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Opinión Jurídica : 043 - del 26/02/2021
26
de febrero 2021
OJ-043-2021
Licenciada
Daniella Argüello Bermúdez
Jefe de Área
Comisiones
Legislativas VII
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Con
aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su
oficio AL-CJ 21280-0613-2019 del 8 de agosto de 2019, reasignado a esta oficina
el día 5 de enero de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el
proyecto de ley denominado “Ley para la protección de la democracia
participativa: Reforma de los artículos 1, 5 y 6 de la Ley de Iniciativa
Popular, Ley 8491 del 09 de marzo del 2006", el cual se tramita bajo el
número de expediente 21.280, en la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos.
Previamente
debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor
únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente,
la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en
ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.
A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante
labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender
las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados,
advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre
determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.
Indicando
lo anterior con relación al
presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días
concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante
ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de
Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
Finalmente, debemos aclarar que la emisión de nuestros pronunciamientos
no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política,
ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de
octubre de 1989), en tanto lo consultado por usted no concierne a una petición
pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y
emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto
al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva
como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia
n.°2019-23112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre del 2019:
“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la
Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad
con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual
una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos
consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por
consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.” (El
subrayado no es del original).
I.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El presente proyecto de ley
tiene como objetivo la reforma de los artículos 1, 5 y 6 de la Ley de
Iniciativa Popular, Ley 8491 del 09 de marzo de 2006, con el fin de eliminar la
figura de la caducidad y evitar el archivo automático de los proyectos de ley
en esa materia, garantizando que la Asamblea Legislativa se pronuncie sobre
ellos. Además, pretende establecer una tramitación expedita de estas
iniciativas, conforme lo permite el Reglamento de la Asamblea Legislativa.
En este supuesto, conforme el texto
actualizado del proyecto en la Comisión, el Plenario Legislativo deberá
acordar el procedimiento a aplicar en un plazo de sesenta días hábiles. Si el
Plenario Legislativo no acordara un procedimiento en dicho plazo, se le
aplicará el procedimiento abreviado contemplado en el Reglamento de la Asamblea
Legislativa.
Al respecto, la exposición de
motivos señala:
“(…) Uno de
los instrumentos implementados para hacer realidad la participación ciudadana,
fue la implementación del mecanismo de iniciativa popular mediante la reforma
constitucional de los artículos 105 y 123 de la Constitución Política, lo cual
significó un gran avance en la implementación del derecho fundamental de
iniciativa popular.
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de las
diferentes fracciones políticas con representación en la Asamblea Legislativa,
el advenimiento del plazo establecido en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa
Popular, ha significado que el proyecto se someta a votación sin haber cumplido
con un procedimiento legislativo que garantice la discusión de los proyectos en
cuestión. Por estas razones se ha
dificultado que la Asamblea se pronuncie sobre el asunto, ya que la
imposibilidad de debatir sobre el fondo y enmendarlo por el cumplimiento del
plazo, genera resistencia para la emisión de un acto final. (…)”
Partiendo de ello,
procederemos a analizar el articulado del proyecto de ley, según el texto actualizado en la
Comisión.
II. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE
LEY
Mediante
Ley N° 8281 del 28 de mayo de 2002, se modificaron algunos artículos de la
Constitución Política, entre los que se encuentra el artículo 123,
incorporándose la figura de la iniciativa popular, como mecanismo de formación
de las leyes. Dicho artículo señala:
"Artículo 123.—Durante las sesiones ordinarias, la iniciativa para formar las leyes le
corresponde a cualquier miembro de la Asamblea Legislativa, al Poder Ejecutivo,
por medio de los ministros de Gobierno y al
cinco por ciento (5%) como mínimo, de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral,
si el proyecto es de iniciativa popular.
La
iniciativa popular no procederá cuando se trate de proyectos relativos a
materia presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobación de empréstitos y
contratos o actos de naturaleza administrativa.
Los proyectos de ley de iniciativa
popular deberán ser votados definitivamente en el plazo perentorio indicado en
la ley, excepto los de reforma constitucional, que seguirán el trámite previsto
en el artículo 195 de esta Constitución.
Una ley adoptada por las dos
terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa, regulará
la forma, los requisitos y las demás condiciones que deben cumplir los
proyectos de ley de iniciativa popular." (La negrita no forma parte del original)
En
desarrollo de dicho precepto constitucional, se emitió la Ley de Iniciativa
Popular N° 8491 del 9 de marzo de 2006, en la cual se regula lo relativo a la
iniciativa popular en el proceso de formación de leyes o reformas parciales a
la Constitución Política (artículo 1), así como el procedimiento para ejercer
dicho mecanismo (artículo 2). De igual forma, se establece un procedimiento de
revisión de firmas por parte del Tribunal Supremo de Elecciones (artículo 3),
el cual trasladará la propuesta a la Asamblea Legislativa para el respectivo
trámite del proyecto de ley.
Una
vez que el asunto se encuentra en el seno de la Asamblea Legislativa, la ley
establece que el proyecto deberá tramitarse por los procedimientos legislativos
ordinarios que al efecto contempla el Reglamento de la Asamblea Legislativa.
La reforma que
se plantea pretende precisamente flexibilizar el trámite de dichas iniciativas
y eliminar la caducidad en estos proyectos de ley.
Debemos advertir, en
primer lugar, que la competencia asesora reconocida legalmente a esta
Procuraduría, no nos faculta para pronunciaremos sobre la oportunidad y
conveniencia del proyecto de ley, pues tal aspecto debe ser valorado por el
legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad. Por tanto, únicamente emitiremos
observaciones generales, desde el punto de vista jurídico o de técnica
legislativa.
En segundo lugar,
debemos señalar que, el 2 de octubre de 2019, la Comisión Permanente de Asuntos
Jurídicos dictaminó afirmativamente por mayoría el presente proyecto de ley,
por lo que nos referiremos al texto actualizado en dicha sede.
Artículo único del proyecto
El
proyecto de ley en estudio contiene un artículo único, con el cual se pretende
reformar los numerales 1, 5 y 6 de la Ley de Iniciativa Popular, Ley 8491 del 09 de marzo de
2006.
A continuación, nos permitimos transcribir ambas versiones
del texto para un mayor detalle, advirtiendo que, el subrayado corresponde
al texto que está siendo añadido.
Artículo 1
|
Ley No. 8491 |
Texto actualizado del
proyecto de ley |
|
Artículo 1º-Iniciativa. Durante el
período de sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa, un cinco por
ciento (5%), como mínimo, de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral podrán
ejercer la iniciativa para formar las leyes o reformar parcialmente la
Constitución Política.
|
Artículo 1- Iniciativa Durante el período de sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa,
un cinco por ciento (5%), como mínimo, de los ciudadanos inscritos en el
padrón electoral podrán ejercer la iniciativa para formar las leyes o
reformar parcialmente la Constitución Política. Por el principio de progresividad del
derecho fundamental de iniciativa popular, la interpretación de la presente
ley deberá ser siempre a favor de garantizar la plena efectividad del
derecho, desde la presentación de la iniciativa y hasta su tramitación final
en la Asamblea Legislativa. La iniciativa popular no procederá cuando se trate de proyectos
relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobación de
empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa. |
Conforme
se aprecia, la reforma planteada al artículo
1 de la Ley de Iniciativa Popular incorpora el principio de
progresividad del derecho fundamental de iniciativa popular, señalando que
la interpretación de esta ley deberá ser siempre a favor de garantizar la plena
efectividad de este derecho, desde la presentación de la iniciativa y hasta su
tramitación final en la Asamblea Legislativa.
Dicho
principio ha sido referenciado por la Sala Constitucional de la siguiente
manera:
“… V. El principio de progresividad de los derechos
humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los
artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y
Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y
artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo
de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida
de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos
humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente
(art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado
para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de
progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de
las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas
consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el
principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o
protección alcanzada…” (El subrayado no
pertenece al original) (Sala Constitucional, voto No. 13367-2012 de las
11:33 horas del 21 setiembre de 2012).
Conforme
lo anterior, consideramos que el reconocimiento del principio de progresividad
en el presente proyecto de ley, es acorde con las normas constituciones y los
principios de derecho internacional en materia de derechos humanos.
Artículo 5
|
Ley No. 8491 |
Texto actualizado del
proyecto de ley |
|
Artículo 5º-Trámite legislativo. El proyecto deberá tramitarse |
Artículo 5- Trámite Legislativo El proyecto
deberá tramitarse mediante alguno de los procedimientos extraordinarios
establecidos en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. El Plenario
Legislativo deberá acordar el procedimiento respectivo, para lo cual contará
con sesenta días hábiles. Si el Plenario Legislativo no acordara un
procedimiento en el plazo establecido, se le aplicará el procedimiento
abreviado contemplado en el Reglamento supra citado. Iniciará el
trámite legislativo sin necesidad de ser publicado. En todo caso, deberá publicarse un extracto
de referencia que permita ubicarlo en la corriente legislativa. |
La
reforma propuesta al artículo 5, plantea que los proyectos de iniciativa
popular deberán tramitarse mediante alguno de los procedimientos
extraordinarios establecidos en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, para
lo cual, el Plenario Legislativo deberá acordar el procedimiento en un plazo de
sesenta días hábiles. De lo contrario, se le aplicará el procedimiento
abreviado contemplado en dicho Reglamento.
Al
respecto, debemos señalar que el artículo 123 de la Constitución, delega en la
ley lo relativo al trámite y votación de los proyectos de ley de iniciativa
popular, por lo que, en principio, es válido que mediante el presente proyecto
se autorice la utilización de los procedimientos extraordinarios regulados en
el Reglamento de la Asamblea Legislativa.
No obstante lo anterior, debe considerarse que la norma
constitucional excluye de tal posibilidad a los proyectos de ley de iniciativa
popular referentes a reformas constitucionales, en cuyo caso debe estarse al
procedimiento dispuesto en el numeral 195 de la Constitución.
Dado
ello, estimamos prudente hacer la salvedad en la norma que se propone, para
evitar problemas futuros de constitucionalidad.
Artículo 6
|
Ley No. 8491 |
Texto actualizado del
proyecto de ley |
|
Artículo 6º-Plazo para la votación definitiva de los
proyectos de ley. Los proyectos
de iniciativa popular deberán ser votados en la Asamblea Legislativa, en un plazo
máximo de dos años, salvo si se refieren a reformas constitucionales, en cuyo
caso, seguirán el trámite previsto en el artículo 195 de la Constitución
Política. El cómputo del plazo se iniciará a partir de la fecha en que
|
Artículo 6- Plazo para la votación definitiva de
los proyectos de Ley Los proyectos de
iniciativa popular deberán ser votados en la Asamblea Legislativa, en un
plazo máximo de dos años, salvo si se refieren a reformas constitucionales,
en cuyo caso, seguirán el trámite previsto en el artículo 195 de la
Constitución Política. El cómputo del
plazo se iniciará a partir de la fecha en que el Plenario
Legislativo acuerde el procedimiento respectivo, o en su defecto, se inicie
con el procedimiento abreviado en los casos en los que el Plenario
Legislativo no acuerde el procedimiento en el plazo establecido por esta ley,
y se suspenderá durante los
recesos legislativos y las sesiones extraordinarias, si no es convocado por
el Poder Ejecutivo, así como por la realización de consultas obligatorias
o consultas de constitucionalidad. Si vencido este
plazo, el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá de ser
conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario
Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, según sea el
caso. Para estos efectos, si la
iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los
trámites. Las mismas reglas serán
aplicables al trámite en segundo debate y al conocimiento de los informes de
la Comisión de Consultas de Constitucionalidad. El Plenario
deberá emitir una votación final por el fondo de los proyectos de ley de
iniciativa popular, de conformidad con las reglas establecidas en la
Constitución Política, en esta ley y el Reglamento de la Asamblea
Legislativa. Bajo ninguna
circunstancia, el proyecto de ley se tendrá por caduco ni archivado por el
vencimiento del plazo establecido en esta norma. |
La
reforma plantea incorporar dentro del artículo 6 que, el cómputo del plazo para
la votación definitiva, iniciará a partir de la fecha en que el Plenario
Legislativo acuerde el procedimiento respectivo o, de lo contrario, a partir
del inicio del trámite del procedimiento abreviado. Asimismo, se adiciona que
este plazo se suspenderá por la realización de consultas obligatorias o consultas
de constitucionalidad y se señala que, el Plenario, deberá emitir una votación
final por el fondo de los proyectos de ley, según lo establece la Constitución
Política, la ley y el Reglamento de la Asamblea Legislativa.
Finalmente,
añade que, bajo ninguna circunstancia, el proyecto se tendrá por caduco ni
archivado por el vencimiento del plazo establecido en esta norma, sean 2 años
como máximo.
La
anterior propuesta de reforma, se enmarca dentro de los parámetros legales y
constitucionales, por tanto, su aprobación es una potestad del legislador.
Disposiciones transitorias
El
Transitorio único incluido dentro del presente proyecto dispone que, los
proyectos de ley que a la entrada en vigencia de esta reforma se tramiten
mediante el mecanismo de iniciativa popular, se les aplicará el
procedimiento abreviado de manera inmediata y el plazo para que la Asamblea
se pronuncie, contará a partir del momento en que el Tribunal Supremo de
Elecciones realizó el traslado del expediente a la Asamblea Legislativa.
Al
respecto, conviene emitir la observación sobre el artículo 1 de la Ley 8491,
Ley de Iniciativa Popular, el cual permite tramitar proyectos de ley mediante
el mecanismo de iniciativa popular con el fin de reformar parcialmente a la
Constitución Política, en cuyo caso, no podría aplicárseles el proceso
abreviado, en virtud de la exclusión ya indicada que establece el numeral 123
constitucional y lo que dispone el artículo 178 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa. Señala este último numeral:
“Artículo 178.- De la moción y admisibilidad para
aplicar un procedimiento abreviado
Por medio de una moción de orden la Asamblea
Legislativa podrá acordar, en cualquier momento, la aplicación del presente
procedimiento abreviado a un proyecto de ley.
(…)
Se exceptúan de este procedimiento los proyectos de
reforma constitucional, así como los tratados y
convenios internacionales referentes a la integridad territorial o a la
organización política del país.”
(El subrayado no pertenece al original)
En consecuencia, se sugiere de forma
respetuosa incluir dicha excepción en el transitorio único del proyecto en
estudio, a fin de evitar dudas de interpretación de la norma que se pretende
aprobar.
III.
CONCLUSIÓN
De lo expuesto podemos
llegar a las siguientes conclusiones:
a) El proyecto de ley plantea la reforma de los artículos 1, 5 y 6 de la Ley de
Iniciativa Popular, Ley 8491 del 09 de marzo de 2006, con el objeto de hacer
efectivo el derecho de iniciativa popular, eliminando la figura de la caducidad
en los casos del vencimiento del plazo y aplicando los procedimientos
extraordinarios establecidos en el Reglamento de la Asamblea Legislativa;
b) La aprobación o no del presente proyecto de ley se enmarca dentro del
ámbito de discrecionalidad del legislador.
c) No obstante, se recomienda
valorar la observación específica realizada en cuanto a excluir los supuestos
de iniciativa popular relacionados con reformas constitucionales, cuyo
procedimiento debe sujetarse a lo dispuesto en el artículo 123 de la
Constitución y el artículo 178 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda
Mora Madrigal
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
OJ-043-2021
PROCEDIMIENTO PARA LA
FORMACIÓN DE LEYES. PROYECTOS DE LEY DE INICIATIVA POPULAR. PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD. CADUCIDAD.
La Licenciada Daniella Argüello Bermúdez, Jefe de Área de las Comisiones
Legislativas VII solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado
“Ley para la protección de la democracia participativa: Reforma de los
artículos 1, 5 y 6 de la Ley de Iniciativa Popular, Ley 8491 del 09 de marzo
del 2006", el cual se tramita bajo el número de expediente 21.280, en la
Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos.
Mediante la
opinión jurídica OJ-043-2021 del 26 de febrero de 2021, suscrito por Silvia
Patiño Cruz, Procuradora y Yolanda Mora Madrigal, abogada de la Procuraduría,
se concluyó lo siguiente:
a)
El proyecto de ley plantea la reforma de los artículos 1, 5 y 6
de la Ley de Iniciativa Popular, Ley 8491 del 09 de marzo de 2006, con el
objeto de hacer efectivo el derecho de iniciativa popular, eliminando la figura
de la caducidad en los casos del vencimiento del plazo y aplicando los
procedimientos extraordinarios establecidos en el Reglamento de la Asamblea
Legislativa;
b) La aprobación o
no del presente proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de
discrecionalidad del legislador.
c)
No obstante, se recomienda valorar la observación
específica realizada en cuanto a excluir los supuestos de iniciativa popular
relacionados con reformas constitucionales, cuyo procedimiento debe sujetarse a
lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución y el artículo 178 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa.