Dictamen : 072 - del 11/03/2021

11 de marzo de 2021

C-072-2021

Señora

Guiselle Cruz Maduro

Ministra de Educación Pública (MEP)

S.D.

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DM-0344-2021, de fecha 25 de febrero de 2021, por el cual nos solicita valorar la procedencia de una reconsideración parcial oficiosa del criterio técnico jurídico contenido en el citado dictamen C-229-2018, de 12 de setiembre de 2018, concretamente para que se tenga por establecido que el pago de cargas sociales por concepto del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo se origina, fáctica y jurídicamente, en la naturaleza salarial del incentivo desde el momento de su creación por resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil (números DG-268-2003 y subsiguientes), por lo que la Administración activa (Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Hacienda) se encuentra habilitada jurídicamente para reconocer total o parcialmente la obligación puesta a cobro por la CCSS y poder así efectuar buen pago de las obligaciones impuestas por medio de un acuerdo de pago.

            Con la finalidad expuesta y en apego a lo establecido en el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), la presente gestión reconsiderativa se acompaña de la opinión legal vertida por la Asesoría Jurídica institucional, materializada en el oficio DAJ-C-0017-2021, de 23 de febrero de 2021, en la cual se exponen motivos suficientes y jurídicamente relevantes, por los que no se comparte parcialmente el criterio técnico jurídico contenido en nuestro dictamen C-229-2018 op. cit.

I.- Sobre la legitimación y término para solicitar la reconsideración formal de nuestros dictámenes y la posibilidad de atender este asunto como una “reconsideración oficiosa”.

Debemos comenzar por indicar que la reconsideración de nuestros dictámenes se encuentra expresamente regulada en nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) y está concebida no como un remedio que la Ley provea para impugnar un acto de la Procuraduría General, sino como un requisito excepcional y condicional para que el órgano consultante respectivo pueda, eventualmente, requerir la dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen de este Órgano Superior Consultivo[1] (Dictamen C-079-2020, de 04 de marzo de 2020).

Así, el artículo 6 de la Ley Orgánica del Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este Órgano, cuando el jerarca o superior jerárquico supremo del órgano o ente consultante, con capacidad jurídica y competencia suficientes para valorar la oportunidad y conveniencia de dicha gestión,  esté en desacuerdo con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno - bajo su entera responsabilidad -, lo dispense o exima de acatar lo resuelto con carácter vinculante por este Órgano, en la medida que se trate de un caso excepcional que afecte el interés público, y en el tanto la solicitud de reconsideración (requisito sine qua non) haya sido requerida dentro de los ocho (08) días siguientes a la fecha en que se recibió el dictamen.

Ahora bien, en el presente caso es claro que la reconsideración fue presentada extemporáneamente; es decir, con sobrada posterioridad al plazo antes señalado. Y así lo admite expresamente la consultante en el oficio DM-0344-2021, al darle a esta gestión un carácter rogado. Lo cual nos impide entonces darle el trámite descrito en el artículo 6 de cita.

No obstante lo expuesto, a sabiendas de que este órgano consultivo puede revisar “de oficio” sus propios dictámenes, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 inciso b) in fine de la ley recién citada, y porque ha sido una costumbre administrativa proceder en ese sentido ante solicitudes de reconsideración presentadas fuera de plazo correspondiente, y siempre que haya mérito suficiente para ello,  este Despacho estima conveniente dar curso, de oficio y no como gestión reconsiderativa, a su gestión; todo en aras de examinar y ponderar el mérito de una posible reconsideración oficiosa del pronunciamiento aludido.

II.- Audiencia facultativa a la Caja Costarricense de Seguro Social.

         De previo a emitir un criterio vinculante al efecto, por tener esta gestión consultiva palmaria incidencia en competencias propias de la Caja Costarricense de Seguro Social, mediante oficio AFP-677-2021, de 1 de marzo de 2021, le concedimos audiencia facultativa a la Junta Directiva de dicho ente autárquico, para que se pronunciara y nos hiciera saber su posición al respecto.

            Por oficio No. SJD-0428-2021 11 de marzo de 2021, la Secretaría de la Junta Directiva de la Caja nos comunica el acuerdo adoptado en el artículo 1° de la sesión N° 9163, celebrada el 11 de marzo del año 2021, según el cual, con base en el oficio N° GA-DJ-1761-2021, de fecha 9 de marzo de 2021, del Área de Gestión Técnica y Asistencia Jurídica, la posición de esa institución, en relación con la improcedencia de los cobros retroactivos según el criterio externado por la Procuraduría en el oficio No. C-229-2018, es que: “Desde el punto de vista legal es procedente que la Procuraduría General de la República, teniendo en consideración la solicitud de la señora Ministra de Educación, reconsidere el criterio emitido en el oficio No. C-229-2018, en cuanto señaló: “… no es jurídicamente factible ejercer ningún cobro por períodos anteriores al cambio jurisprudencial operado en la materia, porque mientras permaneció vigente la interpretación dada con el dictamen C-137-2014, aquel emolumento no estaba jurídicamente sujeto a tales exacciones, y por tanto, no había obligación de pago, ni exigibilidad de deuda alguna por esos períodos”. Lo anterior por cuanto es claro que el pago de las contribuciones a la seguridad social y demás contribuciones derivadas de dicha condición remunerativa, son procedentes aún con anterioridad a la fecha del dictamen citado, lo que sería acorde con la no afectación del financiamiento establecido constitucionalmente a favor de la Caja, así como el reconocimiento y otorgamiento de beneficios a los trabajadores afectados, respecto de derechos fundamentales que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 de la Constitución Política son irrenunciables.”

         Así que tomando en cuenta el innegable interés apremiante de la promotora de la presente consulta en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, procedemos sin más a examinar y ponderar el mérito de una posible reconsideración oficiosa parcial del dictamen C-229-2018, op. cit.

III.- Argumentos en los que se justifica razonablemente el estudio de una eventual reconsideración oficiosa parcial del dictamen C-229-2018.

En lo estrictamente jurídico, que es lo que interesa a los efectos de una eventual reconsideración oficiosa, el MEP afirma que si bien, a modo de excepción calificada, por razones de seguridad jurídica y por respeto de los principios de confianza legítima e irretroactividad, cuando se modifica sustancialmente la interpretación jurídica anteriormente dada y se está ante un cambio de sus dictámenes, la Procuraduría General ha determinado que sus efectos no pueden regir sino para el futuro (Dictámenes C-233-2003 y C-367-2003), lo cierto es que lo ocurrido con el dictamen C-027-2017 no califica para la aplicación de aquella regla excepcional, pues dicho dictamen no es el acto constitutivo de la innegable naturaleza salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo (IDS), ni de la subsecuente obligación de pagar con respecto de aquél las contribuciones solidarias de la Seguridad Social. Lo que el dictamen hizo en realidad fue fijar “el verdadero sentido y alcance de una disposición normativa” y lo hizo con base en un extenso análisis del ordenamiento jurídico que regula la materia retributiva en el sector público, y en especial, con base en reiterados fallos judiciales previos a la emisión del citado dictamen [2], en los que se evidencia que el MEP ha sido demandado por el reconocimiento de ese incentivo, y en los que los Tribunales de justicia no solo lo han concedido, sino calificado como rubro salarial para los efectos de los ajustes respectivos; reconociéndose así su carácter salarial originario y su sujeción al pago de cotizaciones solidarias de la Seguridad Social. Y por ello, en el año 2017, realizaron un arreglo de pago con la Caja, por las planillas adicionales correspondientes a los años 2010 al 2014; el cual fue pagado en su totalidad. Incluso, se alude expresamente el proceso incidental de medidas cautelares anticipadas, tramitado bajo el expediente No. 20-001790-1178-LA-9, incoado por la Procuraduría General a solicitud del MEP, en el que se solicitó la suspensión de los efectos de una serie de Informes de Inspección vertidos por la Caja Costarricense de Seguro Social, relacionados con el traslado de cargos de fecha 15 de noviembre de 2018 y una eventual declaratoria de morosidad, en razón del incumplimiento en el pago de cuotas obrero patronales sobre la remuneración al personal del Ministerio de Educación Pública por laborar en “zonas de menor desarrollo social”; gestión que contó con la oposición de la representación judicial de la Caja [3] y que fue declarada sin lugar por el Juzgado de Trabajo del I Circuito Judicial de San José, Sección Primera, mediante resolución No. 2020-0001450 de las 12:00 hrs. del 20 de agosto de 2020; decisión judicial que fuera confirmada por sentencia de segunda instancia No. 000140-2021 de las 09:45 hrs. del 5 de febrero de 2021, del Tribunal de Apelación de Trabajo del I Circuito Judicial de San José. Por lo cual, la gestión de cobro retroactivo de la Caja mantiene plena vigencia.

Por lo que considera que el pago de las cargas sociales debe estimarse desde que se origina fáctica y jurídicamente el adeudo, sin que resulte de recibo que la Procuraduría General establezca un rige hacia el futuro, prescindiendo de la recuperación de las contribuciones históricas, al margen del régimen constitucional, legal y reglamentario que ampara la actuación de la Caja. De modo que se afirma que las contribuciones obrero patronales provenientes del IDS, en tanto salario, forman parte de los fondos atados constitucionalmente a la Seguridad Social y están bajo administración y gobierno de la CCSS.

En razón de lo cual, y a efecto de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz social, y dado el interés público vinculado a la continuidad de los servicios públicos de educación que podrían verse afectados –esto ante una eventual huelga de los funcionarios del MEP por aparecer como patrono moroso en el SICERE-, es que se solicita una reconsideración parcial oficiosa en lo conducente del dictamen N° C-229-2018 del 12 de setiembre del 2018, para que en adelante se tenga por establecido que el pago de cargas sociales por concepto del IDS se origina fáctica y jurídicamente en la naturaleza salarial del incentivo desde el momento de su creación por resoluciones de la DGSC (números DG-268-2003 y subsiguientes), por lo que la Administración activa (MEP, Ministerio de Hacienda) se encuentran habilitados jurídicamente para reconocer total o parcialmente la obligación puesta a cobro por la CCSS –periodos comprendidos entre los años 2003 al 2009 y de 2015 al 2016-, y que el dictamen en cuestión, no inhibe a la Administración activa para hacer buen pago de la obligación por medios como un acuerdo de arreglo de pago sobre la misma.

IV- La regla de que nuestros dictámenes rigen a futuro cuando impliquen un cambio sustancial o produzcan un cambio de nuestra jurisprudencia y causen inseguridad, y sus excepciones. Reexamen del criterio vertido en el dictamen C-229-2018 de 12 de setiembre de 2018.

Con base en las razones expuestas, se nos pide reexaminar parcial y oficiosamente, el criterio contenido en el dictamen C-229-2018 de 12 de setiembre de 2018, en cuanto a la eficacia “ex nunc” [4] dada al pronunciamiento C-027-2017 de 10 de febrero de 2017, que reconsideró el dictamen C-137-2014 de 5 de mayo de 2014, acerca de la naturaleza salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo, a efecto de dilucidar de una vez por todas la procedencia o no de gestiones cobratorias de cotizaciones solidarias de la Seguridad Social, por períodos anteriores a su emisión.

Ciertamente, la Procuraduría General ha sido del criterio de que, como tesis de principio, sus dictámenes rigen hacia el futuro, particularmente cuando se modifica la interpretación jurídica; ergo, cuando se pueda estar ante un cambio de su jurisprudencia administrativa. Lo anterior con el objeto de mantener el principio de seguridad jurídica y en la medida en que el dictamen de la Procuraduría genere un problema de inseguridad jurídica, porque  la interpretación en él presente implique un cambio sustancial en la forma de actuación administrativa o en el reconocimiento de ciertas situaciones jurídicas, la Procuraduría estima que su dictamen rige hacia el futuro (Entre otros, los dictámenes C-233-2003 de 31 de julio de 2003 y C-367-2003 de 20 de noviembre de 2003).

No obstante, según hemos reconocido también en nuestra jurisprudencia administrativa, pueden haber supuestos específicos en los que la solución de eficacia “ex nunc” aludida, deviene inaplicable. Por ejemplo, cuando el aparente cambio de criterio en realidad proviene de jurisprudencia judicial consolidada y no propiamente del razonamiento jurídico contenido en nuestro dictamen. De modo que no es el dictamen de la Procuraduría General el que crea ese Derecho, ni provoca el cambio en la interpretación de aquél, sino que se limita a interpretarlo de cierta manera, por obligado sometimiento al criterio judicial último, reiterado y consolidado -arts. artículos 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-, y por ende, tampoco puede hablarse de un cambio en nuestra jurisprudencia administrativa. Y en todo caso, porque al final de cuentas no se causa en realidad un problema de inseguridad jurídica (Dictámenes C-367-2003 op. cit.). Otro supuesto es cuando la existencia de un derecho no depende ni proviene de un criterio de la Procuraduría General y ésta no puede limitar su percepción. La sola circunstancia de que un dictamen haya considerado que no procedía su reconocimiento no puede tener efecto de privar de dicho reconocimiento a sus titulares. Por consiguiente, si se hubiera dejado de pagar como consecuencia de un dictamen, el cual ha sido reconsiderado para ajustar estrictamente la interpretación jurídica a la finalidad de la Ley, lo procedente es que la Administración proceda a enmendar la situación, con el reconocimiento retroactivo que proceda (Dictamen C-115-2007 de 12 de abril de 2007).

Lo anterior, en especial consideración de los motivos suficientes y jurídicamente relevantes, por los que no se comparte el criterio técnico jurídico contenido en nuestro dictamen C-229-2018, nos lleva a reexaminar justificadamente si alguno o todos los supuestos de excepción comentados, están o no presentes en la situación jurídica subyacente entonces dictaminada, y si pueden excluirla o no del dimensionamiento “ex nunc” que sólo de forma extraordinaria podemos hacer de los efectos de nuestros dictámenes.

Ahora bien, en lo que se refiere al dictamen N° C-027-2017, consideramos que efectivamente no puede achacarse a la Procuraduría un cambio de interpretación, ni de su jurisprudencia administrativa, en primer lugar, porque según advertimos expresamente en aquél, nuestra posición inveterada ha sido siempre, conforme a la jurisprudencia judicial, que las bonificaciones, comisiones o incentivos económicos, periódicos y continuos, que pagan los empleadores con base en la productividad de sus trabajadores y de la empresa, o en razón de los servicios prestados por aquéllos y por las ventajas que en forma directa le hayan reportado a la empresa, conforme a lo dispuesto por el ordinal 164 del Código de Trabajo, deben conceptuarse y considerarse como complementos salariales; es decir, como integrantes del salario (Dictámenes C-211-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-025-2012 de 23 de enero de 2012). Y en segundo término, porque el análisis realizado en aquella ocasión se limitó a plegarse al criterio interpretativo preexistente, acogido uniforme y reiteradamente por la jurisprudencia judicial, que reconoce la innegable naturaleza salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo (Entre otras muchas, las resoluciones Nº 2011-000124 de las 09:30 hrs. del 11 de febrero de 2011, 2011-000347 de las 10:29 hrs. del 15 de abril de 2011, 2012-000578 de las 09:50 hrs. del 18 de julio de 2012, 2014-000046 de las 10:15 hrs. del 17 de enero de 2014, todos de la Sala Segunda. Resoluciones Nºs 2009002890 de las 09:21 hrs. del 24 de febrero de 2009, 2009007681de las 15:14 hrs. del 13 de mayo de 2009, 201108722 de las 09:16 hrs. del 1 de julio de 2011, 2011010263 de las 10:16 hrs. del 5 de agosto de 2011, 2013017004 de las 14:30 hrs. del 18 de diciembre de 2013 y 2014000042 de las 14:30 hrs. del 7 de enero de 2014. Así como las Nºs 2010006528 de las 07:35 hrs. y 2010006891 de las 13:38 hrs., ambas del 16 de abril de 2010; todas éstas de la Sala Constitucional. Y resolución Nº 256-2012-VI de las 14:40 hrs. del 8 de noviembre de 2012, del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta. Todos citados expresamente en el dictamen C-027-2017, de 10 de febrero de 2017).

Recordemos que nuestro ordenamiento tiende a plegarse al principio del Derecho continental, según el cual, los Tribunales de Justicia, y en concreto, las Salas de Casación, dicen la última palabra sobre la interpretación de la ley, y en consecuencia, es la jurisprudencia que emana de esos órganos jurisdiccionales la que incide en el resto de los administradores de justicia y demás operadores jurídicos en la tarea de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico (Dictámenes C-009-97, de 17 de enero de 1997, C-262-2005, de 20 de julio de 2005; C-207-2015, de 06 de agosto de 2015 y C-139-2020, de 15 de abril de 2020. Así como el pronunciamiento OJ-053-2005, de 3 de mayo de 2005). Y por tanto, es la norma aplicable al integrar el ordenamiento jurídico administrativo.

Efectivamente, por la autonomía, independencia y en especial, por la autointegración del Derecho Administrativo respecto de otras del derecho (art. 9.1 LGAP), la primera fuente supletoria a la que debe acudir el intérprete jurídico en caso de que existan lagunas o deficiencias en la regulación de determinadas relaciones de naturaleza pública, está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo (art. 9.2 Ibídem.), comprensivo de la totalidad de las normas de Derecho Público existentes, incluidas “las normas no escritas necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y la dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales del individuo” (art. 8 Ibíd.) y entre ellas la jurisprudencia –en este caso la judicial- (art. 7.2 de la LGAP). Y fue con base en la jurisprudencia preexistente que se modificó el criterio anterior de la Procuraduría General.

En consecuencia, lo emitido en aquél dictamen es una interpretación conforme a la jurisprudencia judicial preexistente y hasta entonces vigente en la materia. Existió, pues, una diferencia de interpretación de las normas jurídicas diferente y ante ello, por consulta facultativa del Ministerio de Hacienda, la Procuraduría General determinó que la interpretación administrativa no era procedente y que por ello debió ser modificada para que la actuación administrativa se ajustara a la interpretación del ordenamiento que ya habían hecho, de forma estable, los tribunales de justicia.

De modo que la reconsideración aludida responde estrictamente a la finalidad propuesta por el Ordenamiento Jurídico. Y ciertamente, el reafirmar que el dictamen C-027-2017 surte efectos hacia futuro, privaría de aquella finalidad. Incluso, conforme a lo establecido por la jurisprudencia constitucional, hemos de reconocer que el principio de certeza legítima “(…) no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica (Resolución No. 2016-008000 de las 11:52 hrs. de 10 de junio de 2016, Sala Constitucional, entre otras varias). Por ello, aun defendiendo al ultranza la aplicación del principio de certeza legítima en este caso, en el que la Administración Pública dicta y realiza una serie de actos y de actuaciones, que aunque jurídicamente incorrectas, generan una serie de expectativas en el administrado creyendo que ostenta una situación jurídica conforme con el ordenamiento jurídico (ver sentencia N° 2010-010171 de las 9:58 horas del 11 de junio de 2010), lo cierto es que una interpretación como la contenida en el dictamen C-229-2018, por la que se limiten los efectos legales de la naturaleza salarial de aquel incentivo, resulta no sólo contraria al ordenamiento jurídico, sino, ante todo, a la finalidad deseada por aquél.

Por último, debemos admitir que el dictamen C-027-2017 no genera inseguridad jurídica. Por el contrario, en la medida que reconoce, conforme a la jurisprudencia judicial preexistente, la naturaleza salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo, mantiene tanto el principio de regularidad como el de seguridad jurídica. Pues aun cuando en el dictamen C-229-2018 aludimos a que la normativa escrita preexistente en la materia no reunía el criterio de suficiencia para su aplicación retroactiva –refiriéndonos a las resoluciones DG-152-97, DG-268-2003 y la DG-145-2010, todas de la Dirección General de Servicio Civil-, y que fue con base en ella que la Procuraduría General, en el dictamen C-137-2014 de 5 de mayo de 2014, concluyó que, por la forma en que fue concebido y regulado dicho incentivo, como un rubro que no tiene naturaleza salarial, no era posible aplicarle deducciones correspondientes a cargas sociales, lo cierto es que, como aludimos expresamente en el dictamen C-027-2017 –que reconsideró aquél otro dictamen-, como parte de los criterios jurídicos de convicción relevantes para reconsiderar la postura acerca de la innegable naturaleza salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo (IDS), la jurisprudencia judicial preexistente y específica sobre la materia, jugó un papel trascendental, siendo esa la tesis que debía privar sobre este punto, como norma objetiva no escrita.

De lo expuesto, debe inferirse entonces que la naturaleza innegablemente salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo y de la subsecuente obligación de pagar con respecto de aquél las contribuciones solidarias de la Seguridad Social, no depende ni proviene del criterio de la Procuraduría General. Y por ende, ésta no puede limitar su percepción ni sus otros efectos legalmente previstos; máxime cuando fuimos categóricos en concluir que, por su naturaleza remunerativa, aquél incentivo debía conceptuarse, para todo efecto legal, y en especial a la sujeción del pago de cotizaciones solidarias de la Seguridad Social (arts. 73 constitucional, 3 y 22 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social), como parte del salario (Dictamen C-027-2017, op. cit.).

Así que, por estricta sujeción al principio de legalidad, la certeza jurídica y por la relevancia –más que en su cuestionable fuerza vinculante [5]- de la jurisprudencia o doctrina judicial de las Salas de Casación, dado su innegable valor normativo -artículos 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-, y con base en lo dispuesto por el ordinal 3, inciso b) “in fine” de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, se encuentra mérito suficiente para reconsiderar oficiosa y parcialmente el dictamen C-229-2018 de de 12 de setiembre de 2018, a fin de satisfacer el interés público y la necesidad ineludible de alcanzar criterios uniformes en la aplicación de la Ley y lograr la aplicación ágil y oportuna de la regla de derecho ya establecida por los Altos Tribunales para los otros casos similares o equivalentes, y así establecer que el rubro o incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo ha tenido desde su nacimiento, y para todo efecto legal, la naturaleza salarial que en el 2017 se le reconoció, según lo ha determinado la jurisprudencia judicial, incluso con anterioridad a nuestro dictamen C-027-2017 op. cit., y que ello constituye norma habilitante para la sujeción del pago o correspondiente cobro retroactivo de cotizaciones solidarias de la Seguridad Social (arts. 73 constitucional, 3 y 22 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social), como parte del salario.

Conclusión:

Luego de un exhaustivo análisis, y en especial, en atención de criterios de convicción relevantes, con base en lo dispuesto por el ordinal 3, inciso b) “in fine” de nuestra Ley Orgánica, No. 681, se impone un cambio oficioso parcial del criterio contenido en el dictamen C-229-2018, de 12 de setiembre de 2018, únicamente en cuanto se afirmó que el dictamen C-027-2017 de 10 de febrero de 2017, en cuanto reconsideró el C-137-2014 de 5 de mayo de 2014, implicaba un cambio sustancial de interpretación y de nuestra jurisprudencia administrativa, y en razón de lo cual, frente al cambio operado, por motivos de seguridad jurídica, su eficacia debía ser futura; es decir, posterior a su emisión. Por lo que se estimó que no era jurídicamente factible ejercer ningún cobro por períodos anteriores al cambio jurisprudencial operado en la materia, porque mientras permaneció vigente la interpretación dada con el dictamen C-137-2014, aquel emolumento no estaba jurídicamente sujeto a tales exacciones, y por tanto, no había obligación de pago, ni exigibilidad de deuda alguna por esos períodos. Y en su lugar, se estima que en el tanto el rubro o incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo ha tenido desde su nacimiento, y para todo efecto legal, la naturaleza salarial que en el 2017 se le reconoció, según lo ha determinado la jurisprudencia judicial, incluso con anterioridad a nuestro dictamen C-027-2017 op. cit., ello constituye norma habilitante para la sujeción del pago o correspondiente cobro retroactivo de cotizaciones solidarias de la Seguridad Social (arts. 73 constitucional, 3 y 22 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social), como parte del salario, pero siempre sujeto a las limitaciones temporales establecidas al respecto por el ordenamiento jurídico -art. 56 de la citada Ley Constitutiva-.

            Sin otro particular,

Msc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

C.c.:

- Elián Villegas, Ministro de Hacienda.

- Román Macaya H., Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro Social.

C-072-2021

RECONSIDERACIÓN FORMAL DE NUESTROS DICTÁMENES Y LA “RECONSIDERACIÓN OFICIOSA”. REGLA EXTRAORDINARIA DE QUE NUESTROS DICTÁMENES RIGEN A FUTURO CUANDO IMPLIQUEN UN CAMBIO SUSTANCIAL O PRODUZCAN UN CAMBIO DE NUESTRA JURISPRUDENCIA Y CAUSEN INSEGURIDAD, Y SUS EXCEPCIONES. RECONSIDERACIÓN DEL DICTAMEN C-229-2018 DE 12 DE SETIEMBRE DE 2018.

Por oficio DM-0344-2021, de fecha 25 de febrero de 2021, la Ministra de Educación Pública solicita valorar la procedencia de una reconsideración parcial oficiosa del criterio técnico jurídico contenido en el citado dictamen C-229-2018, de 12 de setiembre de 2018, concretamente para que se tenga por establecido que el pago de cargas sociales por concepto del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo se origina, fáctica y jurídicamente, en la naturaleza salarial del incentivo desde el momento de su creación por resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil (números DG-268-2003 y subsiguientes), por lo que la Administración activa (Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Hacienda) se encuentra habilitada jurídicamente para reconocer total o parcialmente la obligación puesta a cobro por la CCSS y poder así efectuar buen pago de las obligaciones impuestas por medio de un acuerdo de pago.

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-072-2021, de 11 de marzo de 2021, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, concluye:

“Luego de un exhaustivo análisis, y en especial, en atención de criterios de convicción relevantes, con base en lo dispuesto por el ordinal 3, inciso b) “in fine” de nuestra Ley Orgánica, No. 681, se impone un cambio oficioso parcial del criterio contenido en el dictamen C-229-2018, de 12 de setiembre de 2018, únicamente en cuanto se afirmó que el dictamen C-027-2017 de 10 de febrero de 2017, en cuanto reconsideró el C-137-2014 de 5 de mayo de 2014, implicaba un cambio sustancial de interpretación y de nuestra jurisprudencia administrativa, y en razón de lo cual, frente al cambio operado, por motivos de seguridad jurídica, su eficacia debía ser futura; es decir, posterior a su emisión. Por lo que se estimó que no era jurídicamente factible ejercer ningún cobro por períodos anteriores al cambio jurisprudencial operado en la materia, porque mientras permaneció vigente la interpretación dada con el dictamen C-137-2014, aquel emolumento no estaba jurídicamente sujeto a tales exacciones, y por tanto, no había obligación de pago, ni exigibilidad de deuda alguna por esos períodos. Y en su lugar, se estima que en el tanto el rubro o incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo ha tenido desde su nacimiento, y para todo efecto legal, la naturaleza salarial que en el 2017 se le reconoció, según lo ha determinado la jurisprudencia judicial, incluso con anterioridad a nuestro dictamen C-027-2017 op. cit., ello constituye norma habilitante para la sujeción del pago o correspondiente cobro retroactivo de cotizaciones solidarias de la Seguridad Social (arts. 73 constitucional, 3 y 22 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social), como parte del salario, pero siempre sujeto a las limitaciones temporales establecidas al respecto por el ordenamiento jurídico -art. 56 de la citada Ley Constitutiva-.”