Dictamen : 072 - del 11/03/2021
(Reconsidera de oficio parcialmente)
11 de marzo de
2021
C-072-2021
Señora
Guiselle
Cruz Maduro
Ministra
de Educación Pública (MEP)
S.D.
Estimada
señora:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su
oficio DM-0344-2021, de fecha 25 de febrero de 2021, por el cual nos solicita
valorar la procedencia de una reconsideración parcial
oficiosa del criterio técnico jurídico contenido en el citado dictamen C-229-2018, de 12 de setiembre
de 2018, concretamente para que se tenga por establecido que el pago de
cargas sociales por concepto del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo se origina,
fáctica y jurídicamente, en la naturaleza salarial del incentivo desde el
momento de su creación por resoluciones de la Dirección General de Servicio
Civil (números DG-268-2003 y subsiguientes), por lo que la Administración
activa (Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Hacienda) se encuentra
habilitada jurídicamente para reconocer total o parcialmente la obligación
puesta a cobro por la CCSS y poder así efectuar buen pago de las obligaciones
impuestas por medio de un acuerdo de pago.
Con la finalidad expuesta y en apego
a lo establecido en el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de
setiembre de 1982), la presente gestión reconsiderativa se acompaña de la
opinión legal vertida por la Asesoría Jurídica institucional, materializada en
el oficio DAJ-C-0017-2021, de 23 de febrero de 2021, en la cual se exponen
motivos suficientes y jurídicamente relevantes, por los que no se comparte
parcialmente el criterio técnico jurídico contenido en nuestro dictamen
C-229-2018 op. cit.
I.- Sobre la
legitimación y término para solicitar la reconsideración formal de nuestros
dictámenes y la posibilidad de atender este asunto como una “reconsideración
oficiosa”.
Debemos comenzar por indicar que la reconsideración de nuestros dictámenes se encuentra
expresamente regulada en nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de
1982) y está concebida no como un remedio que
la Ley provea para impugnar un acto de la Procuraduría General, sino como un requisito excepcional y condicional para que el órgano
consultante respectivo pueda, eventualmente, requerir la dispensa del
acatamiento obligatorio de un dictamen de este Órgano Superior Consultivo[1] (Dictamen C-079-2020, de 04 de marzo de 2020).
Así, el artículo 6 de la Ley
Orgánica del Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre
de 1982), prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los
dictámenes emitidos por este Órgano, cuando el jerarca o superior jerárquico
supremo del órgano o ente consultante, con capacidad jurídica y competencia
suficientes para valorar la oportunidad y conveniencia de dicha gestión, esté en desacuerdo con lo dictaminado y
pretenda lograr que el Consejo de Gobierno - bajo su entera responsabilidad -,
lo dispense o exima de acatar lo resuelto con carácter vinculante por este
Órgano, en la medida que se trate de un caso excepcional que afecte el interés
público, y en el tanto la solicitud de reconsideración (requisito sine qua
non) haya sido requerida dentro de los ocho (08) días siguientes a la fecha
en que se recibió el dictamen.
Ahora bien, en el presente caso es
claro que la reconsideración fue presentada extemporáneamente; es decir, con
sobrada posterioridad al plazo antes señalado. Y así lo admite expresamente la
consultante en el oficio DM-0344-2021, al darle a esta gestión un
carácter rogado. Lo
cual nos impide entonces darle el trámite descrito en el artículo 6 de cita.
No obstante lo expuesto, a
sabiendas de que este órgano consultivo puede revisar “de oficio” sus propios
dictámenes, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 inciso b) in fine de la
ley recién citada, y porque ha sido una costumbre administrativa proceder en
ese sentido ante solicitudes de reconsideración presentadas fuera de plazo
correspondiente, y siempre que haya mérito suficiente para ello, este Despacho estima conveniente dar curso,
de oficio y no como gestión reconsiderativa, a su gestión; todo en aras de
examinar y ponderar el mérito de una posible reconsideración oficiosa del
pronunciamiento aludido.
II.- Audiencia facultativa a la Caja Costarricense de Seguro
Social.
De
previo a emitir un criterio vinculante al efecto, por tener esta gestión consultiva palmaria incidencia en
competencias propias de la Caja Costarricense de Seguro Social, mediante oficio
AFP-677-2021, de 1 de marzo de 2021, le concedimos
audiencia facultativa a la Junta Directiva de dicho ente autárquico,
para que se pronunciara y nos hiciera saber su posición al respecto.
Por oficio No. SJD-0428-2021 11 de
marzo de 2021, la Secretaría de la Junta Directiva de la Caja nos comunica el
acuerdo adoptado en el artículo 1° de la sesión N° 9163, celebrada el 11 de
marzo del año 2021, según el cual, con base en el oficio N° GA-DJ-1761-2021, de
fecha 9 de marzo de 2021, del Área de Gestión Técnica y Asistencia Jurídica, la
posición de esa institución, en relación con la improcedencia de los cobros
retroactivos según el criterio externado por la Procuraduría en el oficio No.
C-229-2018, es que: “Desde el punto de vista legal es procedente que la
Procuraduría General de la República, teniendo en consideración la solicitud de
la señora Ministra de Educación, reconsidere el criterio emitido en el oficio
No. C-229-2018, en cuanto señaló: “… no
es jurídicamente factible ejercer ningún cobro por períodos anteriores al
cambio jurisprudencial operado en la materia, porque mientras permaneció
vigente la interpretación dada con el dictamen C-137-2014, aquel emolumento no
estaba jurídicamente sujeto a tales exacciones, y por tanto, no había obligación
de pago, ni exigibilidad de deuda alguna por esos períodos”. Lo anterior
por cuanto es claro que el pago de las contribuciones a la seguridad social y
demás contribuciones derivadas de dicha condición remunerativa, son procedentes
aún con anterioridad a la fecha del dictamen citado, lo que sería acorde con la
no afectación del financiamiento establecido constitucionalmente a favor de la
Caja, así como el reconocimiento y otorgamiento de beneficios a los
trabajadores afectados, respecto de derechos fundamentales que de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 74 de la Constitución Política son
irrenunciables.”
Así
que tomando en cuenta el innegable interés apremiante de la promotora de la
presente consulta en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las
dudas que formula, procedemos sin más a examinar y ponderar el mérito de una
posible reconsideración oficiosa parcial del dictamen C-229-2018, op. cit.
III.- Argumentos en los
que se justifica razonablemente el estudio de una eventual reconsideración
oficiosa parcial del dictamen C-229-2018.
En lo estrictamente
jurídico, que es lo que interesa a los efectos de una eventual reconsideración
oficiosa, el MEP afirma que si bien, a modo de excepción calificada, por
razones de seguridad jurídica y por respeto de los principios de confianza
legítima e irretroactividad, cuando se modifica sustancialmente la
interpretación jurídica anteriormente dada y se está ante un cambio de sus
dictámenes, la Procuraduría General ha determinado que sus efectos no pueden
regir sino para el futuro (Dictámenes C-233-2003 y C-367-2003), lo cierto es
que lo ocurrido con el dictamen C-027-2017 no califica para la aplicación de
aquella regla excepcional, pues dicho dictamen no es el acto constitutivo de la
innegable naturaleza salarial del incentivo por laborar en zonas de menor
desarrollo (IDS), ni de la subsecuente obligación de pagar con respecto de
aquél las contribuciones solidarias de la Seguridad Social. Lo que el dictamen
hizo en realidad fue fijar “el verdadero sentido y alcance de una disposición
normativa” y lo hizo con base en un extenso análisis del ordenamiento jurídico
que regula la materia retributiva en el sector público, y en especial, con base
en reiterados fallos judiciales previos a la emisión del citado dictamen [2],
en los que se evidencia que el MEP ha sido demandado por el reconocimiento de
ese incentivo, y en los que los Tribunales de justicia no solo lo han
concedido, sino calificado como rubro salarial para los efectos de los ajustes respectivos;
reconociéndose así su carácter salarial originario y su sujeción al pago de
cotizaciones solidarias de la Seguridad Social. Y por ello, en
el año 2017, realizaron un arreglo de
pago con la Caja, por las planillas adicionales correspondientes a los años
2010 al 2014; el cual fue pagado en su totalidad. Incluso, se alude
expresamente el proceso incidental de medidas cautelares anticipadas, tramitado
bajo el expediente No. 20-001790-1178-LA-9, incoado por la Procuraduría General
a solicitud del MEP, en el que se solicitó la suspensión de los efectos de una
serie de Informes de Inspección vertidos por la Caja Costarricense de Seguro
Social, relacionados con el traslado de cargos de fecha 15 de noviembre de 2018
y una eventual declaratoria de morosidad, en razón del incumplimiento en el
pago de cuotas obrero patronales sobre la remuneración al personal del
Ministerio de Educación Pública por laborar en “zonas de menor desarrollo
social”; gestión que contó con la oposición de la representación judicial de la
Caja [3]
y que fue declarada sin lugar por el Juzgado de Trabajo del I Circuito Judicial
de San José, Sección Primera, mediante resolución No. 2020-0001450 de las 12:00
hrs. del 20 de agosto de 2020; decisión judicial que fuera confirmada por
sentencia de segunda instancia No. 000140-2021 de las 09:45 hrs. del 5 de
febrero de 2021, del Tribunal de Apelación de Trabajo del I Circuito Judicial
de San José. Por lo cual, la gestión de cobro retroactivo de la Caja mantiene
plena vigencia.
Por lo que considera que el pago de las cargas
sociales debe estimarse desde que se origina fáctica y jurídicamente el adeudo,
sin que resulte de recibo que la Procuraduría General establezca un rige hacia
el futuro, prescindiendo de la recuperación de las contribuciones históricas,
al margen del régimen constitucional, legal y reglamentario que ampara la
actuación de la Caja. De modo que se afirma que las contribuciones obrero patronales provenientes del IDS, en tanto
salario, forman parte de los fondos atados constitucionalmente a la Seguridad
Social y están bajo administración y gobierno de la CCSS.
En razón de lo cual, y a efecto de evitar que se produzcan graves
dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz social, y dado el interés
público vinculado a la continuidad de los servicios públicos de educación que
podrían verse afectados –esto ante una
eventual huelga de los funcionarios del MEP por aparecer como patrono moroso en
el SICERE-, es que se solicita una reconsideración parcial oficiosa en lo
conducente del dictamen N° C-229-2018 del 12 de setiembre del 2018, para que en
adelante se tenga por establecido que el pago de cargas sociales por concepto
del IDS se origina fáctica y jurídicamente en la naturaleza salarial del
incentivo desde el momento de su creación por resoluciones de la DGSC (números
DG-268-2003 y subsiguientes), por lo que la Administración activa (MEP,
Ministerio de Hacienda) se encuentran habilitados jurídicamente para reconocer
total o parcialmente la obligación puesta a cobro por la CCSS –periodos comprendidos entre los años 2003
al 2009 y de 2015 al 2016-, y que el dictamen en cuestión, no inhibe a la
Administración activa para hacer buen pago de la obligación por medios como un
acuerdo de arreglo de pago sobre la misma.
IV- La regla de que nuestros dictámenes
rigen a futuro cuando impliquen un cambio sustancial o produzcan un cambio de
nuestra jurisprudencia y causen inseguridad, y sus excepciones. Reexamen del
criterio vertido en el dictamen C-229-2018 de 12 de setiembre de 2018.
Con base en las razones expuestas, se nos pide reexaminar parcial
y oficiosamente, el criterio contenido en el dictamen C-229-2018 de 12 de
setiembre de 2018, en cuanto a la eficacia “ex
nunc” [4] dada al pronunciamiento C-027-2017 de
10 de febrero de 2017, que reconsideró el dictamen C-137-2014 de 5 de mayo de
2014, acerca de la naturaleza salarial del incentivo por laborar en zonas de
menor desarrollo, a efecto de dilucidar de una vez por todas la procedencia o
no de gestiones cobratorias de cotizaciones solidarias de la Seguridad Social,
por períodos anteriores a su emisión.
Ciertamente, la Procuraduría General ha sido del criterio de que,
como tesis de principio, sus dictámenes rigen hacia el futuro, particularmente
cuando se modifica la interpretación jurídica; ergo, cuando se pueda estar ante
un cambio de su jurisprudencia administrativa. Lo anterior con el objeto de mantener el principio de
seguridad jurídica y en la medida en que el dictamen de la Procuraduría genere
un problema de inseguridad jurídica, porque
la interpretación en él presente implique un cambio sustancial en la
forma de actuación administrativa o en el reconocimiento de ciertas situaciones
jurídicas, la Procuraduría estima que su dictamen rige hacia el futuro (Entre
otros, los dictámenes C-233-2003 de 31 de julio de 2003 y C-367-2003 de 20 de
noviembre de 2003).
No obstante, según hemos reconocido también en nuestra
jurisprudencia administrativa, pueden haber supuestos específicos en los que la
solución de eficacia “ex nunc” aludida, deviene inaplicable. Por ejemplo,
cuando el aparente cambio de criterio en realidad proviene de jurisprudencia
judicial consolidada y no propiamente del razonamiento jurídico contenido en
nuestro dictamen. De modo que no es el dictamen de la Procuraduría General el que
crea ese Derecho, ni provoca el cambio en la interpretación de aquél, sino que
se limita a interpretarlo de cierta manera, por obligado sometimiento al
criterio judicial último, reiterado y consolidado -arts. artículos 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la
Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-, y por
ende, tampoco puede hablarse de un cambio en nuestra jurisprudencia
administrativa. Y en todo caso, porque al final de cuentas no se causa en
realidad un problema de inseguridad jurídica (Dictámenes C-367-2003 op. cit.).
Otro supuesto es cuando la existencia de un derecho no depende ni proviene de
un criterio de la Procuraduría General y ésta no puede limitar su percepción.
La sola circunstancia de que un dictamen haya considerado que no procedía su
reconocimiento no puede tener efecto de privar de dicho reconocimiento a sus
titulares. Por consiguiente, si se hubiera dejado de pagar como consecuencia de
un dictamen, el cual ha sido reconsiderado para ajustar estrictamente la interpretación
jurídica a la finalidad de la Ley, lo procedente es que la Administración
proceda a enmendar la situación, con el reconocimiento retroactivo que proceda
(Dictamen C-115-2007 de 12 de abril de 2007).
Lo anterior, en especial consideración de los motivos suficientes
y jurídicamente relevantes, por los que no se comparte el criterio técnico
jurídico contenido en nuestro dictamen C-229-2018, nos lleva a reexaminar
justificadamente si alguno o todos los supuestos de excepción comentados, están
o no presentes en la situación jurídica subyacente entonces dictaminada, y si
pueden excluirla o no del dimensionamiento “ex nunc” que sólo de forma
extraordinaria podemos hacer de los efectos de nuestros dictámenes.
Ahora bien, en lo que se refiere al dictamen
N° C-027-2017, consideramos que efectivamente no puede achacarse a la
Procuraduría un cambio de interpretación, ni de su jurisprudencia
administrativa, en primer lugar, porque según advertimos expresamente en aquél,
nuestra posición inveterada ha sido siempre, conforme a la jurisprudencia
judicial, que las bonificaciones,
comisiones o incentivos económicos, periódicos y continuos, que pagan los
empleadores con base en la productividad de sus trabajadores y de la empresa, o
en razón de los servicios prestados por aquéllos y por las ventajas que en
forma directa le hayan reportado a la empresa, conforme a lo dispuesto por el
ordinal 164 del Código de Trabajo, deben conceptuarse y considerarse como
complementos salariales; es decir, como integrantes del salario (Dictámenes
C-211-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-025-2012 de 23 de enero de 2012). Y en segundo término, porque el análisis realizado en
aquella ocasión se limitó a plegarse al criterio interpretativo preexistente,
acogido uniforme y reiteradamente por la jurisprudencia judicial, que reconoce
la innegable naturaleza salarial del incentivo por laborar en zonas de menor
desarrollo (Entre otras muchas,
las resoluciones Nº 2011-000124 de las 09:30 hrs. del 11 de febrero de 2011,
2011-000347 de las 10:29 hrs. del 15 de abril de 2011, 2012-000578 de las 09:50
hrs. del 18 de julio de 2012, 2014-000046 de las 10:15 hrs. del 17 de enero de
2014, todos de la Sala Segunda. Resoluciones Nºs 2009002890 de las 09:21 hrs. del 24 de febrero de 2009, 2009007681de
las 15:14 hrs. del 13 de mayo de 2009, 201108722 de las 09:16 hrs. del 1 de
julio de 2011, 2011010263 de las 10:16 hrs. del 5 de agosto de
2011, 2013017004 de las 14:30 hrs. del 18 de diciembre de 2013 y 2014000042 de
las 14:30 hrs. del 7 de enero de 2014. Así
como las Nºs 2010006528 de las 07:35 hrs. y 2010006891 de las 13:38 hrs., ambas
del 16 de abril de 2010; todas éstas de la Sala Constitucional. Y resolución
Nº 256-2012-VI de las 14:40 hrs. del 8 de noviembre de 2012, del Tribunal
Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta. Todos citados
expresamente en el dictamen C-027-2017, de 10 de febrero de 2017).
Recordemos que nuestro ordenamiento tiende a plegarse
al principio del Derecho continental, según el cual, los Tribunales de Justicia, y en concreto, las Salas de Casación, dicen
la última palabra sobre la interpretación de la ley, y en consecuencia, es la
jurisprudencia que emana de esos órganos jurisdiccionales la que incide en el
resto de los administradores de justicia y demás operadores jurídicos en
la tarea de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico (Dictámenes
C-009-97, de 17 de enero de 1997, C-262-2005, de 20 de julio de 2005; C-207-2015, de 06 de agosto de 2015 y C-139-2020, de 15 de abril de 2020. Así como el pronunciamiento OJ-053-2005, de 3 de mayo de 2005). Y por tanto,
es la norma aplicable al integrar el ordenamiento jurídico administrativo.
Efectivamente, por la autonomía, independencia y en
especial, por la autointegración del Derecho Administrativo respecto de otras
del derecho (art. 9.1 LGAP), la primera fuente supletoria a la que
debe acudir el intérprete jurídico en caso de que existan lagunas o
deficiencias en la regulación de determinadas relaciones de naturaleza pública,
está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo (art. 9.2
Ibídem.), comprensivo de la totalidad de las normas de Derecho Público
existentes, incluidas “las
normas no escritas necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia
de la Administración y la dignidad, la libertad y los otros derechos
fundamentales del individuo” (art. 8 Ibíd.) y entre ellas la jurisprudencia –en este caso la
judicial- (art. 7.2 de la LGAP). Y fue con base en la jurisprudencia
preexistente que se modificó el criterio anterior de la Procuraduría General.
En consecuencia, lo emitido en aquél dictamen es una
interpretación conforme a la jurisprudencia judicial preexistente y hasta
entonces vigente en la materia. Existió, pues, una diferencia de interpretación
de las normas jurídicas diferente y ante ello, por consulta facultativa del
Ministerio de Hacienda, la Procuraduría General determinó que la interpretación
administrativa no era procedente y que por ello debió ser modificada para que
la actuación administrativa se ajustara a la interpretación del ordenamiento
que ya habían hecho, de forma estable, los tribunales de justicia.
De modo que la reconsideración aludida responde estrictamente a la
finalidad propuesta por el Ordenamiento Jurídico. Y ciertamente, el reafirmar
que el dictamen C-027-2017 surte efectos hacia futuro, privaría de aquella
finalidad. Incluso, conforme a lo establecido por la jurisprudencia
constitucional, hemos de reconocer que el principio de certeza legítima “(…) no puede invocarse para
crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones
contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una
contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica (Resolución
No. 2016-008000 de las 11:52 hrs. de 10 de junio de 2016, Sala Constitucional,
entre otras varias). Por ello, aun
defendiendo al ultranza la aplicación del principio de certeza legítima en este
caso, en el que la Administración Pública dicta y realiza una serie de actos y
de actuaciones, que aunque jurídicamente incorrectas, generan una serie de
expectativas en el administrado creyendo que ostenta una situación jurídica
conforme con el ordenamiento jurídico (ver sentencia N° 2010-010171 de las 9:58
horas del 11 de junio de 2010), lo cierto es que una interpretación como la
contenida en el dictamen C-229-2018, por la que se limiten los efectos legales
de la naturaleza salarial de aquel incentivo, resulta no sólo contraria al
ordenamiento jurídico, sino, ante todo, a la finalidad deseada por aquél.
Por último,
debemos admitir que el dictamen C-027-2017 no genera inseguridad jurídica. Por
el contrario, en la medida que reconoce, conforme a la jurisprudencia judicial
preexistente, la naturaleza salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo, mantiene
tanto el principio de regularidad como el de seguridad jurídica. Pues aun cuando en el
dictamen C-229-2018 aludimos a que la normativa escrita preexistente en la
materia no reunía el criterio de suficiencia para su aplicación retroactiva –refiriéndonos a las resoluciones DG-152-97, DG-268-2003 y la DG-145-2010, todas de la Dirección
General de Servicio Civil-, y que fue con base en ella que la Procuraduría
General, en el dictamen C-137-2014 de 5 de mayo de 2014, concluyó que, por la
forma en que fue concebido y regulado dicho incentivo, como un rubro que no
tiene naturaleza salarial, no era posible aplicarle deducciones
correspondientes a cargas sociales, lo cierto es que, como aludimos
expresamente en el dictamen C-027-2017 –que
reconsideró aquél otro dictamen-, como parte de los criterios jurídicos de
convicción relevantes para reconsiderar la postura acerca de la innegable
naturaleza salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo
(IDS), la jurisprudencia judicial preexistente y específica sobre la materia,
jugó un papel trascendental, siendo esa la tesis que debía privar sobre este
punto, como norma objetiva no escrita.
De lo expuesto, debe inferirse entonces
que la naturaleza innegablemente salarial del incentivo por laborar en zonas de
menor desarrollo y de la subsecuente obligación de pagar con
respecto de aquél las contribuciones solidarias de la Seguridad Social, no
depende ni proviene del criterio de la Procuraduría General. Y por ende, ésta
no puede limitar su percepción ni sus otros efectos legalmente previstos;
máxime cuando fuimos categóricos en concluir que, por su naturaleza
remunerativa, aquél incentivo debía conceptuarse, para todo efecto legal, y en especial a
la sujeción del pago de cotizaciones solidarias de la Seguridad Social (arts.
73 constitucional, 3 y 22 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de
Seguro Social), como parte del salario (Dictamen C-027-2017, op. cit.).
Así que,
por estricta sujeción al principio de legalidad, la certeza jurídica y por la relevancia
–más que en su cuestionable fuerza
vinculante [5]- de la jurisprudencia o doctrina
judicial de las Salas de Casación, dado su innegable valor normativo -artículos 9 del
Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial-, y con base en
lo dispuesto por el ordinal 3, inciso b) “in fine” de nuestra Ley Orgánica, No.
6815, se encuentra mérito suficiente para
reconsiderar oficiosa y parcialmente el dictamen C-229-2018 de de 12 de
setiembre de 2018, a fin de satisfacer
el interés público y la necesidad ineludible de alcanzar criterios uniformes en
la aplicación de la Ley y lograr la aplicación ágil y oportuna de la regla de
derecho ya establecida por los Altos Tribunales para los otros casos similares
o equivalentes, y así establecer que el
rubro o incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo ha tenido desde su
nacimiento, y para todo efecto legal, la naturaleza salarial que en el 2017 se
le reconoció, según lo ha determinado la jurisprudencia judicial, incluso con
anterioridad a nuestro dictamen C-027-2017 op. cit., y que ello constituye
norma habilitante para la sujeción del pago o correspondiente cobro retroactivo
de
cotizaciones solidarias de la Seguridad Social (arts. 73 constitucional, 3 y 22
de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social), como parte
del salario.
Conclusión:
Luego
de un exhaustivo análisis, y en especial, en atención de criterios de
convicción relevantes, con
base en lo dispuesto por el ordinal 3,
inciso b) “in fine” de nuestra Ley Orgánica, No. 681, se impone un
cambio oficioso parcial del criterio contenido en el dictamen C-229-2018, de 12
de setiembre de 2018, únicamente en cuanto se afirmó que el dictamen C-027-2017
de 10 de febrero de 2017, en cuanto reconsideró el C-137-2014 de 5 de mayo de
2014, implicaba un cambio sustancial de interpretación y de nuestra
jurisprudencia administrativa, y en razón de lo cual, frente al cambio operado,
por motivos de seguridad jurídica, su eficacia debía ser futura; es decir,
posterior a su emisión. Por lo que se estimó que no era jurídicamente factible
ejercer ningún cobro por períodos anteriores al cambio jurisprudencial operado
en la materia, porque mientras permaneció vigente la interpretación dada con el
dictamen C-137-2014, aquel emolumento no estaba jurídicamente sujeto a tales
exacciones, y por tanto, no había obligación de pago, ni exigibilidad de deuda
alguna por esos períodos. Y en su lugar, se estima que en el tanto el rubro o incentivo por laborar en zonas de menor
desarrollo ha tenido desde su nacimiento, y para todo efecto legal, la
naturaleza salarial que en el 2017 se le reconoció, según lo ha determinado la
jurisprudencia judicial, incluso con anterioridad a nuestro dictamen C-027-2017
op. cit., ello constituye norma habilitante para la sujeción del pago o
correspondiente cobro retroactivo de cotizaciones solidarias de la
Seguridad Social (arts. 73 constitucional, 3 y 22 de la Ley Constitutiva de la
Caja Costarricense de Seguro Social), como parte del salario, pero siempre
sujeto a las limitaciones temporales establecidas al respecto por el
ordenamiento jurídico -art. 56 de la citada Ley Constitutiva-.
Sin
otro particular,
Msc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Área de la Función Pública
LGBH/sgg
C.c.:
-
Elián Villegas, Ministro de Hacienda.
-
Román Macaya H., Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro
Social.
[1] “(…)
debe señalarse que el instituto de la
dispensa –que libera a los órganos consultantes de la vinculancia de los
dictámenes de la Procuraduría General- no constituye una instancia de revisión
de la legalidad del criterio de la Procuraduría General. Por el contrario, se
impone advertir que la dispensa es un acto, aunque necesariamente motivado, que
tiene un contenido discrecional, pues se fundamenta en una ponderación del
interés público y en unas ciertas valoraciones de oportunidad en orden a si, en
efecto, se está o no ante una situación de excepción que amerite dispensar el
acatamiento de un dictamen.” (Dictamen no. C-042-2015 de 2 de marzo de 2015. En
igual sentido, véanse los pronunciamientos Nos. C-081-2012 de 28 de marzo de
2012, C-056-2014 de 26 de febrero de 2014, C-054-2016 de 11 de marzo de 2016,
C-055-2016 de 11 de marzo de 2016, C-094-2017 de 3 de mayo de 2017, entre
otros).
[2] Entre otras muchas, las resoluciones Nº 2011-000124
de las 09:30 hrs. del 11 de febrero de 2011, 2011-000347 de las 10:29 hrs. del
15 de abril de 2011, 2012-000578 de las 09:50 hrs. del 18 de julio de 2012,
2014-000046 de las 10:15 hrs. del 17 de enero de 2014, todos de la Sala
Segunda. Resoluciones
Nºs 2009002890 de las 09:21 hrs. del 24 de febrero de 2009, 2009007681de las
15:14 hrs. del 13 de mayo de 2009, 201108722 de las 09:16 hrs. del 1 de julio
de 2011, 2011010263 de las 10:16 hrs. del 5 de agosto de
2011, 2013017004 de las 14:30 hrs. del 18 de diciembre de
2013 y 2014000042 de las 14:30 hrs. del 7 de enero de 2014. Así como las Nºs 2010006528 de las 07:35 hrs.
y 2010006891 de las 13:38 hrs., ambas del 16 de abril de 2010; todas éstas de
la Sala Constitucional. Y resolución Nº
256-2012-VI de las 14:40 hrs. del 8 de noviembre de 2012, del Tribunal
Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta. Todos citados
expresamente en el dictamen C-027-2017, de 10 de febrero de 2017.
[3] Para
la Caja no puede haber irretroactividad del cobro de cuotas de la Seguridad
Social, amparada en los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena
fe, según lo concluye el dictamen C-229-2018 de la Procuraduría General. Pues
aunque hubo un cambio de criterio, una reconsideración de la interpretación
jurídica que a dicha remuneración se le dio, no hubo en esencia una
modificación de la naturaleza, características y condiciones de esta
contraprestación salarial. El dictamen C-027-2017 no es el acto constitutivo de
la naturaleza salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo, ni de la obligación de pagar las
contribuciones solidarias de la Seguridad Social, pues lo que hizo en realidad
fue ratificar su verdadero sentido y alcance normativo. De modo que el criterio de
irretroactividad del dictamen C-229-2018 no tiene razón de ser, ni debe
proteger al Estado de su propio error interpretativo sobre el pago de sumas que
siempre estuvo obligado a pagar; máxime cuando el tema de la naturaleza
salarial del incentivo por laborar en
zonas de menor desarrollo, según se dice expresamente en el propio dictamen
C-027-2017, era un tema ya resuelto y de vieja data, por la jurisprudencia
judicial, pues en no muy pocas ocasiones el MEP fue demandado por el
reconocimiento de ese rubro y los tribunales han resuelto en favor de los
empleados públicos, reconociendo el innegable carácter salarial del incentivo
desde su creación. Y al respecto, en aquel dictamen se señala una importante
cantidad de antecedentes jurisprudenciales.
[4] desde que se origina o se dicta y no antes, por lo que no existe retroactividad.
[5] Que
solo tiene la jurisprudencia y precedentes constitucionales –art.13 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional-.
C-072-2021
RECONSIDERACIÓN FORMAL DE NUESTROS
DICTÁMENES Y LA “RECONSIDERACIÓN OFICIOSA”. REGLA EXTRAORDINARIA DE QUE NUESTROS DICTÁMENES RIGEN A FUTURO CUANDO IMPLIQUEN
UN CAMBIO SUSTANCIAL O PRODUZCAN UN CAMBIO DE NUESTRA JURISPRUDENCIA Y CAUSEN
INSEGURIDAD, Y SUS EXCEPCIONES. RECONSIDERACIÓN DEL DICTAMEN C-229-2018 DE 12
DE SETIEMBRE DE 2018.
Por oficio DM-0344-2021, de fecha
25 de febrero de 2021, la Ministra de Educación Pública solicita valorar la
procedencia de una reconsideración parcial oficiosa
del criterio técnico jurídico contenido en el citado dictamen C-229-2018, de 12
de setiembre de 2018, concretamente para que se tenga por establecido
que el pago de cargas sociales por concepto del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo
se origina, fáctica y jurídicamente, en la naturaleza salarial del incentivo
desde el momento de su creación por resoluciones de la Dirección General de Servicio
Civil (números DG-268-2003 y subsiguientes), por lo que la Administración
activa (Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Hacienda) se encuentra
habilitada jurídicamente para reconocer total o parcialmente la obligación
puesta a cobro por la CCSS y poder así efectuar buen pago de las obligaciones
impuestas por medio de un acuerdo de pago.
Con la aprobación del Procurador
General de la República, mediante dictamen C-072-2021, de 11 de marzo de 2021,
el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función
Pública, concluye:
“Luego de un
exhaustivo análisis, y en especial, en atención de criterios de convicción
relevantes, con base en
lo dispuesto por el ordinal 3, inciso b) “in fine” de nuestra Ley Orgánica, No.
681, se
impone un cambio oficioso parcial del criterio contenido en el dictamen
C-229-2018, de 12 de setiembre de 2018, únicamente en cuanto se afirmó que el
dictamen C-027-2017 de 10 de febrero de 2017, en cuanto reconsideró el
C-137-2014 de 5 de mayo de 2014, implicaba un cambio sustancial de
interpretación y de nuestra jurisprudencia administrativa, y en razón de lo
cual, frente al cambio operado, por motivos de seguridad jurídica, su eficacia
debía ser futura; es decir, posterior a su emisión. Por lo que se estimó que no
era jurídicamente factible ejercer ningún cobro por períodos anteriores al
cambio jurisprudencial operado en la materia, porque mientras permaneció vigente
la interpretación dada con el dictamen C-137-2014, aquel emolumento no estaba
jurídicamente sujeto a tales exacciones, y por tanto, no había obligación de
pago, ni exigibilidad de deuda alguna por esos períodos. Y en su lugar, se
estima que en el tanto el rubro o incentivo por laborar en zonas de menor
desarrollo ha tenido desde su nacimiento, y para todo efecto legal, la
naturaleza salarial que en el 2017 se le reconoció, según lo ha determinado la
jurisprudencia judicial, incluso con anterioridad a nuestro dictamen C-027-2017
op. cit., ello constituye norma habilitante para la sujeción del pago o
correspondiente cobro retroactivo de cotizaciones solidarias de la Seguridad
Social (arts. 73 constitucional, 3 y 22 de la Ley Constitutiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social), como parte del salario, pero siempre sujeto a
las limitaciones temporales establecidas al respecto por el ordenamiento
jurídico -art. 56 de la citada Ley Constitutiva-.”