Dictamen : 060 - del 01/03/2021

01 de marzo del 2021

C-060-2021

Señor

Alejandro Muñoz Villalobos

Presidente de la Junta Directiva

Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE)

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio Nº P-0389-2020, de fecha 10 de junio de 2020, –reasignado a este Despacho el pasado 6 de enero de 2021- y por medio del cual, habiendo acreditado la autorización dada por la Junta Directiva de RECOPE (art. 8.1, de la sesión ordinaria 5158-130, celebrada el lunes 8 de junio de 2020), consulta: “Si en el marco de una relación comercial de un privado con una Empresa Pública, deben aplicarse las eximentes de responsabilidad establecidos en el Art. 702 del Código Civil, o bien, los contenidos en el numeral 190 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública.”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. P-DJ-0510-2019, de 11 de junio de 2019, según el cual, directamente relacionado y en el marco de solicitudes y/o reclamos de estaciones de servicio frente a RECOPE, por reconocimiento del diferencial de fletes en el precio de venta de combustibles, por cambios de ruta provocados por cierres de vías –inundaciones, terremotos, bloqueos por huelgas, etc.-, concluye:

“Al tratarse RECOPE de una empresa pública constituida como sociedad anónima, su régimen jurídico es mixto, pues si bien está sujeta a los controles propios de los entes públicos, su actividad ordinaria se encuentra regida por el Derecho Mercantil, y por lo tanto, la relación jurídica de RECOPE con sus clientes es de naturaleza privada, comercial, derivada de un contrato mercantil.

Al haberse delimitado el derecho aplicable entre RECOPE y sus clientes, dado que se rige por el derecho comercial, es decir por el derecho privado, las acciones u omisiones de la Empresa frente a sus clientes podrían generar eventualmente responsabilidad civil subjetiva y de carácter contractual frente a éstos.

Que de conformidad con el Artículo 702 del Código Civil, se consideran límites a la responsabilidad civil de la Administración: la culpa de la víctima, fuerza mayor o caso fortuito.

De la normativa y jurisprudencia de cita, es claro, que cuando se configure en el marco de la relación contractual de RECOPE con sus clientes, alguno de los eximentes de responsabilidad contenidos en el numeral 702 del Código Civil (fuerza mayor, culpa de la víctima o caso fortuito), no le es atribuible a RECOPE la responsabilidad por los hechos que se deriven de estas conductas.”

Según se admite, esta consulta había sido planteada anteriormente mediante oficio No. P-0594-2019 de 27 de agosto de 2019, pero fue inadmitida mediante dictamen C-268-2019, de fecha 17 de setiembre de 2019, dado que no se adjuntó el acuerdo de la Junta Directiva de RECOPE, en el cual se dispusiera requerir nuestro criterio técnico jurídico.

No obstante, aun cuando se cumple esta vez con el requisito de admisibilidad aludido, y se mantiene el interés en lo consultado, analizado con detenimiento el objeto de su gestión podemos afirmar que en esta nueva gestión converge una circunstancia que igualmente nos impide ejercer nuestra función consultiva vinculante respecto de la pregunta formulada, pues si bien en apariencia ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su directa alusión, la existencia de asuntos concretos pendientes de resolución en sede administrativa.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una sólida jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten. Y en lo que interesa al presente asunto, hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 C-026-2015, C-042-2016, C-143-2017, C-023-2019 y C-003-2020), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función administrativa propia de la Administración activa, pues el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

Por ello, en el dictamen C-268-2019, op. cit., se les advirtió, entre otras cosas, que las interrogantes debían versar sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, y para lo cual se requiere nuestro criterio jurídico.

Y en el caso que nos ocupa, si bien es cierto la interrogante ha sido formulada en términos generales y abstractos, el criterio legal remitido hace referencia específica a “reclamos por reconocimiento por flete”, por parte de clientes (Estaciones de Servicio) de RECOPE, a los que les resultaría aplicable el criterio vinculante que se nos pide emitir. Es decir, pese a que la consulta no hace referencia a un caso concreto, el criterio legal adjunto sí expone una situación concreta y específica. Por tanto, de dar respuesta a su consulta con el criterio legal que la acompaña, estaríamos refiriéndonos indirectamente a esa situación concreta, lo cual, como ya se advirtió, ello escapa, por mucho, a nuestra función consultiva (En similar sentido, véanse los dictámenes nos. C-139-2017 de 20 de junio de 2017, C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-246-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-046-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-003-2020, op. cit.).

Por lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Se deniega su trámite y se archiva.

En todo caso, en especial y excepcional consideración del tiempo transcurrido desde que se formuló la presente consulta, y por el innegable interés de su promotora en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer, de algún modo, las dudas que formula, con el único afán de orientarla en la búsqueda de respuestas a esas interrogantes, reseñamos que, conforme a la jurisprudencia judicial y administrativa, RECOPE es una empresa pública organizada como sociedad mercantil, regulada originariamente por el Código de Comercio (Dictamen C-144-2000, de 26 de junio de 2000 y resolución No. 2019-009226 de las 17:20 hrs. del 22 de mayo de 2019, Sala Constitucional). Véase que nace y se mantiene como una sociedad anónima, con la particularidad de que esta sociedad anónima pertenece al Estado costarricense, según lo dispuesto por la Ley N⁰ 5508 del 17 de abril de 1974, mediante la cual el estado adquiere la totalidad de las acciones. En este sentido, puede categorizarse a RECOPE como una empresa pública, propiedad del Estado, en virtud de la titularidad de su capital social. Sin embargo, por la organización de su personalidad jurídica no es un ente institucional, ya que se encuentra constituida bajo forma societaria común. (En este mismo sentido ver dictámenes C-144-2000 op cit.; C-069-99, de 9 de abril de 1999 y C-326-2014, de 8 de octubre de 2014). A pesar de estar estructurada como sociedad anónima, es una empresa pública de carácter nacional, cuya organización y gestión se rigen por el Derecho Público. Sólo su actividad considerada ordinaria, se regula por el Derecho Privado. Por lo que, de acuerdo a su especialidad funcional, en el procesamiento, transporte y comercialización a granel del petróleo y sus derivados, se rige por el Derecho Privado, que es más flexible (Resolución No. 000653-F-04 de las 11:40 hrs. del 5 de agosto de 2004, Sala Primera). Por consiguiente, en lo no regido expresamente por disposiciones especiales, todas ellas de Derecho Público, la empresa pública se rige por las reglas comunes del Derecho Privado. Y en cuanto al régimen de responsabilidad civil aplicable, puede identificarse, en primer término, la responsabilidad contractual, cuyo origen radica en el incumplimiento de una obligación convenida libremente por las partes; o, extracontractual, en los casos en que se incumpla con el deber general de no causar daño a los demás (Resolución No. 000846-F-S1-2008, de las 11:22 hrs. del 18 de diciembre de 2008, Sala Primera).En uno y otro caso la legislación y criterios de interpretación son diferentes. Así la responsabilidad contractual está íntimamente relacionada con la materia de contratos. Consecuentemente en el contenido de cada uno de ellos se encuentran reglas de la responsabilidad derivada del contrato. Asimismo, de las disposiciones, sean de la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, así como las de derecho privado aplicables de conformidad con el párrafo 2, artículo 3, de la Ley General de la Administración Pública (arts. 701 y ss del Código Civil). Mientras que la responsabilidad extracontractual, en cambio, se rige por disposiciones de naturaleza distinta. Hasta la promulgación de la Ley General de la Administración Pública (la cual entró en vigencia en abril de 1979), el régimen relativo a la responsabilidad extracontractual de la Administración descansó en los artículos 9 y 41 de la Constitución Política; 1045 y 1048 del Código Civil. A partir de dicha ley, se contó entonces con una normativa especial reguladora de la materia (Resolución No. 001245-F-S1-2010, de las 09:45 hrs. del 21 de octubre de 2010, Sala Primera). En cualquier tipo de responsabilidad, es indispensable que exista un nexo causal entre la conducta o situación que motiva la lesión y el daño que sufre la víctima, ligamen que se rompe en caso de mediar alguna eximente a saber: fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero, a más del caso fortuito, para las hipótesis en que es admisible [1] (Resolución No. 000846-F-S1-2008, op. cit.). Sobre los alcances conceptuales de esas figuras, como causas liberatorias de responsabilidad (Entre otras muchas, las resoluciones Nos. 000211-F-2005 de las 09:40 hrs. del 7 de abril de 2005; 584-F-2005 de las 10:40 hrs. del 11 de agosto del 2005; 000074-F-2007 de las 10:15 hrs. del 2 de febrero de 2007; 213-2008 de las 08:20 hrs. del 25 de marzo de 2008; 00182-A-S1-2016 de las 10:06 hrs. del 3 de marzo de 2016 y 003118-F-S1-2019 de las 15:36 hrs. del 10 de octubre de 2019, todas de la Sala Primera). Acerca de la aplicación del ordinal 702 del Código Civil a una relación de suministro de gas pactada con RECOPE (Resolución No. 000262-F-99 de las 15:40 hrs. del 21 de mayo de 1999, Sala Primera). Y sobre huelga de empleados y trabajadores de JAPDEVA, como hecho de tercero eximente de responsabilidad por daños presuntamente irrogados a tercero, derivados por la no prestación continua del servicio (Resolución No. 00773-F-S1-15 de las 14:10 hrs. del 9 de julio de 2015, Sala Primera).

Le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/; y la jurisprudencia judicial en: nexuspj.poder-judicial.go.cr.

Conclusión:

Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión, por estar referida a un asunto concreto pendiente de resolver por la Administración, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

[1] Sobre las razones para excluir el Caso Fortuito como eximente de responsabilidad objetiva de la Administración, véase JINESTA LOBO. Ernesto. (2005). Tratado de Derecho Administrativo. op cit. supra nota 2. Pp 110-111.