Accesibilidad
Opinión Jurídica : 063 - del 12/03/2021
12 de marzo
de 2021
OJ-063-2021
Señora
Cinthya Díaz Briceño
Jefa de Área, Comisiones
Legislativas IV
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, damos respuesta al oficio AL-DCLEAMB-041-2020 del 11
de noviembre de 2020.
En el oficio AL-DCLEAMB-041-2020 se nos comunica que la
Comisión Permanente Especial de Ambiente de la Asamblea Legislativa acordó
someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de
Ley tramitado bajo expediente legislativo
N° 22.190 denominado "Modificación a los artículos 104 y 111
de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 del 13 de noviembre del año 1995”.
En razón del objeto de consulta, se
considera oportuno abordar:
A) Sobre la Admisibilidad de las
consultas planteadas por las Comisiones Legislativas y demás Órganos
Legislativos; y
B) Aspectos de Técnica
Legislativa: en orden al funcionamiento del Tribunal Ambiental Administrativo
propuesto en el Proyecto de Ley N° 22.190.
A.
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS
LEGISLATIVOS.
Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la
Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior
Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia
funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en
dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública
consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano,
procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios
y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión
administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).
En el caso de las consultas de la Asamblea
Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada
Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a
través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones
legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento
de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función
legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).
Luego, nuestra jurisprudencia ha sido
conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa
regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa,
así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas
en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política
obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas
OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013,
OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y
OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018).
No obstante, en nuestro ordenamiento
jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República
la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la
Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función
legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas.
En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:
“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en
torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones
formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado,
particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de
2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la
Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley
que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas
formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha
sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en
un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por
las distintas comisiones legislativas, o por
los señores diputados en relación con determinados proyectos de
Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus
altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es
oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa,
reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las
consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del
expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese
la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).
Esta colaboración es excepcional y limitada.
La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones
legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma
general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que
desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio
técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de
consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre
un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad
en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de
setiembre 2019 se señaló lo siguiente:
“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene
como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien
está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del
26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)
Por otra parte, la función consultiva busca
además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de
proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas
sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina
que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de
este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos
solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible
considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación
de forma general.
Por último, la consultas de los señores y
señoras diputadas resulta admisible en el
tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la
República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de
los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el
marco legal que la ley orgánica instaura:
“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que
la misma debe enmarcarse dentro de las
atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos
obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de
gestiones consultivas. Al respecto indicamos:
“Es claro que esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en
la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a
quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).
Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que
plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el
ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de
setiembre 2019).
Lo expuesto, ha sido desarrollado en la
Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las
Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del
12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020 y OJ-166-2020 del
3 de noviembre de 2020.
B.
ASPECTOS DE TÉCNICA
LEGISLATIVA: EN ORDEN AL FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL
AMBIENTAL ADMINISTRATIVO PROPUESTO EN EL PROYECTO DE LEY N° 22.190.
El Proyecto de Ley N° 22.190 propone
reformar los artículos 104 y 111 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554,
artículos que establecen la integración y el funcionamiento del Tribunal
Ambiental Administrativo, órgano de desconcentración máxima del Ministerio de
Ambiente y Energía.
Según indica la exposición de motivos del
Proyecto de Ley N° 22.190, debido a la gran cantidad de denuncias y la saturación
de los procedimientos, se quiere que el Tribunal Ambiental Administrativo
deje de funcionar como órgano colegiado y funcione más bien por medio de jueces
unipersonales de tal forma que sea cada juez del Tribunal el que tramite y
resuelva, sin deliberación y de forma independiente, los asuntos sometidos a
conocimiento del órgano. En la exposición de motivos también se menciona como
comparación que los Tribunales de Justicia también trabajan de forma
unipersonal, por lo que puede acudirse a la misma forma de operar para mejorar
la eficiencia.
Este Órgano Superior Consultivo
Técnico-Jurídico estima que el Proyecto de Ley tiene un problema de técnica
legislativa, pues existe una incongruencia entre los motivos de la iniciativa
legislativa en relación con la redacción del texto normativo del proyecto ley,
lo cual incide con el fin que se busca.
El Proyecto de Ley 22.190 se limitaría a
adicionar un párrafo segundo al artículo 104 de la Ley Orgánica del Ambiente
para establecer que “los jueces tramitaran
los expedientes que se les asigne según corresponda de manera unipersonal”
El Proyecto de Ley 22.190 no modifica el
párrafo primero del artículo 104. La iniciativa tampoco modifica, por tanto, la
naturaleza jurídica del Tribunal Ambiental Administrativo, órgano que seguiría
conservando su naturaleza de órgano colegiado.
Corolario de lo anterior, la propuesta de
Ley únicamente estaría habilitando la
tramitación de los expedientes de manera unipersonal pero su decisión y
resolución seguiría exigiendo que el Tribunal Ambiental Administrativa deba
actuar de forma colegiada a través de la deliberación y votación de los
asuntos. Existe, entonces, una incongruencia entre los motivos de la iniciativa
y el texto de Ley.
En todo caso, aunque es claro que la posibilidad
de crear jueces ambientales administrativos unipersonales es de resorte de la
Asamblea Legislativa, sí debe advertirse que podría haber reparos, relativos a
la seguridad jurídica, para tal iniciativa.
La posibilidad de que exista una pluralidad
de jueces ambientales unipersonales que puedan actuar y resolver de forma
independiente entre sí, podría conducir a que dichos jueces administrativos
decidan, eventualmente, asuntos similares de forma, sin embargo,
significativamente distinta y aplicando criterios disímiles, e incluso
incongruentes entre sí. Obsérvese que el proyecto de Ley no prevé que exista,
aparte de los jueces unipersonales, un órgano superior al cual los
administrados puedan recurrir lo que se les resuelva y que cumpla la función adicional
de unificar la jurisprudencia administrativa. Así, aunque la iniciativa de
crear jueces ambientales unipersonales podría contribuir a la celeridad en la
solución de los asuntos, igual podría lesionar la seguridad jurídica.
No obstante, debe insistirse en que aunque la intención manifiesta en la exposición de
motivos es crear jueces ambientales unipersonales, lo cierto es que con la
redacción actual del eventual texto de Ley, no se modificaría la naturaleza del
Tribunal Ambiental Administrativo, que seguiría resolviendo los asuntos como un
órgano colegiado.
Por último, se hace notar que en el artículo
único de la propuesta legislativa se consigna que la Ley N° 7554 es del “[…] 13 de noviembre de 1995 […]”, sin
embargo, esa fecha corresponde a la publicación de la Ley N° 7554, realizada en
el Diario Oficial La Gaceta N° 215 del 13 de noviembre de 1995, momento en que
entró en vigencia; la fecha de sanción de la Ley Orgánica del Ambiente es el 04
de octubre de 1995 (Consultada al SINALEVI).
C.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo expuesto, se concluye
que el Proyecto de Ley N° 21.190 únicamente habilitaría la tramitación de los
expedientes de manera unipersonal pero su decisión y resolución seguiría
exigiendo que el Tribunal Ambiental Administrativa deba actuar de forma
colegiada a través de la deliberación y votación de los asuntos. Existe, entonces, una incongruencia entre los
motivos de la iniciativa y el texto de Ley.
Cordialmente,
Jorge Andrés
Oviedo Álvarez Robert
William Ramírez Solano
Procurador
Adjunto Abogado de Procuraduría
JAOA/RWRS/hsc
Código
8625-2020
OJ-063-2021
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES
LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS. ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA. EN
ORDEN AL FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL AMBIENTAL ADMINISTRATIVO PROPUESTO EN EL
PROYECTO DE LEY N° 22.190.
Mediante oficio N°
AL-DCLEAMB-041-2020 del 11 de noviembre de 2020 la Señora Cinthya Díaz Briceño,
Jefa de Área de Comisiones Legislativas IV, por indicación de la Comisión
Permanente Especial de Ambiente de la Asamblea Legislativa somete a consulta de
la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por
expediente legislativo N° 22.190 denominado "Modificación a los artículos 104 y 111
de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 del 13 de noviembre del año 1995”.
Al no estarse de los supuestos
de consulta ordinarios previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República, con un afán de colaboración y por un prurito de deferencia
hacia el Poder Legislativo, este Órgano Superior Consultivo atiende la consulta
formulada en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio
de que la opinión jurídica carece de un carácter vinculante.
Con la aprobación del
Procurador General de la República, mediante la Opinión Jurídica OJ-063-2021,
el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, y el Lic. Robert
William Ramírez Solano, Abogado Asistente, concluyen lo siguiente:
- Con fundamento en lo expuesto, se concluye que el
Proyecto de Ley N° 21.190 únicamente habilitaría la tramitación de los
expedientes de manera unipersonal pero su decisión y resolución seguiría exigiendo
que el Tribunal Ambiental Administrativa deba actuar de forma colegiada a
través de la deliberación y votación de los asuntos. Existe, entonces, una
incongruencia entre los motivos de la iniciativa y el texto de Ley.