal procedimiento, no se garantizan medios suficientes de publicidad de la acción, que pretende el titulante y, sobretodo, por esa falta de publicación, los terceros interesados desconocen incluso la existencia de la solicitud misma, y no existe, un mecanismo de verificación exacta, de lo declarado por el solicitante, ya que la buena fe se presume. Es más, aún en el caso de que en un proceso reivindicatorio, resulte vencido el demandante, estaría obligado a mantenerlo ahí mientras transcurre el juicio, pagarle todas las mejoras realizadas y hasta cancelar, cualquier crédito que haya solicitado para construcción o reparación de vivienda. Tales efectos, evidentemente, son serios y significativos para el tercero que aparezca con un mejor derecho, lo que es incompatible con el trámite cuestionado, el cual es aprobado casi que solo con la declaración del solicitante. En este mismo sentido, el procedimiento dicho, implica una desprotección jurídica para la propiedad demanial y las zonas protegidas, por cuanto no hay una intervención en el proceso, de ninguna Institución estatal que demuestre que el terreno, no es apto para ser titulado, violentándose con ello los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14 constitucionales y los Convenios Internacionales suscritos para la protección al medio ambiente, al existir un inminente peligro de titularse bienes, que no deben ser habitados por sus condiciones ecológicas de conservación. En consecuencia, el procedimiento de titulación establecido en la ley impugnada, no resguarda de forma suficiente el derecho de los terceros que tuvieren un mejor derecho sobre la finca a titular, sino que el trámite resulta casi oculto y con resultados onerosos sumamente graves. Existe además una desprotección total de los bienes demaniales o áreas protegidas, por no existir audiencia alguna para la Procuraduría u otra institución, por lo cual, el desconocimiento por parte de éstas, podría significar una lesión grave a los intereses públicos. Finalmente, no permite una protección previa del derecho de propiedad, sino sólo a posteriori y de forma precaria, lo que violenta también los artículos 33 y 39 constitucionales, puesto que la ley no le otorga la posibilidad de defensa a los terceros interesados, tratándoles en este sentido, desigualmente al ubicarles en desventaja ante la posibilidad de proteger sus derechos.

VI.-En razón de ello la acción resulta procedente, sin embargo, cabe aclarar que con dicha inconstitucionalidad, no se pretende que se hagan nugatorios los esfuerzos del Estado, para dotar a los proyectos sociales, del componente de vivienda, derecho fundamental al que todo ser humano tiene derecho.”

V.-Al igual que en la jurisprudencia de cita, la Sala estima que lleva razón el consultante en señalar que el trámite establecido en los artículos 3 y 9 de la Ley No. 7599 para realizar la solicitud de traspaso es igualmente deficiente en cuanto a la posibilidad de defensa que pueda pretender un tercero sobre los bienes que se titulan por medio de esta ley. Dicho procedimiento resulta sumarísimo y de conformidad con los requisitos que exige el artículo 3 no se puede determinar ciertamente si dentro del área escogida existen propiedades inscritas a nombre de terceros o bajo una posesión mayor de diez años, precisamente por no contarse con estudios más seguros (nótese que los requisitos entre otros son: tres testigos, declaración jurada del solicitante de que la finca no está inscrita ni se encuentra en disputa judicial o extrajudicial, plano catastrados, manifestación de los colindantes con relación a los datos del plano, no haber inscrito inmuebles por más de 300 hectáreas mediante el trámite de información posesoria). La simple presentación de un plano catastrado no es muestra de seguridad alguna, según la misma experiencia registral de este país, toda vez que incluso podría darse en un mismo terreno una múltiple titulación. Por otro lado, no se desprende medio de publicidad alguno que le permita a un tercero de mejor derecho tener conocimiento de la titulación pretendida para que pueda ejercer sus derechos previamente, sino que prácticamente la defensa resulta a posteriori y en un plazo bastante corto de tres años de conformidad con el artículo 15 de estudio, con consecuencias bastante gravosas para el tercero, pues la finca en cuestión pudo haber sido hipotecada desde el momento en que se tituló, lo cual también violenta el principio de igualdad procesal, al colocar al tercero reclamante en una situación de suma desventaja de acceso a la justicia, en reclamo de sus derechos. Por otro lado, existe la misma problemática planteada en el antecedente de cita, en cuanto a que en este procedimiento sumarísimo de titulación no se cuenta con el apersonamiento de la Procuraduría General de la República, ni de ninguna otra institución estatal que garantice que no se están titulando bienes de dominio público, lo que produciría dos situaciones, una, que se trate de zonas protegidas por razones ambientales y que puedan resultar dañadas por el uso inadecuado, o dos, el hecho de que el Estado tenga que recuperarlas posteriormente incurriendo en excesivos gastos innecesarios, lo cual resulta irrazonable y desproporcionado. Lo considerado anteriormente, aunado al voto de cita que resulta de igual aplicación al caso concreto y del cual la Sala mantiene el criterio expuesto, hace que las normas consultadas resulten inconstitucionales.

VI.-De igual modo, por no tener sentido la existencia de la ley sin el procedimiento para titular contemplado en los artículos 3 y 9 aquí consultados, cabe declarar en su totalidad, la inconstitucionalidad de la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales en estudio, por ser contraria a lo dispuesto en los artículos 7, 33, 39, 45, 50, 89 y 121 inc 14 de la Constitución Política. De conformidad con lo establecido en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta declaratoria es retroactiva a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo de conformidad con lo expuesto por el artículo 91 citado, se dimensionan los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, en el sentido de que no afecta a las personas que hayan titulado sus tierras al amparo de la Ley, que se declarará inconstitucional, siempre y cuando haya transcurrido el término de tres años para impugnar los efectos de esa declaratoria. Lo anterior sin perjuicio de que el Estado pueda ejercer las acciones tendentes a recuperar aquellos terrenos titulados, que constituyan bienes de dominio público…” (el resaltado no es del original)

Así las cosas, se puede afirmar categóricamente, que tanto la jurisprudencia administrativa, como la emanada de la Sala Constitucional, han sido contestes al disponer que las leyes de titulación en sede administrativa, al querer brindar una respuesta rápida para solucionar, en el caso específico, la tenencia en asentamientos consolidados, entendidos éstos como la ocupación precaria o de hecho con fines habitaciones de manera pública, pacífica e ininterrumpida, dejan desprotegidos en gran medida no sólo el derecho de terceros sobre las propiedades donde se encuentran dichos asentamientos, sino derechos superiores relacionados con bienes demaniales, derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad y el de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como ya se indicó en el texto de la sentencia transcrita.

Otro punto importante, es el relacionado con la audiencia o dar parte a la Procuraduría General de la República, sobre éste tipo de procesos. En ese sentido, ésta representación estatal al plantear la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales y los Decretos Ejecutivos números 27726-MINAE-MAG, 27861-MINAEMAG, 28743-MAG-MINAE, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE MAG y 28746-MINAE-MAG, indicó lo siguiente:

“… El Reglamento que se objeta hace las veces de la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, cuyo texto, declarado inconstitucional por esa Sala mediante votos números 2988-99 y 8560-2001, adopta con variantes, reproduciendo uno de los vicios por los cuales se anuló aquella y la Ley de Titulación para Vivienda Campesina, al no tener como parte ni dar audiencias a la Procuraduría General de la República, para proteger contra titulaciones indebidas los bienes de dominio público y, en especial, los forestales del artículo 13 de la Ley Forestal, con violación de los artículos 50, 89, 105 y 121, inciso 14 constitucionales. (La Ley de Informaciones Posesorias prevé una audiencia de un mes a la Procuraduría, al inicio del trámite, y de ocho días a su conclusión). “En el proceso no interviene la Procuraduría General de la República, ni ninguna otra institución pública que garantice que no se trata de un bien demanial o área protegida. (...) el procedimiento dicho, implica una desprotección jurídica para la propiedad demanial y las zonas protegidas, por cuanto no hay una intervención en el proceso, de ninguna Institución estatal que demuestre que el terreno, no es apto para ser titulado, violentándose con ello los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14 constitucionales y los Convenios Internacionales suscritos para la protección al medio ambiente, al existir un inminente peligro de titularse bienes, que no deben ser habitados por sus condiciones ecológicas de conservación. (...) Existe además una desprotección total de los bienes demaniales o áreas protegidas, por no existir audiencia alguna para la Procuraduría u otra institución, por lo cual, el desconocimiento por parte de éstas, podría significar una lesión grave a los intereses públicos.” (SALA CONSTITUCIONAL, voto número 2802 de 1999, por el que se declaró inconstitucional la Ley de Titulación para Vivienda Campesina, reiterado en las resoluciones 8560-2001 y 8678-2001).

“Por otro lado, existe la misma problemática planteada en el antecedente de cita [voto No. 2802-99], en cuanto a que en este procedimiento sumarísimo de titulación no se cuenta con el apersonamiento de la Procuraduría General de la República, ni de ninguna otra institución estatal que garantice que no se están titulando bienes de dominio público, lo que produciría dos situaciones, una, que se trate de zonas protegidas por razones ambientales y que puedan resultar dañadas por el uso inadecuado, o dos, el hecho de que el Estado tenga que recuperarlas posteriormente incurriendo en excesivos gastos innecesarios, lo cual resulta irrazonable y desproporcionado.” (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 8560 del 2001, que anuló la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales. Se reitera en el voto 8678 del 2001. Lo indicado entre corchetes no es del original).

En nuestro criterio, prescindir de las audiencias a la Procuraduría General de la República en los trámites de titulación de tierras, viola las reglas del debido proceso (artículo 39 de la Constitución), por el posible detrimento que pueden generar a los bienes estatales. A causa de esa omisión, además del Patrimonio Natural del Estado, podrían perjudicarse otros bienes de dominio público, con violación del artículo 121, inciso 14 constitucional: zona marítimo terrestre, áreas contiguas a los manantiales, zonas limítrofes, derechos de vía, bienes ferroviarios, terrenos destinados a centros educativos o de salud, parques, plazas, etc.; reservas indígenas, e incluso bienes patrimoniales del Estado…”

El citado proyecto de ley, además de lo señalado anteriormente, tampoco da parte a la Procuraduría General de la República para pronunciarse con respecto al procedimiento de titulación, lo cual en definitiva, podría devenir en una declaración de inconstitucionalidad de la norma, en tanto no se garantizaría una debida protección al patrimonio natural del Estado.

III: CONCLUSIONES

1. El objeto de esta ley es proveer de un título inscribible en el Registro Público sobre una finca no inscrita (de dominio público o privado), a quien carece de él, y que anteriormente adquirió el bien por prescripción positiva o usucapión, cumpliendo eventualmente con una serie de requisitos que establece el proyecto.

2. La Ley General de Informaciones Posesorias, establece el procedimiento o mecanismo para adquirir cuando se ha poseído un terreno por más de diez años y ha operado la prescripción positiva decenal. Esta norma está provista de controles y garantías judiciales necesarios para acceder a la titulación. La Procuraduría General de la República, ha considerado que éste es el procedimiento idóneo para los efectos ya dichos.

3. Puede afirmarse que la experiencia de titulación en sede administrativa, no ha sido positiva en nuestro país. Las normas que en algún momento han sido autorizadas, se han derogado o anulado por vicios que rozan con nuestra Constitución Política.

4. El proyecto de ley denominado” Ley transitoria para la titulación en sede administrativa, de inmuebles ubicados en asentamientos consolidados”, podría presentar serios problemas de constitucionalidad; sin embargo, su aprobación o no, es un asunto que compete única y exclusivamente a ese Poder de la República.” (El resaltado pertenece al original)

Tal y como se expuso en el anterior pronunciamiento, en el pasado han sido divulgadas varias leyes cuyo objetivo común es la titulación administrativa de inmuebles, tales como: Ley de Informaciones Posesorias Administrativas N° 3971, Ley de Informaciones Posesorias N° 4545, Ley de Titulación Múltiple de Tierras N° 5064 y Ley Especial para la Titulación de Vivienda en Precarios y en Zonas de Desarrollo Urbano no Reconocidas (Precarios) N° 8680; sin embargo, éstas no han conseguido su fin, en virtud de que han sido derogadas y, por ende, no se encuentran vigentes.

Asimismo, cita dicha opinión jurídica que, el tema de titulación de tierras ha sido tratado en diversas oportunidades por este órgano asesor (C-321-2003 y OJ-046-2004) y por la Sala Constitucional (Votos Nos. 2802-99, 2988-99 y 8560-2001), concluyéndose en todos los casos que las leyes de titulación en sede administrativa, al querer brindar una respuesta rápida para solucionar la tenencia en asentamientos consolidados, dejan desprotegidos en gran medida no sólo el derecho de terceros sobre las propiedades donde se encuentran dichos asentamientos, sino derechos superiores relacionados con bienes demaniales, derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad y el de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

No obstante lo anterior, debemos señalar que el proyecto de ley que se consulta en esta oportunidad, difiere en un aspecto básico de sus antecesores. Tal como se desprende de los artículos 1 y 2 del proyecto de ley, se pretende crear y regular un procedimiento administrativo para la titulación de los inmuebles ubicados en asentamientos consolidados ubicados en zonas de uso rural, cuyo propietario registral es el INDER. En otras palabras, a diferencia de proyectos de ley anteriores, no se pretende la titulación de inmuebles particulares, sino de aquellos propiedad de la Administración, los cuales, entenderíamos, además, excluidos del régimen de dominio público.

Debe recordarse que los bienes patrimoniales de la Administración, son aquellos que no gozan de las características de los bienes de dominio público en tanto no son de uso público ni están afectados por ley de un modo permanente a un servicio de utilidad general, a la luz de lo que establece el artículo 261 del Código Civil que señala:

“ARTÍCULO 261.-

Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.” (La negrita no forma parte del original)

A partir de dicho artículo, este órgano asesor en su jurisprudencia administrativa ha reconocido la distinción entre bienes demaniales y bienes patrimoniales de la Administración, de modo que, si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público, ni han sido afectados a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales o de dominio privado de la Administración.

Dado ello, consideramos que el legislador podría válidamente establecer un mecanismo en vía administrativa para autorizar al INDER a adjudicar los inmuebles titulados a su nombre, cuando el ocupante reúna los requisitos establecidos, sin perjuicio de lo que indicaremos al analizar el articulado. No obstante, respecto a los aspectos de constitucionalidad, estos deberán ser dilucidados eventualmente ante la Sala Constitucional.

Dejando claro lo anterior, procederemos a analizar el articulado del proyecto de ley sometido a nuestra consideración.

III. OBSERVACIONES ESPECÍFICAS SOBRE EL ARTICULADO

Sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior, debemos advertir que la competencia asesora reconocida legalmente a esta Procuraduría, no nos faculta para pronunciarnos sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley, pues tal aspecto debe ser valorado por el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad. Por tanto, procederemos a realizar un análisis puntual sobre algunos artículos que ameritan comentario desde el punto de vista jurídico o de técnica legislativa.

Artículo 1 en relación con el artículo 4 y el resto del articulado

El artículo 1 del proyecto de ley señala que su objeto será crear y regular un procedimiento administrativo para la titulación de los inmuebles ubicados en asentamientos consolidados ubicados en zonas de uso rural, cuyo propietario registral sea el Instituto de Desarrollo Rural (Inder). Es decir, el proyecto tiene como condición que el inmueble, el cual se desea titular a nombre de su poseedor, esté debidamente inscrito registralmente a nombre del INDER.

Al respecto, debemos señalar que la Ley No. 9036 del 11 de mayo de 2012, la cual transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y crea la Secretaría Técnica de Desarrollo Rural, contempla dentro de su estructura al Fondo de Tierras, el cual es la dependencia técnica especializada en la regulación, adquisición, titulación, dotación y control de las tierras adquiridas por el Inder, el uso y la extinción de los derechos sobre la tierra (artículo 42).

Como parte de los objetivos del Fondo de Tierras, señala el artículo 41: promover la prevalencia del interés público, la transparencia, la eficiencia y la oportunidad en la adquisición de tierras para el desarrollo rural; facilitar, mediante diversas alternativas, el acceso a la tierra de la población rural del país que reúna los requisitos establecidos por esta ley y sus reglamentos, y permita el desarrollo de pequeñas y medianas empresas en los territorios rurales; elaborar los estudios técnicos y formular las recomendaciones para diseñar los procedimientos de adquisición de tierras; proponer las directrices generales, los reglamentos de operación y funcionamiento y aprobar en primera instancia los procedimientos que se lleven a cabo con los pobladores rurales, para la dotación de tierras; entre otros.

Respecto a las tierras del INDER, señala el artículo 42 de la Ley No. 9036:

“(…) Forman parte del Fondo de Tierras las siguientes:

a) Las adquiridas o las administradas por el IDA, a excepción de las pertenecientes al patrimonio natural del Estado hasta la fecha de vigencia de esta ley, que no hayan sido adjudicadas o traspasadas, así como las que el Inder adquiera por medios legales, para los fines establecidos por esta ley.

b) Las que el Inder distribuya, mediante algún modelo de asignación de tierras, que se encuentren dentro del período de limitaciones legales.

c) Las adjudicadas por el IDA y que se encuentren dentro del período de limitaciones legales.

d) Las que sean recuperadas en virtud de procesos legales.

e) Las que sean donadas o traspasadas por el Estado y otras instituciones públicas o privadas aptas para los procesos productivos y el desarrollo rural.

f) Las aptas para el desarrollo rural dentro de las reservas nacionales, no sujetas a dominio particular o de otras instituciones del Estado, las cuales se inscriban a nombre de la institución y no sean parte del patrimonio natural del Estado.

(…)”

Por otro parte, en el artículo 45 de la ley en comentario, dispone el sistema de dotación de tierras, los cuáles son arrendamiento y asignación y el numeral 46 contiene los requisitos que deben cumplir los beneficiarios, tanto personas físicas como jurídicas. Además, a partir del artículo 58 de la Ley No. 9036, se establece el modelo de asignación de tierras, articulado que contiene el trámite a seguir, requisitos, limitaciones y otros aspectos para la asignación de tierras del INDER.

Adicionalmente, tal y como fue expuesto en el apartado anterior, la Ley General de Informaciones Posesorias No. 139 del 14 de julio de 1941, prevé los controles y garantías judiciales necesarios para acceder a la titulación de tierras.

En ese sentido, debe considerar el legislador que, en la actualidad, existe un procedimiento administrativo para la asignación de inmuebles por parte del INDER (Ley No. 9036); además, un procedimiento judicial idóneo para acceder a la titulación de tierras (Ley No. 139).

Partiendo de ello, este órgano técnico asesor recomienda al legislador, valorar el presente proyecto de ley a la luz de la normativa vigente, tomando en consideración que existe un marco regulatorio para la titulación de inmuebles. Por lo anterior, dentro de su ámbito de discrecionalidad, deberá analizarse si aún con la existencia de la legislación vigente, resulta pertinente aprobar el proyecto que ahora se plantea.

Ahora bien, el objeto del presente proyecto de ley (artículo 1) prevé la titulación de propiedades registradas del INDER a favor de terceros, por lo tanto, pareciera que, si el poseedor cumple con los requisitos, el INDER tiene la obligación de traspasarle la propiedad a su nombre. Por otro lado, nótese que el artículo 4 del proyecto autoriza al INDER a dirigir el procedimiento administrativo de reconocimiento de los derechos posesorios y otorgar el título de propiedad al tercero poseedor.

Tal y como se observa, el proyecto no resulta del todo claro, en tanto, por un lado, pareciera que el procedimiento de titulación posee carácter obligatorio (artículo 1), es decir, impone al INDER el deber de traspasar la propiedad a favor de un tercero poseedor que cumpla con los requisitos, pero, por otro, el artículo 4 contempla una simple autorización.

En consecuencia, se sugiere a las y los señores diputados analizar la anterior observación, en cuanto a la obligatoriedad que impone el proyecto de ley al INDER sobre traspasar la titularidad de sus propiedades, conforme la verdadera intención del legislador, a efectos de evitar problemas de interpretación y/o aplicación de la ley que se llegue a promulgar. Esto es de suma importancia porque si la intención es imponer tal obligación, entonces el procedimiento administrativo no resulta ser el medio más adecuado para demostrar la posesión, de conformidad con la jurisprudencia judicial y administrativa comentada.

Asimismo, debemos emitir la observación que, en caso que la intención del legislador sea imponer la obligación al INDER de traspasar los inmuebles de su propiedad a favor de terceros poseedores, esto podría incidir negativamente en el cumplimiento de los fines del INDER y, por ende, podría afectarse la autonomía constitucional de este ente autónomo, por lo que, se sugiere de manera respetuosa consultarle este proyecto de ley a dicha entidad.

ARTÍCULO 21. Limitaciones a los bienes

El numeral 21 del proyecto señala que las limitaciones a las que estarán afectas los bienes titulados a favor de los poseedores, se podrán levantar ante el Fondo Nacional de Becas (Fonabe) para financiar estudios de los menores de edad del núcleo familiar.

Sobre lo anterior, debemos advertir que, a través de la Ley No. 9903 del 22 de setiembre de 2020, se derogó la Ley No. 7658, Creación del Fondo Nacional de Becas, además, su transitorio V dispuso que, el Ministerio de Educación Pública (MEP) y el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) deberán asumir la totalidad del presupuesto y la población beneficiaria del FONABE.

A raíz de lo anterior, se deberá sustituir la indicación que hace este artículo 21 del proyecto sobre el “Fondo Nacional de Becas (Fonabe)”.

Artículo 23- Contratación de profesionales

El proyecto de ley impone al INDER la necesidad de contratar profesionales en topografía, ingeniería y notariado, para hacer frente a las obligaciones que eventualmente se le impondrían, por lo que debe analizarse si está en condiciones de asumir esa carga económica, lo cual debe consultársele a dicha institución.

En segundo término, surge la duda si la indicación que hace este artículo de “contratar de forma directa” los servicios profesionales en topografía, ingeniería y notariado, se refiere a eximir al INDER de utilizar los procesos ordinarios de contratación administrativa, en cuyo caso, generaría dudas de constitucionalidad conforme lo dispuesto en el artículo 182 Constitucional.

En consecuencia, se recomienda de forma respetuosa revisar esta indicación, conforme la verdadera intención del legislador, esto para evitar roces constitucionales.

III. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, sin embargo, se recomienda valorar las recomendaciones aquí señaladas de constitucionalidad y técnica legislativa.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Abogada de la Procuraduría