Opinión Jurídica : 059 - del 10/03/2021

10 de marzo de 2021

OJ-059-2021

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Jefe de Área

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada Señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-DCLEAMB-003-2019 de 18 de junio de 2019, por medio del cual requiere la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 21022, denominado "INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS 19, INCISO B) Y 34 DE LA LEY FORESTAL, N° 7575, DE 5 DE FEBRERO DE 1996”

1. Carácter de este pronunciamiento.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.

El presente proyecto de ley es casi idéntico al que fue tramitado en el expediente legislativo no. 18445, denominado también “Interpretación auténtica de los artículos 19, inciso b) y 34 de la Ley Forestal, n. º 7575, de 5 de febrero de 1996” y cuyo artículo único disponía:

“ARTÍCULO ÚNICO.- Interprétanse auténticamente los artículos 19 inciso b) y el artículo 34 de la Ley de Forestal, Ley N. º 7575, de 5 de febrero 1996 en el sentido de que el concepto de “proyectos de conveniencia nacional” se refiere a infraestructura u obras necesarias para la prestación de servicios públicos en beneficio de la colectividad.

Rige a partir de su publicación.”

En el artículo único del actual proyecto de ley, se establece:

“ARTÍCULO ÚNICO.- Se interpreta auténticamente los artículos 19 inciso b) y el artículo 34 de la Ley de Forestal, Ley N.° 7575, de 5 de febrero 1996 en el sentido de que el concepto de "proyectos de conveniencia nacional" se refiere a infraestructura u obras necesarias para la prestación de servicios públicos en beneficio de la colectividad.

Rige a partir de su publicación.”

Salvo la parte inicial del artículo, el texto es exactamente el mismo, y, dado que, la exposición de motivos es igual a la del proyecto de ley anterior, debemos reiterar las consideraciones expuestas en la Opinión Jurídica no. OJ-067-2012 de 28 de setiembre de 2012, en la cual nos referimos de manera detallada al contenido de aquella iniciativa.

En esa ocasión, indicamos:

“La propuesta es interpretar auténticamente el concepto de «proyectos de conveniencia nacional» dispuesto en dichos artículos para referirlo a «infraestructura u obras necesarias para la prestación de servicios públicos en beneficio de la colectividad.»

Nos parece que el proyecto de interpretación auténtica parte de un error fundamental y que radica en la identificación indebida de los artículos a interpretar. De acuerdo con la propuesta, los artículos serían el 19, inciso b), y el 34 de la Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1996, que señalan:

«Artículo 19.- Actividades autorizadas

En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines: (…)

b) Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional. (…)»

«Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas

Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.

Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.»

Efectivamente, en ambos numerales se hace alusión a proyectos de conveniencia nacional; sin embargo, en el artículo 3°, inciso m, de la misma Ley Forestal se explica qué debe entenderse por los mismos:

«Artículo 3.- Definiciones

Para los efectos de esta ley, se considera: (…)

m) Actividades de conveniencia nacional: Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales.

El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados.(…)»

Esta definición de actividades de conveniencia nacional fue introducida por el legislador a través de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, artículo 114. En el texto original de la Ley Forestal no existía una norma en tal sentido.

De ahí que para poder determinar cuándo un proyecto es de conveniencia nacional o no, necesariamente debe recurrirse al artículo 3°, inciso m), de la propia Ley Forestal, y así establecer el ajuste a sus parámetros.

Si se considera que la definición establecida en este numeral es ambigua y debe ser interpretada auténticamente, es este inciso m) el que debe ser interpretado por esa vía, y no los artículos 19, inciso b), y 34 de la Ley Forestal.

Por lo que, en principio, no resulta válida la cita que se hace en la exposición de motivos de actas de discusión del expediente que diera lugar a la Ley Forestal, para justificar la interpretación auténtica, ya que la definición que cuenta para interpretar el concepto de actividades de conveniencia nacional, fue introducida en una ley posterior (Ley de Biodiversidad). Pudo haber sucedido, por ejemplo, que el legislador para la adición de 1998 hubiese querido dar un sentido distinto al concepto que el discutido para la Ley Forestal, siendo, entonces, que las motivaciones legislativas de esta última ya no le serían aplicables al texto introducido por la Ley de Biodiversidad para explicarlo.

Y es que el precisar de modo indubitable la intención legislativa original al momento de hacer una interpretación auténtica reviste gran importancia por el efecto retroactivo que tiene esta última. Al respecto hemos indicado:

«Es importante recordar, en este análisis, en qué consiste la técnica de la interpretación auténtica y cuáles son sus consecuencias. Como es bien sabido, a la Asamblea Legislativa le corresponde exclusivamente la interpretación de las leyes (inciso 1 del numeral 121 constitucional), salvo en materia electoral, que se realiza por la vía de la disposición legal con carácter general y obligatorio (véase Casación n.° 31, I semestre, Villalobos Dobles contra el Estado), cuando la ley interpretada es ambigua, oscura o da lugar a dos o más interpretaciones, que hacen imposible su aplicación. Así las cosas, la interpretación auténtica “…es la que emana del propio legislador, mediante otra ley llamada interpretativa y, como es obvio, es obligatoria, puesto que se realiza mediante una ley que se incorpora a la anterior para formar parte de ella”. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 12 de junio de 1969). En vista de lo anterior, los efectos de la ley interpretativa se retrotraen al momento de la vigencia de la ley interpretada; de ahí la importancia de que se dé la condición necesaria para utilizar esta técnica, ya que de no ser así, se le estaría eventualmente dando efecto retroactivo a una ley en perjuicio de derechos adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas, lo que quebrantaría el numeral 34 constitucional. Es por esta razón, que el Parlamento, antes de utilizar esta técnica legislativa, debe cerciorarse de que estamos en presencia de un caso de ambigüedad, oscuridad o que da lugar a dos o más interpretaciones.» (OJ-092-2007 de 14 de setiembre de 2007).

En sentido similar ha resuelto la Sala Constitucional:

«Advierte la Sala, de inmediato, que se trata de una interpretación auténtica de la ley que hace la Asamblea Legislativa, de conformidad con lo que se señala en el inciso 1) del artículo 121 de la Constitución Política. La ley interpretativa tiene como finalidad aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, estableciendo de manera precisa cuál es su verdadero sentido. Lo que se pretende por medio de la ley interpretativa es descubrir la verdadera intención del legislador y por eso se considera que la norma interpretativa se incorpora retroactivamente al contenido de la norma interpretada. (…) La ley que interpreta auténticamente una norma jurídica no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal, según queda dicho.» (Voto No 7261-1994 de 8 horas 30 minutos de 9 de diciembre de 1994).

De la misma forma, debe quedar claramente evidenciada la ambigüedad u oscuridad de la norma que se pretende interpretar auténticamente, ya que la modificación, adición o eliminación del contenido de normas legales por esta vía desnaturaliza su carácter de interpretación, aunque no necesariamente deviene en inconstitucional, si se elimina su carácter retroactivo:

«Efectivamente, en el voto N.° 7552-1998 de las 10:12 del 23 de octubre de 1998, se estableció que ciertamente la Ley N.° 3416 no es una Ley meramente interpretativa, en el sentido de que precise o aclare el sentido original del artículo 968 del Código de Comercio. Por el contrario, el Tribunal tuvo por entendido que lejos de aguzar el sentido de la norma, la Ley N.° 3416 ha modificado y reformado el artículo 968 del Código de Comercio, de tal forma que excluyó a las hipotecas comunes o por cédulas, aun cuando garanticen un crédito comercial, del régimen de prescripción mercantil. La Ley N.° 3416 ha establecido que la acción para exigir su cumplimiento debe regirse por la prescripción decenal y no por el plazo cuatrienal que el régimen mercantil prevé como común a los actos y contratos mercantiles. A pesar de lo anterior, este Tribunal Constitucional, siguiendo el criterio de la sentencia N.° 320-1992 de las 15 horas del 11 de febrero de 1992, estableció que no obstante que se hubiese constatado el yerro del Legislador, no resultaba de mérito declarar radicalmente la inconstitucionalidad de la Ley N.° 3416. De acuerdo con la sentencia N.° 7552-1998 debía entenderse que el vicio de inconstitucionalidad ha desaparecido al otorgar que la Ley N° 3416 no es una interpretación auténtica sino una reforma, por lo que sus efectos solamente son a futuro y nunca retroactivos.» (Sala Constitucional, Voto No. 1654-2011 de las 15 horas 8 minutos de 9 de febrero de 2011).

En el caso que nos ocupa, nos queda la duda de si efectivamente el concepto descrito en el inciso m) del artículo 3° de la Ley Forestal es ambiguo, en el sentido de que permite varias interpretaciones, o si más bien, se trata de una definición amplia que podría abarcar múltiples supuestos fácticos y que así lo haya querido el legislador en su momento.

De ser éste el caso, y salvo que de la lectura del expediente legislativo que dio vida a la Ley de Biodiversidad se desprenda de modo indubitable, como lo afirma el diputado proponente, que el concepto de actividades de conveniencia nacional debe ser entendido como “infraestructura u obras necesarias para la prestación de servicios públicos en beneficio de la colectividad”, lo recomendable no es una interpretación auténtica, sino una reforma legal del inciso m) del artículo 3° para restringir el concepto en los términos indicados.

De seguirse considerando viable la interpretación auténtica, se sugiere eliminar de la propuesta la frase «Rige a partir de su publicación», por ser contraria a la naturaleza retroactiva de esa figura jurídica, conforme ya explicamos.”

Además de lo expuesto, resulta conveniente señalar que la Sala Constitucional ha reconocido que la norma interpretativa encuentra su límite material en la norma que interpreta, indicando:

“…la norma interpretativa se ve restringida por aquella cuyo contenido está precisando. No existiendo diferencia entre el procedimiento que se sigue para la emisión de cualquiera de los dos tipos de normas es imposible hablar de un vicio de tipo procedimental. La consecuencia se centra más bien en sus efectos. Así, el resultado natural del dictado de una disposición interpretativa es que ella se incorpora a la que interpreta, con todas sus consecuencias, especialmente el momento a partir del cual la última adquirió vigencia, de modo que cuando el contenido de la norma interpretativa exceda el papel que la Constitución le asignó y esté más bien produciendo una norma nueva, reformando o derogando otra legislación, no podrá tener tal efecto retroactivo…” (Voto no. 5797-98 de las 16 horas 18 minutos de 11 de agosto de 1998).

Entonces, se reitera la necesidad de valorar cuál fue la intención del legislador al reformar el artículo 3° inciso m) de la Ley Forestal mediante la Ley de Biodiversidad e incorporar el concepto de actividades de conveniencia nacional, para así determinar si se cumplen las condiciones necesarias para que resulte procedente la interpretación auténtica de lo allí dispuesto.

Si bien es cierto, formalmente el procedimiento de aprobación de las interpretaciones auténticas y de la emisión de leyes nuevas es el mismo, de no acreditarse el cumplimiento de los presupuestos señalados, lo pretendido en el proyecto de ley resultaría una reforma de lo dispuesto en la Ley Forestal, y, en tal carácter, no tendría el efecto retroactivo propio de una interpretación auténtica.

En ese caso, corresponde a la Asamblea Legislativa valorar la conveniencia, razonabilidad y oportunidad de restringir la aplicación de la figura de los decretos de conveniencia nacional dispuesta en la Ley Forestal, solo para proyectos que tengan como fin la prestación de un servicio público.

3. Conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 21022, denominado "INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS 19, INCISO B) Y 34 DE LA LEY FORESTAL, N° 7575, DE 5 DE FEBRERO DE 1996”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De Usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

OJ-059-2021

INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA. NATURALEZA Y REQUISITOS. LEY FORESTAL. DECRETOS DE CONVENIENCIA NACIONAL.

La Asamblea Legislativa requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 21022, denominado "INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS 19, INCISO B) Y 34 DE LA LEY FORESTAL, N° 7575, DE 5 DE FEBRERO DE 1996”

Esta Procuraduría en opinión jurídica no. OJ-059-2021 de 10 de marzo de 2021, suscrita por la procuradora Elizabeth León Rodríguez, concluyó que:

La exposición de motivos es igual a la del proyecto de ley anterior, y, por tanto, debemos reiterar las consideraciones expuestas en la Opinión Jurídica no. OJ-067-2012 de 28 de setiembre de 2012.

Se reitera la necesidad de valorar cuál fue la intención del legislador al reformar el artículo 3° inciso m) de la Ley Forestal mediante la Ley de Biodiversidad e incorporar el concepto de actividades de conveniencia nacional, para así determinar si se cumplen las condiciones necesarias para que resulte procedente la interpretación auténtica de lo allí dispuesto.