Opinión Jurídica : 054 - del 08/03/2021

08 de marzo 2021

OJ-054-2021

Licenciada

Nancy Vílchez Obando

Jefe de Área

Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio AL-CPETUR-340-2020 del 28 de setiembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado “Agréguese un párrafo final al artículo 50 de la Ley N° 6043 Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, para fomentar la inversión y atracción turística en las concesiones autorizadas correspondientes a la zona marítimo terrestre", el cual se tramita bajo el número de expediente 21.783, en la Comisión Permanente Especial de Turismo.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, reconociendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Advirtiendo lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

Finalmente, debemos aclarar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (N.°7135 del 11 de octubre de 1989), en tanto lo consultado por usted no concierne a una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia N.°2019-23112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre de 2019:

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.” (El subrayado no es del original).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El presente proyecto de ley pretende adicionar un párrafo final al artículo 50 de la Ley N° 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, a fin de que los concesionarios de zonas restringidas marítimas puedan solicitar una prórroga anticipada, en cuyo caso, se autoriza a las municipalidades para que la otorguen, siempre y cuando el objetivo sea utilizar el plazo de los derechos de concesión, como garantía financiera, para desarrollar nuevas inversiones y mejoras en el inmueble, o para readecuar o refinanciar las condiciones crediticias, propias de la actividad realizada en la zona concesionada, sin perjuicio de los requisitos señalados en el párrafo segundo de este mismo artículo 50.

Conforme se consignó en la exposición de motivos del texto base, la legislación actual es rígida y sólo permite solicitar esta prórroga a las concesiones con un plazo de doce meses antes de su vencimiento, situación que se considera, limita realizar inversiones que garanticen continuidad y mejoras en los servicios que se ofrecen, lo cual debe ser corregido de una manera equilibrada para garantizar una proyección turística positiva.

Asimismo, señalan los promoventes que el presente proyecto de ley se convierte en una necesidad impostergable para dinamizar nuevamente la economía en las zonas marítimo terrestre y que Costa Rica como destino turístico, retome la senda del desarrollo y continúe siendo el principal generador de divisas del país.

Partiendo de ello, procederemos a analizar el fondo del texto sustitutivo del proyecto de ley aprobado el 9 de setiembre de 2020.

II. SOBRE LA OPINIÓN JURÍDICA OJ-140-2020 DEL 17 DE SETIEMBRE DE 2020 Y LOS CAMBIOS APLICADOS AL TEXTO CONSULTADO

Este órgano asesor se pronunció sobre el texto base del presente proyecto de ley, a través de la opinión jurídica OJ-140-2020 del 17 de setiembre de 2020, en la cual se indicó:

“(…) la presente iniciativa tiene como objetivo adicionar un párrafo final al artículo 50 de la Ley N° 6043, “Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre” del 02 de marzo de 1977 y sus reformas, por lo que procedemos a realizar un análisis comparativo de la norma vigente y la propuesta:

(…)

Como se observa de lo anterior, el artículo 50 vigente establece de forma general que las solicitudes de prórroga de las concesiones deberán ser gestionadas por el interesado dentro de los tres meses siguientes al aviso que dé la municipalidad sobre el vencimiento del plazo de su concesión.

En concordancia con lo anterior, el reglamento de esta Ley, Decreto Ejecutivo N° 7841 del 16 de diciembre de 1977, Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, señala:

“Artículo 53.- La prórroga de las concesiones autorizadas por el artículo 50 de la Ley, se ajustará a los siguientes trámites:

a) La Municipalidad deberá notificar al interesado la fecha de vencimiento de su concesión, con una anticipación no menor de seis meses ni mayor de un año. Dicha notificación podrá hacerse por medio de publicación de edicto en el Diario Oficial, directamente mediante notificador o, preferentemente, por carta certificada;

b) La solicitud de prórroga deberá hacerla el interesado ante la municipalidad en formulario suministrado para esos fines por el Registro General de Concesiones, dentro de los tres meses siguientes a la notificación. Aún cuando ésta no se hubiere practicado, el interesado podrá solicitar la prórroga dentro de los seis meses anteriores al vencimiento del plazo de la concesión;

c) Para que se le dé trámite a una solicitud de prórroga el concesionario deberá encontrarse al día en el pago del canon y haber cumplido con todas las demás obligaciones establecidas en la Ley, el reglamento y el contrato. En todo caso, la solicitud se tendrá como presentada en la fecha en que haga el pago o cumpla sus obligaciones;

d) La Municipalidad deberá remitir la solicitud de prórroga al ICT o al IDA, según corresponda. El instituto correspondiente deberá pronunciarse en el plazo de treinta días naturales debiendo notificar al interesado lo resuelto y contra ello cabrán los recursos administrativos que establezca la ley. Deberá además acompañarse plano catastrado del área de terreno parcialmente cedida.

La municipalidad tendrá un plazo de treinta días naturales, después de recibida la resolución definitivamente firme dictada por el instituto respectivo, para resolver sobre la solicitud.

( Así reformado por el artículo 3º del Decreto Nº 21756 de 24 de noviembre de 1992).

e) Si el interesado no está de acuerdo con las condiciones establecidas en la prórroga de la concesión, podrá interponer los recursos contemplados en el Código Municipal, dentro de los cinco días siguientes a la notificación.” (El subrayado no pertenece al original)

Conforme dicho numeral, el concesionario deberá solicitar la prórroga de su concesión dentro de los tres meses siguientes al aviso del vencimiento que emita la Municipalidad (lo cual se realizará con una anticipación al vencimiento no menor de seis meses ni mayor de un año), o bien, si este aviso no se realiza, el interesado podrá solicitar la prórroga dentro de los seis meses anteriores al vencimiento del plazo de la concesión.

Ahora bien, con la adición propuesta al artículo 50 de la Ley N° 6043 se permitirá al interesado, solicitar una prórroga anticipada al plazo de vencimiento de la concesión, en cuyo caso, la municipalidad podrá otorgarla, únicamente cuando el objetivo sea utilizar el plazo de los derechos de concesión como garantía financiera, para desarrollar nuevas inversiones y mejoras en el inmueble, o para readecuar condiciones crediticias.

Es decir, con la reforma propuesta, el concesionario podrá solicitar la prórroga al plazo de su concesión en cualquier momento, sin que exista un tiempo límite de anticipación, siempre y cuando requiera utilizar este plazo como garantía financiera (para nuevas inversiones y mejoras en el inmueble), o para readecuar condiciones crediticias.

En consecuencia, dicha propuesta se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin que este órgano asesor pueda pronunciarse sobre los aspectos de oportunidad y conveniencia que envuelven la tramitación del presente proyecto.

No obstante lo anterior, se sugiere respetuosamente ordenar la reglamentación necesaria para la ejecución de la reforma, toda vez que el Reglamento vigente no contempla los supuestos regulados en el presente proyecto de ley.

(…)” (El resaltado es del original) (OJ-140-2020 del 17 de setiembre de 2020)

Ahora bien, el 9 de setiembre de 2020, la Comisión Especial Permanente de Turismo dictaminó afirmativamente y de forma unánime el proyecto de ley, además, aprobó el texto sustitutivo que se consulta en esta ocasión. Así, con el fin de tener mayor claridad, emitimos el siguiente cuadro comparativo entre la norma vigente, el texto base y el texto sustitutivo aprobado, antes de referirnos sobre los cambios aplicados:

NORMA VIGENTE

Ley 6043

NORMA PROPUESTA

(Texto base)

NORMA PROPUESTA

(Texto sustitutivo)

Artículo 50.- Las concesiones podrán prorrogarse sucesivamente, al término de su vencimiento o de la prórroga anterior, por plazo no mayor que el estipulado en el artículo 48, siempre que lo solicite el interesado, lo acuerde la municipalidad respectiva y lo apruebe el Instituto correspondiente.

La solicitud deberá presentarse dentro de los tres meses siguientes al aviso que dé la municipalidad al interesado sobre su vencimiento del plazo de su concesión. Tales avisos podrá darlos la municipalidad, directamente o por medio de publicación en el Diario Oficial. Para tramitar la solicitud es indispensable que el interesado se encuentre al día en el pago del canon respectivo y que esté a derecho en el cumplimiento de las obligaciones que establece esta ley; si no lo estuviere o se encontrare atrasado en el pago se tendrá como presentada su solicitud en la fecha en que haga el pago o cumpla sus obligaciones. La solicitud de prórroga presentada extemporáneamente se tendrá como nueva solicitud de concesión.

En caso de prórroga, el canon a pagar será el vigente, conforme al reglamento correspondiente, a la fecha en que se acuerde la prórroga por la municipalidad respectiva.

Artículo 50.-

[…]

~~El interesado~~ podrá solicitar una prórroga anticipada, y la municipalidad respectiva podrá otorgarla, únicamente cuando el objetivo de la misma sea utilizar el plazo de los derechos de concesión, como garantía financiera, para desarrollar nuevas inversiones y mejoras en el inmueble, o para readecuar condiciones crediticias.

Artículo 50-

[…]

La persona concesionaria podrá solicitar de forma anticipada una prórroga, y la municipalidad respectiva podrá otorgarla únicamente cuando el objetivo sea utilizar los derechos de concesión como garantía financiera para desarrollar nuevas inversiones o realizar mejoras en el inmueble, o para readecuar o refinanciar condiciones crediticias propias de la actividad realizada en la zona concesionada, sin perjuicio de los requisitos señalados en el párrafo segundo del presente artículo. La solicitud podrá plantearse una vez que haya transcurrido al menos la mitad del plazo otorgado en la concesión.

Tal y como se muestra, el texto sustitutivo de la propuesta sustituye la indicación “el interesado” por “la persona concesionaria”, quien será el legitimado para solicitar la prórroga anticipada.

Además, incorpora la posibilidad de “refinanciar” las operaciones crediticias, y no solo readecuarlas, tal y como estaba previsto en el texto base. En ese sentido, producto de esta garantía financiera, los concesionarios podrán no solo readecuar las condiciones de créditos existentes, sino también refinanciarlos.

Por otro lado, el texto sustitutivo adicionó que, los derechos de concesión de la prórroga anticipada se podrán utilizar como garantía financiera, siempre y cuando el objetivo sea desarrollar actividades dentro de la zona concesionada.

Asimismo, señala que el trámite de prórroga anticipada deberá cumplir con los requisitos señalados en el párrafo segundo de este mismo artículo 50.

Finalmente, el texto sustitutivo dispone para poder realizar la solicitud de prórroga anticipada, deberá haber transcurrido como mínimo la mitad del plazo de la concesión.

Respecto a este último punto, debemos emitir la observación de que el concesionario ya no podrá solicitar la prórroga al plazo de su concesión en cualquier momento, tal y como estaba previsto en el texto base del proyecto, sino que, con el nuevo texto, ahora deberá esperar al menos el transcurso de la mitad del plazo de dicha concesión.

Conforme lo anterior, podemos concluir que el texto sustitutivo aprobado se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin que este órgano asesor pueda pronunciarse sobre los aspectos de oportunidad y conveniencia que envuelven la tramitación del presente proyecto.

No obstante, consideramos importante reiterar lo recomendado en la opinión jurídica OJ-140-2020 del 17 de setiembre de 2020, sobre ordenar la reglamentación necesaria para la ejecución de la reforma, toda vez que el Reglamento vigente (Decreto Ejecutivo N° 7841 del 16 de diciembre de 1977, Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) no contempla los supuestos regulados en el presente proyecto de ley.

III. CONCLUSIÓN

De lo expuesto se desprende que la aprobación o no del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda de manera respetuosa valorar la observación aquí señalada en cuanto a ordenar la reglamentación respectiva.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Abogada de la Procuraduría