Accesibilidad
Opinión Jurídica : 058 - del 09/03/2021
09 de marzo
de 2021
OJ-058-2021
Señora
Daniela Agüero Bermúdez
Jefa de Área, Comisiones
Legislativas VI
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República,
damos respuesta al oficio AL-20935-0F1-0037-2020 de 23 de junio de 2020.
En el oficio
AL-20935-0F1-0037-2020 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Especial de la
Provincia de Limón de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la
Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado bajo
expediente legislativo 21.629 -
"REFORMA DE LA LEY 6093 DEL 20 DE OCTUBRE DE 1977 (SIN TÍTULO Y CONOCIDA
COMO LEY DE CREACIÓN DE LA CASA DE LA CULTURA) Y SE CREE LA JUNTA DE FOMENTO DE
LA PLURICULTURALIDAD LIMONENSE Y SUS MANIFESTACIONES".
En razón del objeto de
consulta, se considera oportuno abordar: A)
Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás
Órganos Legislativos; y B)
Consideraciones generales alrededor del proyecto de Ley N.° 21.629.
A.
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.
Conforme la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982,
la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior
Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia
funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en
dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública
consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano,
procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios
y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión
administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).
En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto
vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al
ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio
Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando
la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los
congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en
asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión
Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).
Luego, nuestra jurisprudencia
ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa
regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa,
así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas
en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política
obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas
OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013,
OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y
OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018).
No obstante, en nuestro ordenamiento
jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República
la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la
Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa,
se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión
Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:
“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en
torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones
formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado,
particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de
2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría
General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se
presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas
formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha
sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en
un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por
las distintas comisiones legislativas, o por
los señores diputados en relación con determinados proyectos de
Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus
altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es
oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa,
reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las
consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del
expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese
la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).
Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la
Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no
específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las
señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre
nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés
general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un
sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En
la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo
siguiente:
“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene
como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien
está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del
26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)
Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar
elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El
asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica
Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del
artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano
sea sobre la interpretación del derecho, un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite
criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible
considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación
de forma general.
Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta
admisible en el tanto no desnaturalice
la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los
criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores,
la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley
orgánica instaura:
“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que
la misma debe enmarcarse dentro de las
atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos
obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de
gestiones consultivas. Al respecto indicamos:
“Es claro que esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en
la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a
quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).
Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que
plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el
ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de
setiembre 2019).
Lo expuesto, ha sido
desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020,
reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020,
OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020 y
OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020.
B.
COMENTARIOS GENERALES SOBRE EL
PROYECTO DE LEY N° 21.629.
El Proyecto de Ley N° 21.629
propone transformar la Junta Administradora de la Casa de la Cultura de Limón,
en la Junta de Fomento de la Pluriculturalidad Limonense.
La Junta Administradora de la
Casa de la Cultura de Limón actualmente es un órgano desconcentrado de la
Municipalidad de Limón. Su competencia se circunscribe a la administración de
la Casa de la Cultura de Limón y la Ley N.° 6093 le reconoce una personalidad
jurídica instrumental para celebrar convenios y ejecutar los actos necesarios
para la conservación y la explotación del inmueble sin que pueda delegar esa
función en ninguna persona física o jurídica.
De acuerdo con el proyecto de
Ley, la Junta de Fomento de la Pluriculturalidad Limonense – nueva denominación
que se adoptaría -, conservaría su naturaleza de órgano desconcentrado de la
Municipalidad de Limón. La iniciativa le reconocería personalidad jurídica instrumental pero ampliaría su capacidad, que no se
circunscribiría a administrar la Casa de la Cultura de Limón, sino cualquier
otro inmueble que le sea traspasado con tal propósito por la Municipalidad de
Limón. También podrá administrar otros bienes inmuebles que le sean traspasados
por otras instituciones o cuya gestión se le encomiende por vía de convenio con
la finalidad de fomentar la pluriculturalidad limonense.
La competencia del órgano
sería ampliada. Las atribuciones de la Junta no se limitarían a la
administración de la Casa de la Cultura de Limón, sino que ejercería funciones
de fomento en materia de diversidad pluricultural y multiétnica del cantón
central de Limón para organizar, estudiar e impulsar las manifestaciones
culturales de la población limonense.
De acuerdo con el artículo 3
de la Ley N.° 6093, la Junta actual está integrada por 8 miembros. El artículo
4 de esa Ley establece un quórum estructural especial, la norma establece que
para que la Junta pueda sesionar se requiere la concurrencia de una mayoría
extraordinaria de 6 miembros. El proyecto de Ley eliminaría el quórum
estructural especial que hoy exige la Ley N.° 6093, y establecería que la nueva
Junta podría funcionar con la mayoría absoluta de sus miembros presentes, pues
la iniciativa reduce el número de integrantes a 7 miembros y establece que la
Junta podría sesionar con la presencia de 4 integrantes. No obstante, el proyecto dispondría de una
nueva norma especial en materia votaciones, pues el artículo 4 del proyecto
exigiría que los acuerdos deban adoptarse siempre por un mínimo de 4 votos
favorables.
Luego, aunque es claro que la
iniciativa podría solucionar los problemas de funcionamiento asociados a un
quorum estructural especial, la exigencia de que las decisiones deban siempre
adoptarse por un mínimo de 4 votos favorables, podría conllevar otros problemas
de funcionamiento, sobre todo para el caso de aquellas sesiones en las que solo
concurro el mínimo de miembros exigido para sesionar, sea 4 miembros. Tómese
nota de que, de acuerdo con el numeral 54.3 de la Ley General de la
Administración Pública, la regla general para los órganos colegiados, es que
los acuerdos son adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes.
El artículo 6 de la Ley N.°
6093 habilita a la Municipalidad del Cantón Central de Limón para que destine,
de su presupuesto ordinario, los fondos o partidas necesarios
para la remodelación, el
acondicionamiento y el mantenimiento de la "Casa de la Cultura de
Limón". El proyecto de Ley reforma el artículo 6 para que la Municipalidad
de Limón pueda transferir recursos ya no solo para la reforma y mantenimiento
de la “Casa de la Cultura de Limón”, sino para que aporte recursos para la
función de Fomento que habría de cumplir la nueva Junta. Además, el proyecto de
Ley establecería que solamente podrían transferirse “recursos sanos” sin
precisar lo que se debe entenderse por tal concepto, lo cual podría producir
serios inconvenientes en la aplicación de la norma.
El que sería el nuevo artículo 6 tendría problemas de
técnica legislativa. La norma autorizaría a la Municipalidad a destinar al
menos el 1% de su presupuesto ordinario para la Junta. De la redacción no se
comprende, sin embargo, si la Municipalidad está obligada a destinar el 1% de
su presupuesto a la Junta o si está habilitada para destinar el 1% de su
presupuesto para ese fin. En todo caso, sería conveniente que se aportaran
estudios técnicos, al expediente legislativo, para determinar el impacto que
podría tener, sobre los demás servicios municipales, el establecer una
obligación de la Municipalidad de Limón de transferir el 1% de su presupuesto
ordinario a la Junta.
Finalmente, cabe acotar que el proyecto de Ley 21.629
crearía otro órgano administrativo denominado “Taller de Planificación del
Fomento de las manifestaciones de la Pluriculturalidad Limonenses”. Este órgano
tendría las siguientes funciones:
a) Revisar la política cantonal en materia de cultura, la
normativa, los planes, programas y proyectos; además hacer propuestas de mejora
al Gobierno Local y la Junta,
b) Proponer ante el Concejo Municipal de Limón una nómina de tres representantes a la Junta de Fomento de
la Pluriculturalidad Limonense y sus Manifestaciones, y
c) Realizar un análisis y propuestas sobre los resultados de la
Semana dedicada al Fomento de la Pluriculturalidad Limonense y sus
Manifestaciones.
Empero, el proyecto de Ley es omiso en determinar la forma
en que se debe integrar el “Taller de Planificación del Fomento de las
manifestaciones de la Pluriculturalidad Limonenses”. El artículo 10 del proyecto se limita a indicar
que las organizaciones culturales del cantón reconocidas por la Junta
integrarían el taller, sin prescribir cuál sería el procedimiento para que la
Junta pueda acreditar a las organizaciones culturales ni tampoco establecería
cuáles serías los requisitos mínimos que deben satisfacer las denominadas
“organizaciones culturales” para integrar el Taller. Las omisiones del proyecto
de Ley podrían redundar en inseguridad jurídica y podría afectar el
funcionamiento e incluso integración de la Junta de Fomento de la
Pluriculturalidad Limonense, pues de acuerdo con el proyecto de Ley,
correspondería al “Taller” designar a 3 de los 7 miembros de aquel órgano
colegiado.
C.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo expuesto, se concluye que el
proyecto de Ley podría adolecer de problemas de técnica legislativa. Queda
evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 21.629.
Cordialmente,
Jorge Andrés Oviedo Álvarez
Procurador Adjunto
JAOA/hsc
(Código 4735-2020)
OJ-058-2021
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y
DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS. CONSIDERACIONES GENERALES ALREDEDOR DEL PROYECTO DE
LEY N.° 21.629.
Mediante oficio N° AL-20935-0F1-0037-2020
de 23 de junio de 2020 la Señora Daniela Agüero Bermúdez, Jefa de Área de
Comisiones Legislativas VI, por indicación de la Comisión Especial de la
Provincia de Limón de la Asamblea Legislativa somete a consulta de la
Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por
expediente legislativo N° 21.629
denominado "Reforma de la Ley 6093
del 20 de octubre de 1977 (sin título y conocida como Ley de Creación de la
Casa de la Cultura) y se Cree la Junta de Fomento de la Pluriculturalidad
Limonense y sus Manifestaciones”.
Al no estarse de los supuestos
de consulta ordinarios previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República, con un afán de colaboración y por un prurito de deferencia
hacia el Poder Legislativo, este Órgano Superior Consultivo atiende la consulta
formulada en razón de la existencia de un evidente interés público y sin
perjuicio de que la opinión jurídica carece de un carácter vinculante.
Con la aprobación del
Procurador General de la República, mediante la Opinión Jurídica OJ-058-2021,
el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye lo siguiente:
Con fundamento
en lo expuesto, se concluye que el proyecto de Ley podría adolecer de problemas
de técnica legislativa. Queda evacuada la consulta formulada respecto del
proyecto de Ley N° 21.629.