Dictamen : 051 - del 24/02/2021

24 de febrero de 2021

C-051-2021

Señora

Lizbeth Barrantes Arroyo

Directora Ejecutiva

Consejo Nacional de Personas con Discapacidad

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. DE-081-2021 de 11 de febrero de 2021, recibido en la Procuraduría el 15 de febrero de 2021, mediante el cual se requiere nuestro criterio sobre “la obligatoriedad que le cubre a las personas delegadas de la Junta Directiva representantes de organizaciones de personas con discapacidad, respecto al pago de la garantía establecida en el «Reglamento de rendición de garantías o cauciones para el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad (Conapdis)», considerando que dicha obligación desincentiva la participación de las organizaciones ante el órgano colegiado y les impone una carga desproporcionada debido a que no perciben ningún estipendio, dieta o remuneración por la prestación de sus servicios.”

En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020).

En este caso, la consulta está relacionada con la caución o garantía que según el artículo 13 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (no. 8131 de 18 de setiembre de 2001) debe rendir todo encargado de recaudar, custodiar o administrar fondos y valores públicos.

Y es que, además de las competencias generales que en materia de fiscalización de fondos públicos y de control interno corresponden a la Contraloría según los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1° y 12 de su Ley Orgánica (no. 7428 de 7 de setiembre de 1994), el artículo 37 inciso 4) de esa misma ley dispone que en materia de cauciones a ese Órgano Contralor le compete “determinar reglamentariamente las categorías de funcionarios o empleados de los sujetos pasivos, que deben rendir garantía, así como la naturaleza, monto y forma de ésta.”

Por esa razón, es evidente que la presente consulta involucra materia cuyo conocimiento es competencia prevalente, exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República. De ahí que, la Procuraduría no puede entrar a conocer el asunto consultado, pues ello implicaría desconocer esa competencia, tal y como lo hemos dispuesto en otras ocasiones:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan. (Dictamen No. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes Nos. C-071-2009 del 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014 y C-220-2016 de 27 de octubre de 2016).

Específicamente sobre la rendición de cauciones, en otras oportunidades hemos considerado que la Procuraduría no es competente para atender las consultas que se planteen en torno a ese tema, por ser, más bien, un asunto cuyo conocimiento es competencia exclusiva de la Contraloría General de la República. En ese sentido, puntualmente, hemos indicado que:

“…la determinación última de cuáles funcionarios deben rendir caución a favor de la Hacienda Pública, corresponde a la Contraloría General de la República, a tenor de lo dispuesto en el artículo 37, inciso 4 de su Ley Orgánica, que le atribuye: «4.- Determinar cauciones: determinar reglamentariamente las categorías de funcionarios o empleados de los sujetos pasivos, que deben rendir garantía, así como la naturaleza, monto y forma de esta.» Competencia que permitiría al Órgano Contralor establecer dicha obligación respecto de funcionarios a quienes no se aplique la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos o bien, respecto de los cuales una norma especial no haya establecido dicha obligación. Competencia que se explica por cuanto:

«IV.- Precisamente, las normas impugnadas (artículo 13 de la Ley 8131) establecen la obligación de brindar una caución como mecanismo que asegure el resarcimiento debido al Estado, ante un eventual mal manejo de los fondos públicos. Es decir, la caución no es una forma de condición para la permanencia del funcionario en el puesto, sino que tiene por finalidad la protección de la Hacienda Pública y se encuentra fundamentada, en el sistema de control de la Hacienda Pública, establecido por la propia Constitución Política. En vista de que como se indicó, el artículo 8 del instrumento normativo permite la creación de fianzas o garantías, deducibles directamente del salario de los trabajadores, con la finalidad de asegurar al empleador contra los daños sufridos por los errores cometidos por los trabajadores al ejecutar la labor para la cual han sido contratados, la finalidad contenida en el artículo 13 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, está permitida por el artículo 8 del Convenio 95. Por otra parte, las normas impugnadas establecen la obligación de brindar una garantía como un requisito indispensable para poder acceder al cargo público, requisito que a juicio de esta Sala no resulta desproporcionado tomando en consideración que tiene por finalidad la defensa del interés público, concretamente la defensa de fondos públicos, pues precisamente al funcionario público que tiene bajo su competencia el manejo de la Hacienda Pública, se le imponen una serie de deberes y obligaciones que surgen del sistema de control sobre los fondos públicos, sistema de control que hace al funcionario responsable ante la propia administración por el mal manejo que de aquellos efectúe. En ese sentido, la obligación de brindar una caución está dirigida a establecer un mecanismo que asegure el resarcimiento debido al Estado, ante un eventual mal manejo de los fondos públicos. Es decir, la caución que establecen las normas impugnadas, no es una forma de condición para la permanencia del funcionario en el puesto, sino que tiene por finalidad la protección de la Hacienda Pública, y se encuentra fundamentada, en el sistema de control de ella establecido por la propia Constitución Política.» Sala Constitucional, resolución N. 10.733-2007 de 17:59 hrs. del 26 de junio de 2008.” (Dictamen no. C-153-2012 de 20 de junio de 2012. En igual sentido véase el dictamen no. C-196-2018 de 17 de agosto de 2018).

Así las cosas, la consulta que se nos plantea, al involucrar un tema que no puede ser atendido por la Procuraduría, incumple el primer requisito de admisibilidad expuesto. Por tanto, la consulta es inadmisible y, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora