Dictamen : 055 - del 25/02/2021

25 de febrero de 2021

C-055-2021

Señora

Xinia Chaves Quirós

Directora Ejecutiva

Instituto del Café de Costa Rica

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. DEJ/394/2020 de 18 de junio de 2020, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre “si el ICAFE forma parte del sector público dentro de los alcances y obligaciones contenidas en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.”

Pese a la generalidad de la consulta, entendemos que su objeto es determinar si al ICAFE le resultan aplicables las disposiciones del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (no. 9635 de 3 de diciembre de 2018) relativas a la Responsabilidad Fiscal de la República, puesto que más adelante se indica que esa “precisión jurídica es indispensable para definir los alcances de la regla fiscal en el ICAFE, partiendo de que el desarrollo legal de la denominada regla fiscal se deriva del artículo 176 de la Constitución Política en lo relativo al Presupuesto Ordinario de la República.”

Asimismo, en el criterio de la Asesoría Legal Institucional que se adjunta (oficio no. UAJ/111/2020 de 11 de junio de 2020), se concluye que al ICAFE no le resulta aplicable la regla fiscal dispuesta en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en virtud de que, al ser un ente público no estatal, no forma parte del sector público no financiero y porque su patrimonio no forma parte de la Hacienda Pública.

I. Sobre lo consultado.

El Título IV de la Ley no. 9635, como lo establece el artículo 4°, establece reglas de gestión de las finanzas públicas, con el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal. Una de esas medidas es el establecimiento de una regla fiscal, que consiste en imponer un límite al crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno central a PIB, tal y como la define el artículo 9° de la Ley.

El punto central de esta consulta es determinar si al ICAFE le resultan aplicables esas reglas de gestión de las finanzas públicas, y, para esos efectos, los artículos 5° y 6° de la Ley, disponen:

“Artículo 5°- Ámbito de aplicación. La regla fiscal será aplicable a los presupuestos de los entes y los órganos del sector público no financiero.”

“Artículo 6°- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

a) La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), únicamente en lo que se refiere a los recursos del régimen de invalidez, vejez y muerte (IVM) y el régimen no contributivo que administra dicha institución.

b) Toda empresa pública que participe de forma directa en cualquier actividad abierta al régimen de competencia, pero solo en lo relativo a dicha actividad. Esta norma dejará de aplicar cuando la empresa solicite un rescate financiero al Poder Ejecutivo o cuando su coeficiente deuda sobre activos sea superior al cincuenta por ciento (50%).

c) La Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope) únicamente en lo que corresponde a la factura petrolera.

d) Las municipalidades y los concejos municipales de distrito del país. No obstante, el presente título será aplicable a aquellos recursos de los presupuestos de las municipalidades y concejos municipales de distrito, provenientes de transferencias realizadas por el Gobierno central. (Así adicionado el inciso anterior por el artículo 11 de la Ley para apoyar al contribuyente local, y reforzar la gestión financiera de las municipalidades, ante la emergencia nacional por la pandemia del covid-19, N° 9848 del 20 de mayo del 2020)

e) Los comités cantonales de deportes. (Así adicionado el inciso anterior por el artículo 11 de la Ley para apoyar al contribuyente local, y reforzar la gestión financiera de las municipalidades, ante la emergencia nacional por la pandemia del covid-19, N° 9848 del 20 de mayo del 2020)”

Por su parte, el artículo 1° del Reglamento al Título IV de la Ley 9635 (Decreto Ejecutivo no. 41641 de 9 de abril de 2019), establece cuáles son los órganos del sector público no financiero a los que se refiere el numeral supra citado, y dice:

“Artículo 1°.- Ámbito de aplicación. La Regla Fiscal para el control del crecimiento del gasto corriente o del gasto total conformado por el gasto corriente y de capital, según corresponda, en apego a los parámetros estipulados en el artículo 11 del Título IV aquí reglamentado, se aplicará al Sector Público no Financiero (SPNF), que según lo dispuesto en el clasificador institucional vigente comprende:

·El Gobierno Central, entendido como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, y las dependencias y los órganos auxiliares de estos.

·Instituciones Descentralizadas No Empresariales y sus órganos desconcentrados.

·Gobiernos Locales (únicamente en lo que se refiere a aquellos recursos de los presupuestos provenientes de transferencias corrientes y de capital, cuando corresponda, realizadas por el Gobierno Central a las municipalidades y los concejos municipales de distrito del país).

·Empresas Públicas no Financieras.

Serán consideradas dentro del ámbito de aplicación de la Regla Fiscal para el período correspondiente, todas las entidades listadas en el detalle del Clasificador Institucional y sus anexos que correspondan al SPNF, así como aquellas no incluidas pero que ya cuenten con un código pre-asignado provisional otorgado por la Comisión de Clasificadores y que para su formalización como parte del SPNF, solo esté pendiente su publicación en el citado clasificador y que asimismo cuenten con un presupuesto ordinario aprobado que cubra todo el periodo.

(Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 42745 del 19 de noviembre del 2020)”

El Clasificador Institucional del Sector Público (Decreto Ejecutivo no. 38544 de 23 de mayo de 2014), al que hace referencia el artículo anterior, establece que dicho Sector se divide en dos grandes grupos: el Sector Público Financiero y el Sector Público no Financiero.

El primero de esos Sectores “incluye las instituciones dedicadas a la intermediación, movilización y distribución del ahorro del país, mediante la creación de activos financieros para ser transados por los agentes económicos. Sus fines específicos son: captar ahorros, conceder préstamos, proporcionar seguros, compra y venta de divisas y otros servicios financieros. Incluye, además, las instituciones que ejercen funciones de autoridad monetaria, supervisión y control del sector financiero.”

Luego, el Sector Público no Financiero, “comprende las instituciones que realizan funciones económicas de gobierno como son la provisión de bienes y servicios fuera de mercado a la comunidad, así como las empresas públicas no financieras que realizan actividades comerciales y productivas pertenecientes al Gobierno o controladas por éste.”

Se divide en dos subsectores, el Gobierno General y las Empresas Públicas no Financieras. Y, dentro del subsector Gobierno General, incluye el Gobierno de la República, las Instituciones Descentralizadas no Empresariales y los Gobiernos Locales.

Dispone que las Instituciones descentralizadas no empresariales “son instituciones con personalidad jurídica plena y patrimonio propio que realizan función de gobierno en el ámbito nacional, a quienes les ha sido asignada una competencia específica en la satisfacción de un fin público determinado. Además, presentan cierto grado de autonomía administrativa, política y organizativa, pero están sujetas a la tutela administrativa del Estado. Incluye aquellos entes públicos no estatales con características similares al resto de las instituciones que conforman este grupo.”

Expuesto lo anterior, debe señalarse que el ICAFE es un ente público no estatal, por disposición expresa del legislador, según el artículo 126 de la Ley sobre Régimen de Relaciones entre productores, beneficiadores y exportadores de café (no. 2762 de 21 de junio de 1961).

Y, sobre la naturaleza jurídica de esa institución, hemos considerado que:

“Se trata de una entidad de carácter corporativo de base privada dirigida hacia la consecución de un fin sectorial: lograr un régimen equitativo de relaciones entre productores, beneficiarios y exportadores de café, que garantice una participación racional y cierta de cada sector en el negocio cafetalero (artículo 1 de la Ley N.° 2762). El carácter corporativo del ICAFE se deriva tanto de la integración del Congreso Nacional Cafetalero, órgano superior de la entidad, como de la de su Junta Directiva.

(…)

Es claro, entonces, que la intención del legislador fue crear una entidad de base asociativa, de modo que su órgano superior, integrado con los representantes de todos los sectores de la actividad, es el encargado de adoptar las decisiones fundamentales del ente. En este sentido, el artículo 109 de la Ley N.° 2762 dispone expresamente que el Congreso Nacional Cafetalero es el órgano superior de dirección y administración del ICAFE.

Por demás, el ICAFE cumple con las características generales que definen a los entes públicos no estatales, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, ya que se trata de un ente con patrimonio propio (artículos 102 y 108) al que le ha sido delegado el ejercicio de potestades administrativas en relación con un sector específico de la economía nacional. Ya la Sala Constitucional, en sentencia N.° 5483-95 de las 9:30 horas del 6 de octubre de 1995, señalaba en relación con la denominada “administración corporativa”:

«En realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controladas por ella misma (...) Esto implica que los colegios profesionales, como ha quedado dicho, sean corporaciones de Derecho público, porque en ellos se cumplen las notas esenciales que ha desarrollado la doctrina del Derecho público costarricense…»

Ahora bien, el ICAFE, como ente público no estatal, integra la Administración Pública de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que se encuentra sujeto al principio de legalidad. Se trata en este caso de un ente público menor, con patrimonio propio, que forma parte de la administración descentralizada y que representa los intereses de un sector específico: el cafetalero.

Como bien se indicó en el dictamen C-380-2004 del 21 de diciembre del 2004:

«En referencia a los fines del ente y los intereses bajo los que actúa, el ordenamiento diferencia entre entes públicos estatales y entes públicos no estatales. Conforme esa doctrina, el ente público no estatal tiene naturaleza pública en razón de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento. Es decir, es titular de potestades administrativas, en cuyo ejercicio puede emitir actos administrativos, sin que al efecto se diferencie de un ente público ‘estatal’. Y es que de existir diferencia, ésta radicaría en la titularidad de los fines, que han de ser de ‘interés general’, pero sin que sea necesario que coincidan en todo o en parte con los fines del Estado. Se considera que los fines son de un interés general menos intenso que el que satisface el Estado. Tal es el caso de los colegios profesionales o entidades representativas de sectores productivos.»” (Dictamen no. C-397-2005 de 15 de noviembre de 2005. En igual sentido, véanse los dictámenes nos. C-303-2012 de 6 de diciembre de 2012 y C-203-2013 de 26 de setiembre de 2013).

Conforme con lo expuesto y según lo indicado por el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978), no existe ninguna duda de que el ICAFE es un ente público no estatal que, en esa condición, integra la administración pública descentralizada. El calificativo de “no estatal” no desnaturaliza su condición pública o su pertenencia al Sector Público costarricense, sino que, como ya se apuntó, esa clasificación responde a que los fines generales que persigue tienen una intensidad menor, lo cual no significa, de ninguna manera, que se trate de intereses meramente privados.

Reafirmando que el ICAFE es un ente público menor, específicamente, un ente público no estatal, con patrimonio propio, que forma parte de la administración descentralizada y que ejerce una función pública delegada por el Estado, es claro que se trata de una institución perteneciente al Sector Público no Financiero, clasificada dentro del subsector Gobierno General y dentro de las denominadas Instituciones Descentralizadas no Empresariales.

Efectivamente, el Clasificador Institucional incluye expresamente al ICAFE dentro de esa categoría, identificándolo con código número 1.1.1.2.220.000.

En consecuencia, al tenor literal de las normas expuestas, resulta claro que el ICAFE está sujeto a las disposiciones del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

Con base en lo dispuesto por esas normas, y considerando si existe alguna previsión constitucional que permita discutir su aplicación, hemos determinado la sujeción o no de otros organismos públicos a la regla fiscal. Por ejemplo, en el dictamen no. C-380-2019 de 20 de diciembre de 2019, indicamos:

“El ámbito de aplicación del Título IV de la Ley 9635 es determinado por los artículos 5 y 6 de dicha Ley…

(…)

De lo que se sigue que, por principio, todo ente y órgano del sector público no financiero resulta concernido por la regla fiscal. Se exceptúan los entes a que se refiere el artículo 6 de la Ley La Dirección Nacional de Notariado es un órgano desconcentrado que no ejerce actividad financiera, por lo que debe considerarse parte del sector público no financiero. Por otra parte, no está contemplada en las excepciones de ley ni cuenta con una regulación constitucional que permita discutir esa aplicación. Por lo que se le aplica la regla fiscal.” (En similar sentido, véase el dictamen no. C-465-2020 de 25 de noviembre de 2020).

Aunado a lo anterior, debe precisarse que, como ya hemos señalado en otras oportunidades, el ámbito de aplicación de la regla fiscal no depende de la naturaleza de los fondos que administran las instituciones, sino de su pertenencia o no al sector público no financiero:

“En principio, la Ley 9371 tiene como ámbito orgánico las entidades públicas estatales o no estatales, los órganos, los entes públicos y o privados que administren recursos públicos, producto de transferencias de los presupuestos de la República o, en general del presupuesto de la Administración Central. En ese sentido, la pretensión es que rija para todo organismo, público o privado, que reciba recursos producto de transferencia de los presupuestos de la República.

(…)

En la medida en que la Ley de Presupuesto establezca una transferencia o asigne recursos a un ente privado o un ente descentralizado y obviamente a un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, para su financiamiento, ese organismo quedará cubierto por la Ley N. 9371, salvo norma en contrario…

(…)

Distinto ámbito de aplicación tiene la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. El espacio de aplicación de esta Ley en su Título IV es el sector público no financiero. El Título IV de la Ley 9635 no rige para ninguna entidad privada pero tampoco rige todos los organismos públicos. En principio, comprende todo organismo del sector público no financiero, salvo lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley. Ergo, para que la Ley 9635 sea aplicable, debe estarse ante organismos públicos y estos deben ubicarse dentro del sector de actividad no financiero.” (Dictamen no. C-392-2019 de 8 de octubre de 2019).

En ese sentido, nótese que el Título IV de la Ley 9635, contiene disposiciones que diferencian los efectos o consecuencias de aplicar la regla fiscal, según se trate de instituciones que administren fondos propios o que reciban fondos del presupuesto nacional.

Por ejemplo, el artículo 17 establece:

“Artículo 17- Destino de los superávit libres generados por la aplicación de la regla. En caso de que las entidades públicas que tengan pasivos generen un superávit libre al final del ejercicio presupuestario, este se destinará a amortizar su propia deuda. Tratándose del superávit libre generado por entidades que reciben transferencias del presupuesto nacional como consecuencia de la aplicación de la regla fiscal, tal superávit deberá reintegrarse al presupuesto nacional en el año siguiente a aquel en que se generó dicho superávit, para ser utilizado en la amortización de deuda o en inversión pública.”

Sobre ese artículo, hemos considerado que:

“El artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas solo puede ser aplicado a un organismo que sea parte del sector público no financiero… Ley que determina el destino de los superávits libres para las entidades que reciben transferencias del Presupuesto Nacional o que tienen pasivos propios, disponiendo que si el organismo concernido tiene pasivos propios, el superávit libre se destina a cubrir esos pasivos. Si no tiene pasivos y recibe transferencias, los recursos se reintegran al presupuesto nacional para ser utilizados en amortización de la deuda o bien, inversión pública.” (Dictamen no. C-392-2019 citado. En similar sentido véanse los dictámenes nos. C-072-2019 de 20 de marzo de 2019 y C-465-2020 de 25 de noviembre de 2020).

También, debe tomarse en cuenta que en la exposición de motivos del proyecto de ley no. 20580 que dio origen a la Ley no. 9635, se dispuso que “la aplicación de la regla fiscal abarcaría todo el sector público no financiero, con ciertas excepciones, por cuanto dentro de este sector existen entidades que podrían convertirse, eventualmente, en riesgos fiscales para el Gobierno central.”

El proyecto de ley no. 19952 denominado “Responsabilidad Fiscal de la República, que contemplaba disposiciones muy similares a las contenidas en el Título IV de la Ley no. 9635, justificaba la aplicación de la regla fiscal a todo el sector público no financiero de esa misma manera. Y, al respecto, en la Opinión Jurídica no. OJ-070-2017 de 26 de mayo de 2017, indicamos:

“Ni en el establecimiento de la regla fiscal ni en la definición de los parámetros de deuda se toma en cuenta la deuda del resto del sector público no financiero. Afirma la Exposición de motivos del proyecto que esta deuda responde a inversión. No obstante, lo cual, ese sector resultaría concernido por la aplicación de la regla, ya que entidades no financieras pueden ser un “riesgo fiscal” para el Gobierno Central, por lo que el proyecto considera conveniente controlar el crecimiento del gasto corriente de las entidades que lo integran.

Lo anterior significa, entonces, que las entidades del sector público no financiero, independientemente del grado de autonomía que la Constitución o la ley les garantiza, estarán sujetas a ese límite de gasto. Límite que no estará referido a su relación deuda-PIB o gasto-PIB sino a la relación de la deuda del Gobierno Central-PIB, deuda que en caso de crecer implicará una mayor restricción al gasto corriente para esas entidades no financieras. Para que el gasto corriente de estas entidades pueda crecer al ritmo del PIB, se requeriría que el nivel de la deuda del Gobierno sea considerado como sostenible en el mediano y largo plazo.

Es decir, se establece un límite general, que no contempla la situación específica del ente de que se trate…

(…)

Notamos, por demás, que esos porcentajes se aplican con independencia del riesgo que presente una determinada entidad.”

Sobre el proyecto de ley no. 20580 y la generalidad de la aplicación de la regla fiscal a todo el sector público no financiero, la Sala Constitucional indicó:

“Precisamente, el título IV “Responsabilidad Fiscal de la República” del proyecto de ley consultado desarrolla una política económica de gasto público, que, por su incidencia a nivel nacional en el manejo de las finanzas públicas, involucra la relación del gobierno central con el resto de los entes y órganos del sector público no financiero.

Según dispone el artículo 9 del proyecto consultado, esta regla fiscal consiste en fijar un límite al crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno Central a PIB, lo que significa una regla de política económica que comprende al PANI. Sin embargo, por sí solo, esto no lesiona la Constitución Política, según se expone a continuación.

(…)

El Título IV del proyecto de ley consultado desarrolla una política económica de Estado que, por su incidencia nacional en el manejo de las finanzas públicas, involucra la relación del gobierno central con el resto de los entes y órganos del sector público no financiero. En ese marco, la Sala constata que, efectivamente, el numeral 5 somete también a la Caja Costarricense de Seguro Social a la aplicación de una regla fiscal, exceptuando lo relativo a los recursos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y del Régimen No Contributivo que administra dicha institución.

Para iniciar el examen de este punto, la Sala enfatiza que el desarrollo de las actividades y el cumplimiento de los fines del Estado Central y, en general, de los entes de la Administración Pública no se encuentran desvinculados de las reglas presupuestarias contempladas en la Constitución Política. Con independencia del rango de autonomía de cada institución, nuestra Carta Magna es clara en comprender el principio de equilibrio presupuestario como un eje transversal del ordenamiento jurídico:

«ARTÍCULO 176.- El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la administración pública, durante todo el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos. (…)» (El subrayado es agregado).

La normativa anterior guarda relación ostensible con el sano manejo de los recursos públicos, obligación que se extiende a todas las instituciones y sus funcionarios (numeral 11 de la Constitución Política).

Ahora bien, las normas del proyecto en materia fiscal pretenden ajustar la economía nacional y el gasto público de toda la Administración Pública, sometiéndola a tales parámetros constitucionales. Esta pretensión, lejos de contrariar la Constitución, se encuentra en consonancia con sus preceptos. Por este motivo, la disposición y eventual aplicación de medidas fiscales per se no implica una lesión a la autonomía de la CCSS, sino la concreción de los principios constitucionales de equilibrio presupuestario y de sano manejo de los recursos públicos que, merced a su naturaleza jurídica, irradian sobre todo el ordenamiento positivo y sirven como pauta hermenéutica, incluso respecto de la Constitución Política.” (Voto no. 19511-2018 de las 21 horas 45 minutos de 23 de noviembre de 2018).

Por su parte, la Contraloría General de la República ha sostenido que la regla fiscal dispuesta en la Ley no. 9635:

“…resulta de acatamiento obligatorio para las instituciones del sector público no financiero, del cual forman parte los entes públicos no estatales. Dentro de las disposiciones del Título IV de la mencionada ley, en el cual se introduce la regla fiscal, se establecen también funciones de verificación de cumplimiento a cargo de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y del Órgano Contralor, para lo cual es indispensable contar con la información del presupuesto institucional de cada sujeto sometido a la regla fiscal.

Es en el ejercicio de esas potestades señaladas y debido al nuevo marco jurídico dispuesto por la Ley N.° 9635, que la Contraloría General determina como relevante disponer de la información presupuestaria de los entes públicos no estatales. Lo anterior por ser el presupuesto un instrumento de gobierno y administración para la gestión institucional, en el cual los propósitos de la organización se compatibilizan al vincularse lo objetivos y metas con la utilización eficiente de los recursos necesarios para alcanzarlos.” (DFOE-067-2019 de 3 de junio de 2019).

Y, también, ha señalado que:

“…el Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (N.° 9635), dispone que la regla fiscal aplica a todo el sector público no financiero, dentro del cual se incluyen los entes públicos no estatales, sin hacer distingo en relación con el tipo o cantidad de ingreso que perciben, por lo que en igual sentido la decisión tomada por esta Contraloría General de que los entes públicos no estatales registren su información presupuestaria, contribuye a la efectiva instrumentalización de la Ley.

Aunado a lo anterior, es importante mencionar el oficio emitido por el Ministro de Hacienda a.i., N.° DM-0631-2019 del 12 de abril de 2019, mediante el cual atiende una consulta sobre la aplicación de la regla fiscal a la Corporación Ganadera Nacional, en el cual se resuelve que dicha Corporación corresponde a un ente público no estatal, por lo que pertenece al ámbito de aplicación de la regla fiscal. Adicionalmente, se menciona que el artículo 6 de la Ley N.° 9635, denominado “Excepciones”, no contempla a los entes públicos no estatales. Lo cual es aplicable también a los Colegios Profesionales.” (DFOE-ST-102-2019 de 14 de agosto de 2019. Acorde con esa interpretación, véase el informe “Presupuestos Públicos 2020. Situación y Perpectivas.”).

II. Conclusión.

De conformidad con todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que el Instituto Costarricense del Café es un ente público no estatal, que forma parte del Sector Público no Financiero, y, en consecuencia, se encuentra englobado dentro del ámbito de aplicación del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez Procuradora