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Dictamen : 394 - del 09/10/2020
09 de octubre 2020
C-394-2020
Licenciado
Roberto Zoch Gutiérrez
Alcalde de Moravia
Estimado señor:
Con aprobación del señor
Procurador General de la República, nos referimos a su oficio DAMM 583-09-2020 del 7 de setiembre de 2020, mediante el cual
solicita nuestro criterio para referirnos a la siguiente interrogante:
¿existe
obligación legal para que una Municipalidad en caso de tener que intervenir una
zona de protección de rio con obras civiles deba contar con autorización de
otras instancias públicas, esto bajo la comprensión de que dicha intervención
se requiere de forma urgente para evitar daños de difícil o imposible
reparación a la propiedad o las personas?.
En
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del
criterio de la Licenciada Raquel Ugarte Angulo, de la Dirección Jurídica de la
Municipalidad de Moravia.
I. SOBRE LOS ALCANCES DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL
SOBRE LO LOCAL
De
acuerdo a lo establecido en los artículos 169 y siguientes de la Constitución
Política, las Municipalidades son corporaciones de carácter autónomo, cuya
competencia es la administración de los intereses y servicios locales en cada
cantón en beneficio de la colectividad.
En
igual sentido, el artículo 2 del Código Municipal establece que la
Municipalidad es una persona jurídica estatal con patrimonio propio,
personalidad y capacidad jurídica plena para ejecutar actos y contratos para
cumplir sus fines.
En materia
urbanística, el Código Municipal, la Ley de Planificación Urbana y la Ley de
Construcciones, reconocen a los gobiernos locales atribuciones específicas de
control y planificación del desarrollo urbano.
Específicamente,
la Ley de Planificación Urbana N° 4240 del 15
de noviembre de 1968, otorga importantes potestades públicas a las
municipalidades en materia de planificación urbana, indicando:
“Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo
169 de la Constitución Política, reconócese la
competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y
controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio
jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda
para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos,
en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus
efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un
determinado régimen contralor.”
Por
su parte, la Ley de Construcciones N° 833 del 2 de noviembre de 1949, señala en
su artículo 1° que “las Municipalidades
de la República son las encargadas de que las
ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y
belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en
terrenos de las mismas se levanten sin
perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros
órganos administrativos.”
A partir de dicha normativa, este
órgano asesor, así como la jurisprudencia de la Sala Constitucional, han
reconocido que la potestad de planificación urbana se enmarca dentro del
concepto de la “administración de los intereses y servicios locales”, que el
numeral 169 constitucional encarga a las municipalidades. Al respecto, el dictamen
C-032-1998 del 25 de febrero de 1998,
señaló:
“Indica el artículo 169 de nuestra Constitución Política que ‘la
administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a
cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por
regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que
designará la ley’.
Según lo ha
determinado nuestra Sala Constitucional, dentro del concepto de ‘intereses y
servicios locales’ a que alude el texto magno como competencia de las
Municipalidades, se encuentra el de planificar el territorio de su
jurisdicción:
‘La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para
planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí
integra el concepto constitucional de ‘intereses y servicios locales’ a
que hacer referencia el artículo 169 de la Constitución, ...’ (Voto No. 6706-93
de 15 horas 21 minutos del 21 de diciembre de 1993).
Esta potestad constitucional la hallamos
plasmada también en varios textos legales, como por
ejemplo, el Código Municipal, artículo 4°, inciso 4°:
‘Artículo 4°- Corresponde a las municipalidades la
administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el
desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.
Dentro
de estos cometidos las municipalidades deberán:
(...)
4) Establecer una política integral de
planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de
este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros
urbanos y que garantice por lo menos: eficientes servicios de electrificación y
de comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación
de aguas servidas, mediante adecuados sistemas de acueductos y alcantarillado;
modernos sistemas de iluminación y ornato de las ciudades; eficientes servicios
de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas,
adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público;
programas de vivienda de interés social y en general planes concretos y
prácticos para hacer confortable la vida de la población urbana.’ (Ley No. 4574
de 4 de mayo de 1970).
En esa misma línea la Sala Constitucional ha
indicado:
“Los
artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son
inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la
competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro
de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo
que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante; el
de reserva de ley, pues siendo
-como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las
municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando
fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación
Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos
principios (...) De manera que, como se afirmó anteriormente, las
facultades que ostentan las Municipalidades, de planificar el desarrollo urbano
dentro del límite de su territorio, devienen no únicamente de la ley y los
reglamentos, sino de un precepto constitucional -artículo 169-, por lo cual
dejó de ser una función delegada y por lo tanto una atribución desmedida.’ (Voto No. 5757-94 de 15 horas 3 minutos del 4
de octubre de 1994) (El subrayado no es del original)
Consecuentemente, dentro de
las competencias “locales” atribuidas a la municipalidad a partir del
reconocimiento de su autonomía, se enmarca todo lo relativo a la planificación
urbana.
Ahora bien, frente a esas
competencias “locales” atribuidas a la municipalidad, también existen competencias de carácter
nacional que deben ser ejercidas por el Estado. Incluso existen algunas
materias donde el campo competencial entre uno y otro ente no puede
deslindarse, pues el ejercicio de atribuciones nacionales también puede
desarrollarse dentro de las circunscripciones territoriales de las
corporaciones municipales. Esto lleva a señalar que éstas no
necesariamente son excluyentes y que pueden coexistir en un mismo ámbito
territorial.
Sobre este tema, la Sala
Constitucional ha reconocido que la descentralización territorial del régimen
municipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas
constitucionalmente a otros órganos del Estado, de manera que existen intereses
locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos,
coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros
entes públicos. Así lo señaló en la sentencia, 13577-2007 de las 14:40
horas del 19 de setiembre de 2007, en la cual indicó:
“Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades
otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si
bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una
autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos
límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no
implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del
Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a
las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección
constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el
Poder Ejecutivo. Por tal razón,
ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción
territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias
pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el
accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales
que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello
signifique una violación a su autonomía.”
(La negrita no es del original) (Ver en similar sentido sentencia
14906-2006 de las 14:52 horas del 10 de octubre de 2006)
Es precisamente esta
interrelación de competencias nacionales y locales, la que exige que deban
estar perfectamente definidas, a fin de garantizar la política del Estado sin
menoscabo de las atribuciones municipales, exigiendo relaciones de coordinación
entre ambos entes.
Ese deber de coordinación
que vincula al Poder Ejecutivo (Administración Central) con la Administración
Descentralizada, ha sido reconocido también por la jurisprudencia
constitucional, como un medio para preservar y garantizar los derechos
fundamentales de las personas, a través de una acción administrativa bien
orientada. Consecuentemente, se encuentra relacionado con los principios
constitucionales de eficacia y eficiencia que deben ordenar la actividad
administrativa.
Sobre el particular, señalamos en el dictamen
C-145-2009 del 25 de mayo de 2009:
“EL DEBER DE COORDINAR ENTRE ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS.
Indudablemente, la
Constitución Política de Costa Rica (CCR) impone a las Administraciones Públicas
el deber de cooperar entre sí. Particularmente, en el supuesto de las
Administraciones Públicas comprendidas dentro del Poder Ejecutivo, esta
obligación encuentra su reconocimiento expreso en el artículo 140, inciso 8
CCR.
La norma en
comentario establece, que es atribución del Poder Ejecutivo supervisar el buen
funcionamiento de las dependencias y servicios administrativos. Esta norma, de
un extremo, garantiza la subordinación
de los servicios y dependencias administrativos de la Administración Central, a
la dirección política del Poder Ejecutivo. Luego, la prescripción
constitucional establece que es deber del Poder Ejecutivo asegurar que la
acción administrativa sea eficaz e idónea. Esto
conlleva el principio de coordinación inter –
administrativa. Este principio de coordinación alcanza aún a los órganos
desconcentrados.
Es necesario remarcar que el principio de coordinación
comprende también la relación entre el Poder Ejecutivo y los entes
descentralizados. Dimensionándose
entonces como una relación inter subjetiva pública.
La jurisprudencia constitucional ha reconocido expresamente que la autonomía de las instituciones
descentralizadas subsiste, sin perjuicio de los poderes de coordinación de los
órganos superiores del Poder Ejecutivo. Al respecto, citamos la
sentencia N.° 3855-1993 de las 9:15 horas del 11 de agosto de 1993…” (La negrita y el
subrayado no son del original)
Por tanto, si bien existe
autonomía de las municipalidades en materia de planificación urbana, dicha
autonomía no elimina las demás atribuciones conferidas a otros órganos o entes
del Estado y, por tanto, cuando confluyen ambas competencias existe un deber de
coordinación.
II.
SOBRE LO CONSULTADO
El señor Alcalde de Moravia
nos consulta sobre si existe una obligación legal de la Municipalidad de contar
con autorización de otras instancias públicas para intervenir una zona de
protección de río con obras civiles, con el fin de evitar daños de difícil o
imposible reparación a la propiedad o a las personas. El consultante no aclara
a qué tipo de obra o construcción se refiere, lo cual nos obliga a referirnos
brevemente sobre el régimen jurídico aplicable.
Esta Procuraduría en anteriores
pronunciamientos ha establecido diferencias dentro del régimen de
protección al que debe someterse a las fuentes de agua, según se trate de
terrenos de dominio público contiguos a nacientes para surtir de agua a
poblaciones, o áreas de protección en bienes de dominio privado. En el primer
caso, la regulación aplicable serían los numerales 31 de la Ley de Aguas, 7
inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización y 2° de la Ley General de Agua
Potable, mientras que el segundo supuesto estaría regulado por lo dispuesto en
los numerales 33 y 34 de la Ley Forestal. (ver dictámenes C-157-2012 del 25 de junio de 2012, C-83-2020 del 13 de
marzo de 2020, entre otros)
El artículo 33 de la Ley Forestal
declara área de protección una franja de quince metros en zona rural y de diez
metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados de las riberas de
los ríos, lo cual se ha entendido como una limitación legítima
de carácter general al derecho de propiedad privada, que satisface un interés
público. (artículos 45 párrafo 2° y 50 Constitucionales; sentencias de la Sala
Constitucional N° 3173-93 y 4205-96 y; dictámenes
C-42-99 y C-148-2012).
Para dichas áreas existe una prohibición de
corta o eliminación de árboles, excepto en proyectos declarados por el Poder
Ejecutivo como de conveniencia nacional, así como una prohibición de
invadirlas, incluido el levantamiento de construcciones de carácter privativo
(artículos 34 y 58 inciso a) de la Ley 7575 y sentencias 199/2010 y 858/2012 de
la Sala I).
Es por lo anterior que las municipalidades no
podrían autorizar construcciones a particulares que invadan el área de
protección de las riberas de los ríos. Lo anterior, sin embargo, no significa
que la municipalidad, en ejercicio de sus potestades públicas, no pueda
realizar aquellas obras necesarias para garantizar la protección de bienes
jurídicos superiores ante la existencia de posibles de daños de difícil o
imposible reparación, pues tal atribución, como ya indicamos, deriva de los ya
comentados artículos 169 constitucional, 15 de la Ley de Planificación Urbana y
1 de la Ley de Construcciones.
Podríamos
señalar que se trata de áreas donde confluyen competencias locales con
competencias nacionales, pues por un lado las municipalidades cuentan con
atribuciones en materia de planificación urbana, pero por otro, por la especial
naturaleza de los ríos, podrían existir competencias de otras autoridades
públicas de carácter nacional, tal como aquellas que ejerce el SINAC en materia
forestal y administración de áreas protegidas, el INVU en materia de
alineamiento (artículo 34 Ley Forestal), el SENARA en la investigación, innovación y gestión
de aguas subterráneas y superficiales y la implementación de proyectos de
riego, drenaje y prevención contra inundaciones (Ley N° 6877 del 18 de julio de
1983), la Dirección de Agua del MINAE en materia de recurso hídrico (Ley de
Aguas No. 276), entre otras.
Dichas competencias, sin embargo, no
enervan las reconocidas a las municipalidades dentro de su ámbito de autonomía,
por cuanto como ya indicamos, los artículos 169 de la Constitución Política, 1
de la Ley de Construcciones y 15 de la Ley de Planificación Urbana, las
facultan para garantizar que las ciudades y demás poblaciones reúnan las
condiciones necesarias de seguridad y salubridad. Por tanto, ante la existencia de peligros de difícil o
imposible reparación, las municipalidades no sólo tienen una potestad sino,
además, un deber de proteger esos bienes jurídicos superiores que están en
peligro.
Debe recordarse
que las municipalidades son entes públicos no estatales pero dotadas de
potestades de imperio para el cumplimiento de sus cometidos, por lo que deben
actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía y su inactividad
en este campo puede generarles responsabilidad.
Esa posición queda respaldada por las dos sentencias
de la Sala Constitucional que cita la Asesoría Jurídica de la Municipalidad
consultante, en las cuales se condenó a la Municipalidad por su omisión de
adoptar medidas provisionales o
urgentes dirigidas a evitar o mitigar los efectos de un río sobre las
propiedades de los afectados, competencia que la Sala reconoce deriva de lo
dispuesto en el numeral 169 constitucional (ver sentencias 2018-0541 de
las 09 horas 20 minutos del 19 de enero del 2018 y 2018-9318 de las 09 horas y
20 minutos del 15 de junio del 2018).
Por tanto, al existir una situación que amerita una
intervención inmediata, las municipalidades pueden realizar obras necesarias en
las áreas de protección de los ríos sin necesidad de contar con permisos
previos de otras autoridades administrativas. Lo anterior, por supuesto, no
enerva el deber de coordinación ya comentado que debe existir entre las
autoridades locales y las nacionales, especialmente cuando confluyen
competencias de diferentes órganos y entes administrativos.
Por tanto, las municipalidades están
llamadas a ejercer sus competencias de planificación y urbanismo en forma
coordinada para la mejor satisfacción del interés público.
III.
CONCLUSIONES
De lo señalado podemos llegar a las siguientes
conclusiones:
a)
A partir de lo
dispuesto en los artículos 169 de la Constitución y 2 del Código Municipal, las
municipalidades son corporaciones de carácter autónomo, cuya competencia es la
administración de los intereses y servicios locales en cada cantón en beneficio
de la colectividad;
b)
De lo dispuesto en dichos
artículos, así como en el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana y 1 de
la Ley de Construcciones, deriva que la planificación urbana deba enmarcarse
dentro del concepto de “lo local” y que las municipalidades tengan que
garantizar que las ciudades
y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad y
salubridad. Ergo, ante la existencia de peligros de difícil o imposible
reparación, deben proteger los bienes jurídicos superiores que están en
peligro, a través de la realización de las obras necesarias, sin necesidad de
pedir autorización de otros órganos o entes del Estado;
c)
No obstante lo
anterior, tratándose de obras realizadas sobre el cauce de los ríos, donde
confluyan competencias nacionales y locales, existe un deber de coordinación por parte
de la municipalidad con las demás autoridades públicas competentes.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
C-394-2020
AUTONOMÍA MUNICIPAL. ADMINISTRACIÓN DE SERVICIOS
LOCALES. COMPETENCIAS NACIONALES Y LOCALES. DEBER DE COORDINACIÓN. PELIGROS DE
DIFÍCIL O IMPOSIBLE REPARACIÓN. COMPETENCIA SOBRE EL CAUCE DE UN RÍO.
El
Licenciado Roberto Zoch Gutiérrez, Alcalde de Moravia solicita nuestro criterio para referirnos a la siguiente
interrogante:
¿existe obligación legal para que una
Municipalidad en caso de tener que intervenir una zona de protección de rio con
obras civiles deba contar con autorización de otras instancias públicas, esto
bajo la comprensión de que dicha intervención se requiere de forma urgente para
evitar daños de difícil o imposible reparación a la propiedad o las personas?.
Mediante
dictamen C-394-2020 del 09 de octubre 2020, suscrito por la Procuradora Silvia
Patiño Cruz, se concluyó lo siguiente:
a) A partir de lo dispuesto en los artículos 169 de la Constitución y 2 del
Código Municipal, las municipalidades son corporaciones de carácter autónomo,
cuya competencia es la administración de los intereses y servicios locales en
cada cantón en beneficio de la colectividad;
b) De lo dispuesto en dichos artículos, así como en el
artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana y 1 de la Ley de Construcciones,
deriva que la planificación urbana deba enmarcarse dentro del concepto de “lo
local” y que las municipalidades tengan que garantizar que las ciudades y demás
poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad y salubridad. Ergo,
ante la existencia de peligros de difícil o imposible reparación, deben
proteger los bienes jurídicos superiores que están en peligro, a través de la
realización de las obras necesarias, sin necesidad de pedir autorización de
otros órganos o entes del Estado;
c) No
obstante lo anterior, tratándose de obras realizadas sobre el cauce de los
ríos, donde confluyan competencias nacionales y locales, existe un deber de coordinación por parte de
la municipalidad con las demás autoridades públicas competentes.