Dictamen : 047 - del 19/02/2021

19 de febrero del 2021

C-047-2021

Señor

Jorge Solano Méndez

Gerente General

Correos de Costa Rica. S A.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio Nº GG-115-2021, de fecha 5 de febrero de 2020, por medio del cual, consulta: “¿Cuál es la instancia de la Empresa que, de acuerdo con la Ley de Correos de Costa Rica, su Reglamento, así como la naturaleza jurídica y el régimen de empleo de la Empresa, tiene la competencia para adoptar la decisión final en materia disciplinaria para los trabajadores sujetos al régimen de derecho privado?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de una asesoría jurídica externa, materializado en el oficio No.OP1274-2020, sin fecha, según el cual, en lo estrictamente relacionado con el objeto concreto y específico de la presente consulta: en materia laboral disciplinaria, para los trabajadores en régimen de empleo privado, el máximo jerarca administrativo es el Gerente General, por lo que sus decisiones tienen carácter final y definitivo, pues no existe recurso ulterior contra lo resuelto.

I. Sobre lo consultado.

Comencemos por indicar que no basta con asignarle a un ente “una forma jurídica” de derecho privado para que lo sea.

Si bien, la sola circunstancia de que se trate de una entidad organizada como sociedad anónima, podría llevar a considerar que Correos de Costa Rica S.A. es una empresa privada, lo cierto es que es una empresa pública, y como tal, su naturaleza es de ente público y no de ente privado (Entre otros muchos, el pronunciamiento OJ-008-2001, de 22 de enero de 2001). De ahí que su régimen jurídico es mixto o fragmentario, pues habrá aspectos regidos por el Derecho privado y otros por el Derecho administrativo. Véase que la técnica jurídica empleada para crearla, fue un acto fundacional del Parlamento, que asume la formalidad de la ley –No. 7768-, y en ella se determina su estatuto jurídico, definiendo sus órganos y la competencia de éstos dentro de la organización, y se le atribuye personalidad jurídica al ente. De modo que, la aplicación del Derecho Público, y sus tradicionales criterios, a la actuación de sus órganos administrativos es invariable en cuanto a la competencia, la voluntad y forma del acto, sólo el objeto podría estar, eventualmente, regulado por el Derecho Privado y demás normas convencionales aplicables, como ocurre específicamente en materia laboral, respecto de la mayoría del personal de dicha empresa pública, encargados de gestiones sometidas al derecho común –civil, mercantil o laboral- y que no participan de la gestión pública -arts. 3 y 16 inciso e) de la Ley No. 7768; 3.2, 112.2 y 111.3 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP- (Dictamen C-332-2007, de 13 de setiembre de 2007); régimen laboral privado que, en términos de la Ley, no se desvirtúa por la aplicación de disposiciones de derecho público dirigidas a garantizar la legalidad administrativa del ente público.

Por consiguiente, Correos de Costa Rica S.A., si bien actúa en régimen de Derecho Privado, como empresa pública encaja en el concepto de Administración Pública –art.1 de la LGAP- y se rige también por su ley de creación. Hacemos esta aclaración previa, porque lo consultado se relaciona directamente con la determinación de la competencia de los distintos órganos y, eventualmente, con la fase recursiva legalmente prevista –lo que podríamos llamar forma pública de aquella personificación-; aspectos regidos por el Derecho Público, pues, aunque el artículo 16, inciso c), de la Ley No. 7768 exceptúa la aplicación del procedimiento administrativo regulado en el Libro II de la LGAP a Correos de Costa Rica S.A., por el contrario, el Libro Primero de la citada Ley sí le resulta aplicable.

Ahora bien, entre las varias clasificaciones sistemáticas del acto administrativo que describe la doctrina académica, encontramos el denominado acto final y/o definitivo, denominado por nuestra LGAP como «acto final»[1], por el que se resuelve el fondo de la cuestión planteada, y produce efecto exterior, creando, modificando o extinguiendo una relación jurídico-administrativa. (Véase ORTIZ ORTIZ (E), Materia y objeto del contencioso-administrativo. Revista de Ciencias Jurídicas, No. 5, 1965, p. 47; así como Ernesto Jinesta Lobo, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, 1º edición, San José, Editorial Jurídica Continental, p. 300).

Entonces, con el objeto de determinar los órganos competentes para dictar el acto final en materia laboral-disciplinaria, y el que agota la vía administrativa, es necesario analizar, en primer término, la Ley No. 7768, que regula la distribución de competencias a lo interno de Correos de Costa Rica S.A., así como las disposiciones en materia recursiva que la rigen.

En lo que interesa a su estructura organizativa básica, la citada Ley No. 7768, establece a la Junta Directiva como el órgano superior jerárquico supremo o máximo –arts. 7 y 8 y ordinales 6 y 12 de su Reglamento (Decreto No. 27.238) - que incluso agota la vía administrativa en los recursos que se interpongan contra resoluciones, los acuerdos o los actos de las dependencias administrativas de la empresa –art. 8, inciso j) de la citada Ley y 12, inciso l) de su Reglamento-. Además, aquel órgano máximo es el que nombra y remueve al Gerente General, quien ostenta la representación judicial y extrajudicial de la empresa pública –art. 8, inciso l); esto conforme a la regla contenida en el ordinal 103.2 de la LGAP-. Y es dicho funcionario unipersonal o gerente quien nombra, despide o traslada a los trabajadores de la empresa –art. 23, inciso b) del Reglamento; esto conforme a la regla contenida en el ordinal 104.2 de la LGAP-.

De la relación de normas expuesta es fácil deducir que, en materia laboral, respecto del personal encargado de gestiones sometidas al derecho común –civil, mercantil o laboral- y que no participan de la gestión pública, el Gerente General ostenta la innegable condición de jerarca administrativo, y como tal, paralelamente a la potestad de nombramiento y remoción, es quien ejerce la potestad disciplinaria sobre aquellos -art. 23, inciso d)[2] del Reglamento (Decreto No. 27.238)-. Y por tanto, es quien emite el «acto final», por el que se resuelve, en primera instancia, el fondo de las cuestiones disciplinarias del personal laboral de la empresa, produciendo efectos exteriores inmediatos o directos, creando, modificando o extinguiendo dicha relación jurídica.

Y esa competencia del Gerente General se ve ratificada en razón del recurso de alzada previsto indiscriminadamente a favor de la Junta Directiva –art. 8, inciso j) de la citada Ley y 12, inciso l) de su Reglamento-, que es el que cierra el procedimiento administrativo, agotado el recurso así establecido y que rige la instancia administrativa.

Véase que, si bien, conforme a los dispuesto por el ordinal 152 del Código de Comercio, si bien la Asamblea de accionistas legalmente convocadas son el órgano supremo de la sociedad y expresan la voluntad colectiva en la materia de su competencia, lo cierto es que su competencia real es residual, porque sólo las facultades que la ley o la escritura social no atribuyan a otros órganos de la sociedad, serán competencia de la Asamblea (Dictamen C182-2000, de 11 de agosto de 2000). Y en este caso, es la Ley No. 7768 -art. 8, inciso j)-, la que confiere expresamente a la Junta Directiva el conocimiento y resolución del recurso jerárquico contra todo acto del inferior; esto conforme a la regla prevista por el ordinal 106 del Libro I de la LGAP, que sí deviene aplicable a la empresa pública. Y no existe justificación objetiva razonable para desvirtuar o excepcionar la aplicación de esas disposiciones normativas. Recuérdese que en aras del principio general: “donde la ley no distingue, el intérprete no debe restringir”, no se puede restringir, limitar o excepcionar aquello que la norma jurídica no contiene en su dicción –lo que pretendió decir-. Y por tanto, no es admisible una interpretación que conduzca a consecuencias distintas, o efectos contrarios, a las pretendidas y queridos por el legislador (Dictámenes C-110-2020 y C-366-2020).

En todo caso, es oportuno recordar que, luego de la declaratorias de inconstitucionalidad del agotamiento preceptivo u obligatorio de la vía administrativa (resoluciones 03669-2006 de las 15:00 hrs. del 15 de marzo de 2006 y 2006-015487 de las 17:08 hrs. del 25 de octubre de 2006, ambas de la Sala Constitucional), el agotamiento de la vía gubernativa es facultativo u optativo. De modo que el administrado elige si plantea o no los recursos administrativos ordinarios contra el acto final que impugna o si accede directamente a la vía jurisdiccional –art. 460 del Código de Trabajo vigente-.

Conclusión:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

Conforme a las competencias atribuidas y al régimen recursivo previsto por la Ley No. 7768 y su Reglamento, en materia laboral, respecto del personal encargado de gestiones sometidas al derecho común –civil, mercantil o laboral- y que no participan de la gestión pública, el Gerente General ostenta la innegable condición de jerarca administrativo, y como tal, paralelamente a la potestad de nombramiento y remoción, es quien ejerce la potestad disciplinaria sobre aquellos. Y por tanto, es quien emite el «acto final», por el que se resuelve, en primera instancia, el fondo de las cuestiones disciplinarias del personal laboral de la empresa, produciendo efectos exteriores inmediatos o directos, creando, modificando o extinguiendo dicha relación jurídica.

Dejamos en esos términos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

[1] Creemos que resulta más acertada la denominación jurídico positiva empleada por la LGAP de “acto final” que la doctrinal de “acto definitivo”, pues esta última acepción margina el régimen de recursos administrativos que presupone un acto impugnable, pues en realidad el acto definitivo corresponde al que resuelve los recursos y da por agotada la vía administrativa. Véase entonces, que el acto final no genera efectos definitivos y absolutos en la vía administrativa, sino efectos jurídicos inmediatos o directos que admiten su impugnación. De modo que el concepto de acto final está referido a la conclusión o cierre del procedimiento administrativo constitutivo, pudiendo ser revisado por razones de oportunidad o de legalidad en un procedimiento administrativo de impugnación o de segundo grado. Incluso, aun cuando se afirma que, con el establecimiento del agotamiento de vía administrativa facultativo, por el que el administrado puede optar libremente por acudir a la sede jurisdiccional sin interponer lo recursos administrativos procedentes, se dio una equiparación entre ambas categorías jurídicas –acto final y definitivo-, lo cierto es que, recientemente el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, bajo una mejor ponderación del tema, decidió mantener aquella distinción entre acto final y acto definitivo, a fin de computar diferenciadamente el plazo para incoar el proceso judicial en aquella sede especializada (Entre otras, las sentencias Nos. 086-2019, 169-2019 y 194-2019).

[2] “(…) d) Conceder permisos, otorgar licencias y aplicar el régimen disciplinario imponiendo las sanciones de conformidad con el Estatuto Laboral, reglamentos internos. Código de Trabajo y demás normas supletorias.”